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第一讲 绪论部分一、 什么是行政学？1、 关于行政的几种权威性的解释-行政的涵义（1）行政管理活动是从政治活动中派生出来,是行政管理专业化发展的需要,它离不开政治活动,是一种行政过程中的政治；（2）行政管理活动也是一种管理活动,是相对私人部门管理的一种公共管理活动；（3）行政管理活动在西方国家的民主政治机制中只是三个分立权力部门中的一个.在其最初的制度设计中它只是执行部门,而不是决策部门.2、行政学的定义和特点（1）行政的通俗定义：国家行政机构及其工作人员依据国家宪法和法律授予的行政权力管理国家公共事务(与私人事务相区别)权力。主体：国家行政机构及其工作人员行政依据：国家宪法和法律授予的行政权力客体：国家公共事务(与私人事务相区别)（2）行政学的概念界定：行政学是一门研究国家行政组织依法对国家政务进行有效管理的规律及其应用的科学。（3）行政学的特点：公共性、合法性、强制性、操作性、一元性（在一定的行政区域内，只有一个行政系统；在每个行政系统内，只有一个行政权力中心；上下级之间是命令和服从的不可逆关系）3、总结：（1）行政学研究的主体是国家行政组织；（2）行政活动的前提是依法行政；（3）国家政务，包括国家事务、社会公共事务、行政机关自身事务是行政学研究的对象；（4）行政管理具有公共性、合法性、强制性、操作性和一元性的特点.（5）行政学研究的目的是维护公共利益,提高行政效率；（6）行政学研究的实质是探求和揭示行政活动的规律，它的表现形式为行政管理的原理、原则、程序和方法；（7）行政学研究的出发点与归宿点是理论与实际的结合并取得良 好效果。否则，行政学本身就失去了存在的价值。二、行政学的研究内容和方法1、行政学的研究内容：（1）行政学的特点、性质和发展历史；（2）行政系统与外部环境（经济、政治、社会等）的关系；（3）行政主体，包括行政组织及体制、行政领导者、行政人员等；（4）行政活动，包括行政决策、行政计划、行政执行、行政监督、行政信息、行政沟通、行政协调等具体的管理活动；（5）保障行政管理活动的条件，包括行政立法、行政文化、行政伦理、财务行政、后勤和办公管理等；（6）行政改革和发展2、行政学的研究方法：（1）哲学研究方法（2）法学研究方法（3）事实研究方法，又称行政调查法（4）比较研究方法（5）系统研究方法，又称环境研究法（6）案例研究方法，又称个案研究法（7）摸拟研究方法三、西方的行政学发展进程（行政学发展几个阶段）（一）第一阶段:科学管理时期(1887-二战前)理论体系初构阶段1、发展历程：（1）萌芽阶段托马斯伍德罗威尔逊1913-1921年32、33界美国总统 1887年在政治学季刊上发表了行政学之研究.FJ古德诺在1900年政治与行政中明确提出政治与行政的两分法.（2）工商企业管理思想的发展 科学管理之父-弗雷德里克泰勒1911年发表科学管理原理法约尔法国科学管理之父,1916年发表工业管理与一般管理（计划、组织、指挥协调控制）（3）“使政府少走弯路，使政府事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府组织，并使其各种职责获得尽责的美名。”（4）学科形成的标志 罗纳德怀特,1926年行政学导论 WF威洛毕,1928年行政学原理（5）行政管理在科学管理阶段美国古立克和英国厄威克,1937年行政管理科学论文集德国社会学家马克斯韦伯论官僚制度2、 显著特点：在政治与行政分离的基础上, 把科学管理理论应用于政府行政研究之中,奠定了行政学的基本框架3、 缺陷：（1）强调行政效率,忽视社会效益（2）注重组织的静态研究,忽视动态研究（3）强调物质利益,忽视精神因素（公共行政学）（二）第二阶段:政治学时期(二战以后-20世纪60年代)1、两大趋势：（1）在对传统科学管理理论批评的基础上形成行为主义学派(Behaviorism Public Administration )艾顿梅奥的霍桑实验（指出传统行政失败在于忽略组织中人的情感、心理因素对工作效率的影响）年工业文明中的人性问题 年工业文明中的社会问题 年芝加哥大学把“人际关系”研究改为行为科学切斯特巴纳德（提出新的组织观念和非正式组织概念） 年经理的职能、组织与管理赫伯特西蒙（不相信原则研究，注重“行政过程”研究的第一人，提出有限决策理论） 年行政行为对行政组织中决策过程的研究年代中期麻省理工大学教授麦克(格)雷戈年发表企业的人性面，提出企业管理的理论（X假设人在工作中是以管束和强制为主的;Y假设人是以诱导为主的,鼓励职工发挥主动性）年代威廉大内的理论（不论是X和Y理论的假设都是从管理者和职工对立的基本前提出发,而Z理论认为管理者和职工的利益可以是一致的,两者的积极性可以融为一体）（2）对传统的政治与行政相分离的观点的批评上形成政治学派(Traditional Public Administration)行政国家挑战“价值中立”阿普尔拜年大民主、政策与行政管理威达维斯基年预算过程的政治学（年代著名的公共行政评论杂志上写到“对于这个时代而言，公共行政理论意味着政治学理论”。显然这个学派的出现同样是对公共行政理论一种修正）2、特点：（1）从只注重组织结构和法令规章制度的研究转而注重组织中人际关系的研究；（2）从政治与行政分离研究转而开始两者相融合的研究3、缺点：（1）忽视组织结构和规则的研究；（2）忽视外在环境对行政管理的影响（三）第三阶段:管理科学时期(20世纪60年代) 60年代行政学应用和发展时期1、两个趋势：（1）行政生态学的发展系统观、开放观、生态适应观高斯,1936年美国社会与公共行政1947年政府生态学帕森斯的组织系统雷格斯行政生态学（2）政策科学的发展政策科学的重要流派公共选择学派代表人物:布坎南主要观点:经济人的假设；公共选择公共产品与私人产品的区分；租金、寻租和设租（四）第四阶段 :70年代行政学再政治化阶段1、发展历程：（1）1968年，以弗雷德里克森为代表的一批学者在纽约召开了新公共行政学会议（2）1971年会议记录新公共行政学-一种抛砖引玉的观点2特点：新公共行政学的兴起,公共行政学把注意力从原来关注组织效率转而关注社会公平,同时强调行政道德（五）第五阶段:行政学反思时期(20世纪80年代)1、发展历程：（1）布坎南,79年成本与选择；（2）84年自由、市场与国家-80年代的政府经济学2、特点：（1）政策科学的繁荣；（2）公共选择学派影响深远（六）第六阶段:政治与行政兼容时期(20世纪90年代)1、发展历程：企业家政府理论流派（新公共管理学派）（1）奥尔森,1979公共事业管理与私营企业管理它们在所有不重要的方面是否基本相同（2）戴维奥斯本和泰德盖布勒, 1992 重塑政府-企业家精神如何改变公共部门特点：打破官僚制:管理政府的新观念；常识的灭亡:法律如何窒息了美国；空洞的美国政府:华盛顿怎样让人民失望 注：企业家式的政府与传统政府的区别重新界定政府-掌舵而不是操桨社区拥有的政府-只授权而不服务竞争性政府-把竞争机制注入到公共服务中去有使命感的政府转变政府投入-产出观念-注重效率受顾客驱使的政府-对回应性缺失的补救有事业心的政府-有收益而不浪费有预见的政府-重预防而不是治疗分权政府以市场为导向的政府-对公共服务的选择减少规制的政府-扩大官员的自由裁量权2、特点：（1）既强调组织结构、工作程序又强调组织中人因素.（2）既注重行政活动与外在环境的关系又注重行政管理内部各部分的关系第二讲 行政职能一、 什么是行政职能？1、 定义：行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么？管到什么程度？发挥什么作用？（1） 行政职能和国家职能的关系：政府管什么？管到什么程度？发挥什么作用？（2） 决定政府能干什么的因素：地理背景、历史背景、人文背景、制度背景、经济 背景二、行政职能的类型分析（一）行政管理的基本职能(从行政管理具有社会性和政治性两重属性来看)：包括政治职能和社会职能1、政治职能：政治职能是国家行政机关对国家政治事务的管理， 包括专政职能和民主职能,其核心在于巩固和维护国家政权,建设高度的社会主义民主。2、社会职能：行政管理的社会职能是国家行政机关对政治领域以外的社会公共事务的管理。 具体包括(按照政府发挥作用的领域分)：经济、文化和社会(科教文卫体等)服务职能。（1）随着我国经济体制改革的深入，我国政府的经济职能主要是：统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督（2）文化职能是指国家行政机关对公民的思想道德建设和科学文化建设。 我们不仅要建设高度的社会主义物质文明，而且要建设高度的社会主义精神文明和政治文明（3）社会服务职能是指：国家行政机关为维护人民正常生产和生活，为增进人民福利水平而采取的各种服务措施及其管理活动。 就目前来看，政府社会服务职能的主要内容在于为社会提供各种服务和搞好社会保障如环境保护，医疗卫生，养老保险，待业保险等。3、政治职能与社会职能的关系：政治统治职能是社会管理职能的基础;而政治统治也只有在它履行了其社会职能时才能维持下去（二）行政管理的运行职能行政管理的基本职能必须通过各管理环节才能实现。从管理过程看，行政职能必然又包含一系列运行职能。1、法国管理学家法约尔1916年在其出版的工业管理和一般管理一书中提出五职能论。“ 计划、组织、指挥、协调、控制”2、我国学者则大多倾向于如下四项职能。具体分析如下：（1）计划职能：行政管理过程的首要职能。计划职能的要求是确定行政管理的目标任务及实现目标的具体程序、步骤和方法。计划职能的重要地位在于：A计划是行政管理目标得以实现的重要保障B计划是协调各方力量努力实现目标的重要纽带C计划也是执行的依据和控制的标准。（2）组织职能：组织职能的要求是通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。组织职能主要包括：目标分解；人员任用；制度建立；资源配置；工作指挥（3）协调职能： 协调职能的作用是加强组织和组织之间及组织内部各个结构、各个环节和各类人员的 沟通联系和合作，以保证计划目标的实现。行政管理过程重视协调功能的发挥，通过组织协调、制度协调、目标协调和利益协调等各种协调方法引导组织之间、人员之间建立良好的协调关系。（4）控制职能：控制职能是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。控制一般可分为：前馈控制、现场控制、反馈控制做好控制工作必须具备两个前提：A要有计划和标准；B要有健全的组织机构和得力的控制手段。(三)从职能构成上划分（台湾,张金鉴教授关于行政职能的分析）1、维护功能(maintenance)-维护国家法典和制度的职能2、保卫功能(protection)-保卫国家安全、民族独立.保卫公民的生命,财产,自由选择等公民权利,维护基本社会秩序.3、扶助功能(assistance)-保持各种利益团体发展的均衡,维护弱势群体的生存.4、服务功能(direct service)-促进公益事业.5、管制功能(regulation)-制定规则来规范社会经济文化生活.6、发展功能(development)-促进国家社会经济的发展.(四)从作用手段上划分1、行政立法性功能：(1982年宪法)各级行政机关在本机关权限内,在依据国家的宪法和法律进行行政管理活动的过程中可以根据实际情况和客观需要,也可以接受立法机关的委托,通过法定的程序,就某一专门的领域制定法律、法规行政法规、行政规章和行政措施2、行政执法性功能：政府机构根据国家宪法和法律的有关规定,通过合法的手段和途径推行政令和对社会公共事务进行管理权威性和程序性3、行政司法性功能：政府机构根据国家宪法和法律的有关规定的授权,执行法律和法规的实施和对社会公共事务进行有效的监督的职能（行政职能的扩展,表现为行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政处罚、行政赔偿）注：行政程序（行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、步骤、顺序、时限等的总和）依法行政,建立法治政府,是中国政府管理体制和政治发展的重要目标.2004年国务院颁布了全面推行依法行政实施纲要,计划用10年的时间建立法治政府.这个文件是出台既是中国政府管理体制改革的必然成果,也是未来中国政府管理体制改革的指导性文件.而行政程序化是实行依法行政的重要前提和制度保障. 1992年以来,我国行政程序制度的发展主要有8个方面：行政公开制度；行政时效制度；行政告知制度；行政听政制度；行政回避制度；职能分离制度；听取陈述和申辩制度；行政救济制度（行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法）三、行政职能的特点：执行性；多样性；动态性四、西方行政职能的历史演变：（一）前资本主义时期的行政职能：1、前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期，这一时期的行政职能是建立在落后的自然经济基础上的。2、这一时期的行政职能的两方面特点：（1）政治统治职能的极端强化；（2）社会管理职能的相对微弱。（二）自由资本主义时期的行政职能（最强大的市场和最弱小的政府）：1、此时自由市场经济取代了自给自足的自然经济。与此相适应，政府的社会管理奉行“ 政府要好、管事要少”的信条限度的政府、守夜人政府和无为政府2、经济上则实行“ 私人自治”的原则，主要依靠“ 无形的手” 来调节和引导社会经济和其它各方面的事业的发展。同时，资产阶级政府以保障自由、民主、平等、权利为目的，加强政治统治的职能。注：一、最小的政府是怎样的？1、合理的理由三大类合适的理由武力和个人权利保护有关（1）国家安全军队防止外国入侵者（对外）（2）国内治安警察保护人们个人生命和财产安全，免遭他人的侵犯（3）法庭建立客观的规则解决人与人之间的争端（对内）2、埃恩兰德自私的美德（1）制定和维护市场公平的游戏规则（2）提供最基本的公共产品和公共服务道路、交通、环境等非赢利性和非排它性公共产品（私人市场无能为力的）二、守夜人政府（市场能做到一切，市场就被神话，与此同时要求限制政府力量）1、对外国防安全,对内维护个人生命、财产安全2、制定市场公平的游戏规则3、提供最基本的公共设施三、市场的缺陷1、商人急功近利的投机行为非理性行为2、企业的利己行为导致的恶果却要社会大多数人来承担3、产生的社会问题多多4、公共设施破旧,落后,无人问津5、垄断破坏了自由竞争法则（三）垄断资本主义时期的行政职能（罗凯主义-政府干预挽救了市场,但也导致政府的扩张和低效率）19世纪末到20世纪初，资本主义的发展进入到垄断阶段，为了维护资产阶级的统治，垄断资产阶级充分运用和强化政府统治职能。政府由“ 守夜人” 变成了“ 社会主宰者”。在经济上实行垄断资本和国家政权的紧密结合，强化政府对经济的干预和调节。“ 罗斯福新政”就是典型的表现。注：罗斯福关于国家干预的预想（巨型政府+福利国家+低效率+惊人的财政赤字）1、 通过政府直接招募劳工来使人们有工作可做2、 由国家计划和监督公共设施的建设.3、 严格检查和监督银行的信贷和投资.4、 建立庞大的社会保障系统来帮助那些失业者.5、 由政府出台反垄断的法规,恢复自由经济的秩序.6、 建立国家工厂,由政府掌握重要资源的分配.7、 国家介入经济,用宏观经济政策调节经济（四）当代资本主义国家的行政职能（无为政府消失了,全能政府也退出了历史的舞台,剩下的是一个游离于政府与市场之间的“有限政府”）1、寻找政府与市场都有效的“度”：（1）宏观经济领域和微观经济领域市场不灵的表现：存在着垄断及其他形式的 不完全竞争，使其并不总是产生 最有效的结果； 可能产生负面的外溢效果， 如环境污染； 所导致的收入分配后果在政治上或道义上无法接受。（2）宏观经济领域和微观经济领域政府的作用 政府通过促进竞争、控制诸如污染这类外部性问题以及提供公共品等来提高效率； 政府通过税收和支出项目等手段，向某些团体进行有倾斜的收入再分配，从而增进平等； 政府通过财政政策和货币政策保证宏观经济的稳定和增长2、 有限政府的观念(职能)：（1） 建立法律基础（2） 维护宏观经济稳定（3） 为社会中易受伤害成员提供广泛的安全网（4） 保护生存环境3、 当代政府职能的发展趋势：（1） 当代资本主义国家政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强强调建立和谐社会和协商政治（2） 其次，伴随科技和社会经济的迅猛发展，政府的社会管理职能日益拓展，经济职能成为政府职能的重点。政府奉行“尽可能市场，必要时国家”，在充分发挥“无形的手”的前提下也强调利用“有形的手”（政府）来弥补市场机制的不足。（3） 再次，当代国家政府的宏观调控，综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。其目的在于缩小政府规模，减轻政府财政负担，提高政府工作效率（公共服务主体的多元化）五、研究行政职能的作用和意义1、行政职能是认识行政管理的前提2、行政职能体现了政府的角色和地位.3、行政职能是行政机构设置和改革的重要依据4、行政职能决定了行政管理的内容和方式5、行政职能是实现行政效益的重要标准6、梳理行政职能是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提7、研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要意义六、我国行政职能转变1、中国经济改革战略演变（1）1958年-1978年:行政分权改革,以中央政府向下属各级政府放权让利为主（2）1979-1993年:增量改革,也称体制外优先改革,主要以非国有企业或计划外部分为重点改革对象,促进他们的发展（3）1994至今:整体推进,重点突破,开始为建立全面市场经济制度而进行全面的改革（十六届三中全会通过中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议）2、我国行政职能转变的必然性（1）行政职能转变是经济体制由计划经济向市场经济转变的必然要求： 我国在1992年后确立了社会主义市场经济理论，使我国开始了由计划经济向市场经济的根本改变。经济基础的这一变革，必然要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套，相适应。（2）行政职能转变是实现职能体系合理配置的根本保证：过去我国的行政职能体系是参照苏联模式建立起来的，这一模式的主要特点是在政治、经济、社会方面都实行高度集中统一的体制。随着社会的发展，这一管理模式的弊端逐渐暴露，主要是：政治统治功能太强，社会管理职能太弱；政企不分，职能交叉，相互扯皮，相互推诿。因此，只有切实转变职能，才能理顺关系，实现政府职能体系的合理配置。（3）行政职能转变是机构改革的重要前提和基础： 职能是机构设置和机构改革的重要依据。过去的机构改革往往追求“ 精简机构”的表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则，结果导致步入“ 精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。因此机构改革必须抓住转变职能这一关键。3、中国政府的角色和职能的基本定位（1）角色：弥补市场不足； 管理宏观经济； 实事求是的选择（从地域上看,地理条件相当复杂；人口问题；后发型国家；我们发展市场经济的起点是计划经济；复杂的中央和地方关系）（2）职能的基本地位：主导型政府是必然的选择4、我国行政职能转变的主要内容和基本方向十一届三中全会以来，我国行政职能进行了一系列转变，主要是：（1） 职能重心由过去重政治统治，轻社会管理；重阶级斗争轻经济建设向以经济建设为中心转变。（2） 职能方式也发生了如下重要变化： 由过去运用行政手段为主转向运用经济手段（价格、财政、税收、信贷、利率等）为主； 由微观管理、直接管理转向宏观管理、间接管理为主； 由重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机结合起来，注重发挥市场对资源配置的基础性作用（3） 职能关系上注重： 加强中央与地方、上级与下级政府的关系：既要维护国家政令的统一，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，调动地方和基层的积极性； 理顺政企关系：基本原则是： 权力下放，政企分开。 具体做到：第一：把所有权和经营权分开；第二：把政府作为国有资产所有者职能和行政管理职能分开；第三：实行国有资产分级管理。建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的调控体制。 理顺政府各职能部门关系：在职能分解和职能分析的基础上，明确各自职能，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清，人浮于事的弊端4、 理论基础（1） 新公共行政理论：公平、公正、开放和民主；（2） 新公共管理理论：效率和责任并重；（3） 治理理论：参与和民主、主体多元化；（4） 新公共服务理论：对效率的反思和公共利益至上5、 中国政府未来职能发展的方向：（1） 提供公共服务；（2） 强化制度供给服务；（3） 促进公民基本权利的保障；（4） 加强社会管理，推进公民社会建设6、 实现途径：（1） 转变政府行政职能；（2） 完善公共财政体制；（3） 建立公共治理机制；（4） 改革公共行政体制第三讲 行政组织一、 行政组织的涵义、特征和要素（一） 行政组织的涵义1、 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。（1） 就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。（2） 就静态讲，主要指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，即政府行政组织。2、 我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。注：组织的涵义1、 静态角度：结构2、 动态角度：运动中的有生命的机体3、 生态角度：随环境变化的而自我调节有机生命体4、 心态角度：组织是由一群有情感、需要和归属等心理满足要求的人们形成的组织（二）行政组织的特征1、政治性：行政组织作为国家政权组织之一,首先是一个政治控制机构2、公共性：任何行政组织的政治职能都是以其社会公共事务管理职能为基础3、系统性：行政组织的政治控制职能和社会管理职能只能通过一个结构严密的组织系统去实施4、权威性：国家的强制力是组织系统实施其各种职能的保障（三）行政组织的构成要素分析人、职位、资源1、组织目标：组织赖以建立和存在的前提和基础，也是组织活动的出发点和归宿；2、机构设置：机构是达成组织目标的载体，设置科学合理、精干高效的组织机构是行政组织建设的核心内容；3、权责体系：行政组织内部权利分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、岗位在组织中的地位、作用；4、人员构成：行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素；5、法规制度：行政组织依法行政的根本保障，包括健全行政组织法、编制法以及组织内部的各项具体法规；6、物质因素：指行政经费、办公场所、办公设备等行政管理活动必需的物质条件。（四）与其它组织的区别(行政组织的比较特征)1、与政党组织的区别：党的领导强调政治上,思想上的领导2、与权力机构区别：3、与司法机构区别：管理对象和业务范围不同二、行政组织的基本种类1、按作用不同：（1）领导机构；（2）职能机构；（3）监督机构；（4）辅助机构；（5）咨询机构；（6）派出机构2、按行政组织管辖范围不同：（1）中央行政组织；（2）地方各级行政组织3、按决策人数多少：（1）首长制；（2）委员会制4、按行政组织内部权力分配的集散程度：（1）中央集权组织；（2）地方分权组织5、按作用不同行政组织的种类：（1）领导机构：是行政组织的决策中枢，是提高行政效率的关键（2）职能机构：是在领导机构领导下分管专门行政事务的职能机构，具有执行性、专业性、局部性的特点（3）监督机构：对行政机构及其管理活动进行监督，检查的执法机构（4）辅助机构：协助行政首长的领导而设置的各种办事机构；（5）咨询机构：由权威的专家、学者和富有实际经验的政府官员组成。其基本职能是：调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助决策（信息机构：负责信息的搜集、加工、传递、贮存的服务机构。如统计局、情报室、 档案室等。）（6）派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构三、行政组织的结构（一）行政组织结构的涵义：是行政组织各组成要素之间的相互配合,排列组合方式.（二）行政组织的纵向和横向结构1、行政组织的纵向结构：一个行政组织内部上下级之间领导与服从的关系结构（1）管理层次与管理幅度的关系：反比例关系（2）典型结构分析 尖型结构：特点：集权的结构优点：有利于强有力的控制缺点：沟通渠道单一,不利于发挥下级的主动性和积极性适用条件：以执行性为主的基层组织 扁型结构特点：分权的结构优点：沟通渠道多样化,利于发挥下级的主动性和积极性.符合组织人性化的要求.缺点：有可能会导致软弱的行政控制适用条件：科研教学机构和制定政策性组织（3）管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到：幅度适当，层次少而精（4）原则： 层次管理原则下一层次必须服从上一层次的领导和指挥一层管理一层原则实行分层管理，层层负责（5）总结:直线型结构特点:行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。 它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制的优点；但也有缺乏专业化管理，使行政首长责重事繁，管辖过多的缺点2、行政组织的横向结构：是对行政组织的横向划分,即在行政组织的同一个层次中各部门之间的组合方式（结构合理, 运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证）（1）职能部门化职能式结构特点:管理学上称为职能式结构。其优点是：各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。其缺点是：事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。（2）区域部门化（3）行业和产品部门化（4）服务对象部门化注：未来政府组织发展趋势（1）矩形组织管理模式的案例1988年汉城奥委会的组织模式（最重要的特点在于非等级制）（2）现代行政组织的扁平化和团队化趋势 团队化特点:目标明确、界限不明、角色分工明确以及规则适中3、 总结：单纯的纵向，横向结构各有其优缺点，因此现代政府一般把二者结合起来。形成网络式的直线职能式结构，其特点是：把行政领导的统一指挥同职能专业部门相结合。（三）我国现行的行政组织的网络式结构直线职能式1、从纵向看：我国政府组织划分为中央（国务院）省、自治区、直辖市自治州、县、自治县、市乡、民族乡、镇四个层次。（在试行市领导县体制的地方由于在省与县之间增加了地级市而有了五个层次。）2、从横向看：每级政府内部按业务性质可划分为若干个职能部门。如：国务院下设商务部、外交部等3、我国政府结构问题所在：（1）中间管理层次太多,组织内部官多兵少；（2）横想分工不合理,职责不明确,造成部门之间的“争功诿过”四、行政组织设置原则1、目标原则2、法制原则3、完整统一原则：一个国家的政府行政组织各层级、各部门是一个完整的统一体（1）针对事权:事权完整（2）针对人员:观念统一（3）针对目标:共同的目标和全盘的工作计划4、管理经济原则：指国家行政组织结构的简繁恰当,多寡适度（1）适应组织职能目标需要首先要“定事” 确定“事的大小” 确定“事的分类”（2）恰当的管理幅度和管理层次注：行政组织理论来源资料介绍1、 行政组织理论大致分三个时期，形成三种理论流派（1） 古典时期泰勒、法约尔、韦伯的古典行政组织理论这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。科学管理组织理论强调通过对工作的分解和合成建立一套标准化、规范化的工作方式；行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作，权责一致，命令统一，分权适当等14项原则；科层组织理论则主张依法管理、分层定等、专业分工、竟考录用、以职定薪等思想。 韦伯的官僚组织 马克斯韦伯（Max Weber，18641920），德国著名社会学家，被誉为组织理论之父.新教伦理与资本主义精神（1920） 经济与社会（1922） 政治论文集（1921）学术理论论文集（1922） 社会史与经济史论文集（1924） 论官僚制 论官僚制 官僚组织体系是以权力基础，韦伯勾画出理想的官僚组织模式，具有下列特征: 1合理的分工:明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工. 2组织的结构:是由上而下逐层控制的权力体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服 从的关系。 3强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人的关系。4成员的选用与保障：每一职位均根据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，经公 开考试合格予以使用，务求人尽其才。 5专业分工与技术训练：对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，并不断通过技 术培训来提高工作效率。 6成员的工资及升迁：按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其 事业心。韦伯认为，具有上述六项特征的组织可使组织表现出高度的理性化，其成员的工作行为也能 达到预期的效果，组织目标也能顺利的达成。韦伯对理想的官僚组织模式的描绘，为官僚组织指 明了一条制度化的组织准则，这是他在管理思想上的最大贡献。 古典组织理论的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等（2） 行为主义时期梅奥、巴纳德、西蒙的行为科学组织理论主要有：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。人际关系组织理论偏重于对组织成员需求和行为动机的研究；组织平衡理论重视正式组织和非正式组织，个体与群体的平衡研究；决策过程组织理论强调组织是由具备决策能力个人所组成的系统，组织的功能在于可提供一个有利于作出合理决策的组织结构。行为科学组织理论的共同特点：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系；但显然对组织结构，法规及环境的作用有所忽视。（3） 现代卡斯特、劳伦斯的现代组织理论20世纪60年代，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、伍德沃德为代表的权变组织理论。系统组织理论强调行政组织应是一个有机的开放系统，应与社会环境建立和保持一种动态的平衡关系。权变组织理论主张“ 如果那么”的函数关系。认为不同组织模式和管理的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化，因此，组织必须随机应变，没有统一的，一成不变的组织模式。（4） 未来巴拉密的柔性组织（未来组织理论发展趋势） 为了适应知识经济的变化， 管理学家巴拉密提出了“ 柔性组织” 的概念：柔性组织指的是：在组织设计和运作上具有参与国际变化，对外部的变化不断地作出反应以及适时根据可预期变化迅速调整自身能力的组织。从本质上看，柔性组织承袭了权变理论的思想，强调激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本点。五、非正式组织（一）非正式组织的涵义和特征1、涵义：非正式组织是成员间非正式交往所形成的团体,其产生非经法定程序,而基于人际关系自然形成者2、非正式组织的形成特征：（1）形成的自发性（2）维系纽带的情感性（3）组织功能的两重性（4）领袖人物的权威性（5）信息沟通渠道的灵活性（二）、非正式组织形成的原因1、个人的特性2、工作和生活方式3、亲戚同谊关系4、社交的需要5、领袖人物的有意安排（三）、非正式组织的功能1、积极作用：（1）有助于正式组织目标的实现；（2）、有助于加强正式组织的凝聚力；（3）、提供工作的满意感,创造效率；（4）、非正式组织可以减轻工作压力；（5）、非正式组织具有不可忽视的反馈作用；2、消极作用：（1）有损于正式组织目标的实现；（2）与正式组织规范的冲突；（3）与正式组织的角色冲突；（4）非正式组织对正式组织的沟通途径产生破坏性作用；（5）抗拒改革（四）、非正式组织的运用：1、了解非正式组织；2、运用人际关系做必要支助；3、发挥非正式组织的积极作用；4、防止非正式组织的消极作用六、行政改革：（一）、行政改革的基本含义和必然性1、基本含义：行政改革是政府为了适应变化了的行政管理外部生态环境的需要,而有意识地对行政管理从结构、功能、过程到行为方式诸方面进行变革的活动。2、必然性：（1）时代发展的需要；（2）对经济发展的适应；（3）行政管理科学化和现代化的要求（二）、中国行政机构的改革1、分析机构膨胀的弊端（1）人浮于事,冗官多多； 冗员定律(最有名)（原因：官员会制造官员；三流上司，四流下属 ）行政机构存在的时间越长,人员素质越低下行政机构开会时间长短与会议的重要性成反比行政机构外表越豪华,行政效率越低下财不露白原则恋栈者心理（2）官员泛滥,财政吃紧；（3）不计成本,资源浪费；（4）能力低下（劳伦斯T彼得升官病-彼得原理）；2、机构恶性循环的原因探析（1）政府机构会自我繁殖；（2）经济体制的制约；（3）行政体制的制约；（4）人事体制的制约；（5）机构编制的软约束；（6）社会其他因素；3、过去经验的总结（1）机构改变的关键在于转变政府的职能；（2）机构精简后富余人员能否妥善安排，是机构改革的组织保障；（3）机构改革的基本要求是综合配套，整体推进（三）、个案:评价九八年机构改革的成败：1、四个问题2、三个原则3、一个目标4、一支队伍5、四个手段6、四个法定化第四讲 人事行政第一节 人事行政概述一、人事行政的涵义：（一）基本要素分析：1、人；2、事；3、人与事的关系；（二）人事管理的涵义：1、人事管理是指运用科学管理方法和手段，组织、协调、控制社会生产活动中形成的人与事、人与人的相互关系，达到人事相宜，人尽其才，事竟其成的一系列管理活动。2、人事管理有广义和狭义概念之分：（1）广义的人事管理是指对参与全社会生产过程中的全部人与事、人与人之间关系的管理；（2）狭义的人事管理则是指对特定的一部分人与事、人与人之间关系的管理。（三）人事行政的涵义：1、人事行政是狭义上的人事管理，它以行政机关工作人员为特定的管理对象。2、人事行政（Personnel Administration）是指国家行政机关运用科学的管理手段，凭借一系列法规、制度、措施对国家行政活动中形成的行政事务与行政人员之间的关系以及行政工作人员之间的关系进行的组织、协调、控制、监督等管理活动 。3、对人事行政概念的理解：（1）人事行政特指政府对其工作人员的管理活动。人事行政的范围仅限于政府系统内部。在西方国家中，为与其他领域的人事管理活动区分开，人事行政又叫作“公共人事行政”（Public Personnel Administration），而“人事管理”（Personnel Management）一词，一般是指除政府系统以外的其他领域，主要是指工商企业界的人事管理活动。（2）人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所作的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动。“人事管理制度”是指政府对其工作人员管理所作出的种种系统化、规范化的规定。人事行政制度并非人事行政本身，它只是人事行政实施所依据的规则，而人事行政在一定程度上可以看作是人事行政制度的实际运作。 注：通过录用、考核、奖惩、培训、职务的任免、升降、工资待遇及退职退休的特定的手段和方式来促使和保障人与事的联结。人事行为的规范化、制度化和科学化就是人事管理制度。（3）人事行政的根本目的是力求政府中人与事的协调统一，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适用的基础上达到事竟其功。（4）人事行政的核心是行政人才问题，它具体表现为：取才：人事行政要争取最优秀的人才来为政府服务。用才：政府在求得人才以后，应当加以有效地运用，使人人发挥其所长，个个得到重用。育才：政府不仅用才，更重要的是育才，人才只有靠培育才能产生，只用人不育人，则断绝人才之源。留才：人才的求取、培养、运用很不容易，政府要尽可能地使人才留在政府中，为国家服务。 要做到上述四点，人事行政就必须建立有效的管理机制、更新机制、保障机制、监控机制和激励机制等，最终形成具有取才、用才、育才、留才功能的科学的人事行政制度。二、人事行政的意义：1、人事行政在国家行政管理中居于核心地位。 （1）人事是行政之本 ；（2）“人存政举，人亡政息”；（3）“为政之要，唯在得人” 因此，人事行政能否将德才兼备的合格人才选入行政管理领域，行政工作人员是否具备对国家、社会、人民负责的职业道德和完成行政事务的素质、能力，都直接关系到法令、政令的执行结果，关系到对社会有效控制和管理的程度，从而影响到国家行政管理的成败。2、人事行政是促进经济发展、文化繁荣的重要条件之一。 通过科学的人事行政管理工作，把人们的体力和智能科学地组织和管理起来，充分调动人的积极性和创造性，就会创造出先进的科学技术，大幅度提高劳动生产率，从而推进经济的发展和文化的繁荣。3、人事行政是开发人才和合理使用人才的重要保证。 一个国家所拥有的人力资源及其开发和利用程度，是该国经济发展、社会进步的重要标志。人力资源能否获得开发和利用，行政人员能否充分发挥其专业知识和聪明才智，官员队伍的整体素质能否不断提高，新生力量能否被及时吸收到管理队伍中来，优秀人才能否得到重用，均依赖于一整套科学的人事行政管理制度。 第二节 现代人事行政制度：国家公务员制度注、1、西方国家公务员制度的产生：（1）、公务员制度产生的社会经济基础；（2）、国家公务员制度产生的社会政治根源；（3）、国家公务员制度产生的政治文化基础；（4）、西方国家政府公务员管理制度，是在借鉴了中国文官制度，特别吸收科举考试制度精华的基础上，在与君主、政党争取政府人事管理权的过程中，经历了几十年的探索和斗争，才逐步确立的。（1、2、3、导致4）2、什么是公务员？（1）文官都是按照国家正式规定,通过一定的法定程序而任用的人员；（2）文官是执行国家公务的人员,其服务对象是国家,因而区别于其他社会职业；（3）文官是行使国家行政权,在执行公务时代表国家,因而必须依法办事。一、西方国家公务员制度：（一）西方国家公务员制度的产生及涵义： 1、国家公务员制度的出现是人事行政制度走向现代化的标志。现代意义上的国家公务员制度首先是在英国确立的。 2、4年英国政府通过了关于建立英国常任文官制度的报告，提出了公开竞争、考试、择优录用文官的一套建立文官制度的建议，为公务员制度的正式建立提供了直接的依据。 3、美国效仿英国文官制度，在年国会通过彭德尔顿法（即文官制度法），奠定美国公务员制度的基础。（美国1868年财政部开始采取考试的方法任命与晋升文官，1871年美国成立以柯蒂斯为首的文官委员会，1883年通过彭得尔顿法案，当时通过公开竞争考试的文官只有10%左右，1923年颁布职位分类法，开始实施职位分类，1978年又通过文官改革法，先后经历140年。） 注：英美两国的公务员制度改革：在西方各国中，英美两国的公务员制度改革具有比较典型的意义，提供了人才公平、平等、竞争发展的环境，它主张：第一，所有公务员个人求职者，不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或身体缺陷，都应在人事使用的各个方面受到公平合理的对待。文职人员的任用，必须向全体人民公布，任何一级职位都对符合报考条件的人开放，进行公开的竞争性考试，选用成绩优秀者。第二，凡通过文官考试录用的官员，不得因政党关系等政治原因被革除职务。应保护其免受专横行为或个人好恶之害，保护其不会被迫为政党的政治目的进行活动。文职官员在政治上必须保持“中立”态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱的授受。第三，公务员的评价着重于实际的工作能力和贡献，公务员管理机构对文职官员进行定期考查。第四，实行政务官和业务官的分途而治。1887年威尔逊发表的行政的研究，提出了政治与行政的二分法，为公务员制度的合法化作了有力的理论论证。（二）西方国家公务员制度确立的标志： 1、常任的职业公务员制的建立：使政府中职业政治家和职业公务员得以区分（即政务官和业务官的区分），职业公务员若没有重大过失即可永久留任，直至退休。这些职业公务员由于工作职位有长久保障，因而能够专心工作，并能够在稳定的职业工作过程中不断积累经验，并得以把积累起来的经验再运用于工作实践之中，这样也就必能大大地提高政府的工作效能。因而，职业性地确定公务员的公务工作和公务职位，是现代人事行政制度即国家公务员制度得到确立的首要标志。2、公开考试、择优录用制的建立： 考任制是西方各国公务员制度得以确立的最显著、最关键的标志。一方面，考任制把政府工作人员的标准予以统一化，把公平竞争的机制引入了政府人事行政体系之中；另一方面，考任制又保护着公务员集团的特殊利益，它保证了公务员的统一来源，确定了公务员所具有的共同背景。（三）西方国家公务员制度的基本原则：1、分类管理原则；2、公开、平等、竞争和择优原则；3、功绩制原则；4、政治中立和职务常任制原则；5、法制管理原则；6、保障公务员权利的原则西方国家公务员制度都很重视保障公务员的合法权利。公务员除享有一般公民的权利以外，还享有保障公务员身份的特殊权利，主要包括：就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。为保障公务员的合法权利，各国一般都在公务员制度的有关规定中对公务员的权利和义务进行明确规定，并设立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜，如英国设有“功绩制保护委员会”、日本设有“公平审查委员会”、法国设有“对等委员会”等。此外，许多西方国家还建立了公务员工会，充当公务员的利益代言人，就公务员的权益问题与政府谈判，如美国的联邦公务员，就有三家工会组织。西方国家通过这种权利保障制度，有效地防止了行政长官滥用职权处分公务员的行为，维护了公务员的合法权利。 （西方公务员制度的弊端：（1）文官利益集团的保守性和官僚主义；（2）文官中立仅仅是口号，不可能完全做到）二、中国的人事行政制度（一）、中国古代官制及其对现代公务员制度的影响1、中国古代官制：（1）早期国家的世袭制度(爵命)；（2）秦的军功爵制；（3）汉代察举制度(举孝廉和秀才)；（4）魏晋南北朝九品中正制；（5）隋唐的科举制注：1、科举制的特点：平等进行考试竞争，成绩一律公开；择优录用原则；管理严谨，纪律严格2、入仕形式的多样性（1）科举制度；（2）征召制度；（3）捐官制度；（4）门荫任子制度3、科举制度作用和意义： （1）科举制度首先是中国选官制度上的一场革命，科举制所体现的公正，平等，唯才是举的选官标准，有利于整个官僚队伍素质的提高,使得天下聪明为”己”所用；（2）科举制度和儒学经典成为维护皇权政府最有力的工具.他意味着整个封建社会正由前期的贵族社会走向后期的官僚社会，意味着皇权制度开始走向他的成熟.（二）、当代中国的公务员制度：1我国国家公务员制度的涵义：（1）国家公务员的含义：公务员是指在各级政府中行使国家行政权力，执行国家公务除工勤人员以外的工作人员。（2）国家公务员制度的涵义：国家公务员制度是指国家对公务员进行科学管理所制定的一系列法律、规章、制度的总和。2、我国公务员制度建立的背景：（1）传统人事制度的弊端：国家干部的概念过于笼统进行分级分类的管理是科学化管理的前提.管理权限过于集中，管人与管事脱节。管理方式陈旧单一，阻碍人才成长。“伯乐相马”式的用人传统带有很大的人治色彩。管理体制不完善，用人缺乏法治和规范性。（2）我国公务员制度的形成和发展：第一阶段：在1984-1993这一阶段逐步完成了国家公务员制度的立法，试点，和正式颁布的工作（从国家工作人员法 到国家行政机关工作人员条例 ）1984-1986年刚刚开始人事立法的工作 19891993年是边实践，和探索，边修改条例的阶段（制定公务员法规，人事部，筹建学院）第二阶段从1993-至今，是国家公务员制度全面实施，完善的阶段（国家公务员暂行条例从1993年10月1号正式实行；国家人事部在93年随后的3年内陆续颁布了国家公务员辞退辞职暂行规定，培训，奖惩，职务升降等实施细则-先为在全国广泛建立这套制度在法律上作好准备）3、我国公务员制度的内容：（1）公务员制度贯彻的基本原则和公务员的范围；（2）公务员权力与义务；（3）公务员分类分级制度；（4）公务员考试、录用、考核、奖惩、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休退职、申诉控告等具体管理制度；（5）公务员的管理机构；（6）国家行政机关违反公务员法规的法律责任，以及有关公务员一整套法规运行的政策措施等等4、我国公务员制度的特征：（1）我国公务员制度坚持了党的以经济建
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