走出宏观经济调控新路

走出宏观经济调控新路 三、宏观经济调控的酝酿、决策和实行过程 1992年第一季度后来，中国经济不断升温，特别是某些违规、违纪甚至是违法的做法，导致了金融市场混乱，投资失控，物价上涨，干扰和损害了改革开放的大局。面对这样的形势，应当采用什么对策？第一种选择是听其发展，不忙采用措施，甚至觉得，这是好形势，不必紧张。这种选择，有也许使问题越积越多，越积越大，应对措施失去最佳时机。第二种选择是采用过去使用的老措施，用行政命令进行治理整顿，全面压缩，基建项目下马，生产指标下调。历史经验证明，这种措施代价太大，也不适应改革开放的新环境。第三种选择是审时度势，研究采用新的举措，使经济逐渐降温，最后实现“软着陆”。不管选择哪种做法，统一思想、提高结识都是前提。一方面是各级领导干部，特别是省部级领导干部，必须结识一致，做到令行严禁。在中国现实的政治经济条件下，做好思想政治工作，统一结识，既是我们的政治优势，也是获得全国行动一致的重要组织保证。1996年下半年，我在同不少国家的政要和经济界重要人士交谈中国的宏观调控时，她们都觉得，这是中国的政治优势，她们的国家做不到。 1992年，全国各地的建设摊子都铺得很大，层层搞开发区，连乡一级也搞，到处都是大兴土木，挑灯夜战，建设的规模远远超过了国家和地方的承受能力，各类市场混乱。国家计委从实际工作中已经感受到不收缩不行，但真正做起来，却有不少顾虑。重要的紧张是，实行“急刹车”，对固定资产投资大砍大削，基建项目大批下马，也许见效快，但震动大，牵动面广，留下的后遗症长期难以解决。我在地方和公司都工作过，宝钢和4套乙烯项目的下马，就让我亲身尝尽其中的艰难困苦。思想工作不好做，实际问题也不好解决，给国家、公司和社会都导致了很大的负面效应，政治上也影响不好。因此，我赞成不搞“急刹车”，不搞“一刀切”，而是按照中央的批示，抓住机遇，深化改革，把群众的积极性引导好、发挥好、保护好，对不同地区、不同产业实行区别看待，做到有上有下，有进有退，进退适度。这种做法，过去没有搞过，没有经验，能否搞好心里没有底。我当时的心态是，既紧张经济过热，怕温度降不下来，怕长此下去要出更大的问题；又怕措施太软不起作用，还顾虑地方的同志故意见，措施贯彻不下去。这些顾虑，既是我个人的，也是国家计委机关多数同志的见解。人们但愿这次宏观调控能走出新路，不要有过多过大的后遗症。除了这些，当时我思想上承当更大的，还是怕对邓小平的批示理解不好，在执行中出错误。我在前面讲过，我到国家计委工作，资历、声望，都让我背不起工作未做好的名声，也没有“资本”承当这样的名声，更得罪不起各路“诸侯”，使后来的工作难做。我已听到个别省的书记、省长对我故意见，说都是我反映状况把问题说重了，促使中央下宏观调控的决心。其实这是把我高抬了。早在我到计委工作此前，中央就已多次指出经济过热，并着手研究和采用措施。 我目前回忆，整个宏观经济调控的酝酿、决策、实行过程，可以概括为如下4个大的环节，其中有些重要工作是交叉进行的。 （一）统一结识 前面已经提到，对于1992年第一季度后来浮现的形势，全国上下结识很不一致。据我接触到的各级干部，一方面是省部级的干部，议论的焦点重要集中为3个问题。第一种问题是对形势的见解，究竟经济是不是过热？东部地区觉得，改革开放的势头较好，加快发展带来了新的机遇，经济并不热；中西部地区则感到发展已经滞后了，形势刚好一点，也还远未热起来，是“你热我不热”。第二个问题是：要不要采用措施？采用什么样的措施？这些措施的效果会如何？影响不影响改革开放？第三个问题，更是普遍关怀，也是最难把握的问题，就是采用措施后，会不会影响贯彻党的十四大决策和邓小平南方谈话的精神，使改革开放的势头发生逆转，经济又掉下去。 针对这3个问题，党中央、国务院做了一系列的工作。一方面是对形势的见解。1992年某些重要的经济指标，已经是改革开放以来的最高年增长速度。各地方还在争相攀比，争相扩大基本建设规模，形成遍及全国的开发区热、房地产热。没有资金，就乱设金融机构，用多种方式集资，银行之间乱拆借，导致储蓄大幅度下降，大量资金在体外循环。针对这些问题，从1992年4月起，党中央、国务院就不断地从上到下做工作。 1992年4月4日，江泽民在出访日本前夕，写信给中央其她领导同志，提出要善于把干部、群众的劲头和积极性引导好、保护好、发挥好。要在深化改革上狠下功夫，避免只在扩大规模上做文章。 1992年10月，中央召开各地区、各部门重要负责同志参与的经济状况通报会，通报宏观经济中正在浮现的新问题。提出既要抓住机遇、加快发展，又要注意也许浮现的多种问题，保证改革开放和经济发展的顺利进行。 1993年1月，邓小平在会见上海负责干部时说，要注意稳妥，避免损失，特别要注意避免大的损失。 1993年3月，中央召开各省省委书记和省长会议，讨论制止乱集资、乱拆借、房地产热和开发区热等问题。 1993年4月1日，中央再次召开经济状况通报会，江泽民、李鹏、朱?F基作了重要发言，规定各地全面、对的、积极地贯彻邓小平南方谈话的精神，坚持解放思想和实事求是相统一，注意吸取历史上导致几次较大经济曲折的教训，做到既加快发展，竭力而为，又从实际出发，量力而行，避免大的起伏，避免大的损失，把经济发展的好势头保持下去。 1993年4月，国务院发出有关坚决制止乱集资和加强债券发行管理的告知，即国务院1993年24号文献。告知指出，许多地区、部门和企事业单位，“擅自运用发行债券等多种方式进行集资” ，“利率高，波及面广，发行量大，问题相称严重”。国务院决定派出7个工作组，由有关部委重要负责同志带队，分赴14个省、自治区、直辖市进行检查。 1993年5月，国务院发出有关严格审批和认真清理各类开发区的告知。 1993年5月9日至11日，江泽民在上海主持召开华东六省一市经济工作座谈会，提出要把加快发展的注意力集中到深化改革、转换机制、优化机构、提高效益上来。她还针对经济发展中的矛盾和问题，强调要用经济手段、法律手段，辅之以必要的行政手段，加强宏观调控力度，对经济运营进行有效的驾驭，使经济生活中的矛盾得以缓和，努力保持和发展经济运营的好形势。 1993年5月19日，江泽民给国务院领导同志写信，强调对经济中存在的突出问题，要抓紧时机解决。否则，解决问题的重要时机就会稍纵即逝。倘若问题积累，势必酿成大祸。 1993年6月13日至14日，江泽民在西安主持召开西北五省经济工作座谈会，提出发挥市场在资源配备方面的基本性作用，必须十分注重加强宏观经济调控；强调这既是建立社会主义市场经济体制的重要内容，也是深化改革的重要举措。 1993年6月24日，党中央、国务院发出有关目前经济状况和加强宏观调控的意见，即1993年中央6号文献，规定了16条加强和改善宏观调控的措施。文献指出：“目前的宏观经济环境已经绷得很紧，有些矛盾和问题还在继续发展，如果不抓住时机，进一步深化改革，抓紧实行宏观调控措施，势必导致社会供需总量严重失衡，通货膨胀进一步加剧，甚至会引起经济大的波动，影响社会安定。” 党中央、国务院这一系列统一结识的工作，做得较好，工作到位。我觉得，重要表目前3个方面：第一，工作抓得早。我们常说，洞察形势，观测动向，要看到“风起于青萍之末”，要未雨绸缪。1989年至1992年治理整顿积蓄的力量蓄势待发。邓小平的南方谈话和党的十四大的召开，激起了亿万人民群众的积极性。新的发展高潮迅速来到，党中央及时看到这个主流的另一面倾向，从1992年4月起就开始做工作，并且是反复做，有针对性地做。第二，工作到位。中国的事情，核心在领导，一方面是省部级以上的领导，这个层次的干部结识不一致，事情就很难办。中央对于形势的分析和判断，以及针对这种形势而采用的措施，必须在这一层干部中一方面获得共识。从1992年10月起，中央多次召开经济状况通报会，向全党一方面是省部级领导干部讲清晰真实状况。江泽民还先后在上海、西安召开分地区的座谈会，找各省市区的书记、省市长座谈，简介状况，分析问题，研究措施。这一级的工作做通了，就能保证政策贯彻到位。第三，内容比较全面，避免片面性。1993年的经济过热，由多种因素促成，其中有负面的因素，更有正面的积极因素，不能为了倒脏水连洗澡的孩子也倒掉。在中央历次批示和江泽民的发言中，都强调要积极、对的、全面地理解邓小平南方谈话和党的十四大精神；要把干部和群众的积极性引导好、保护好、发挥好；要坚持解放思想和实事求是相统一，既要竭力而为，又要量力而行。正是这些内容全面的指引思想，引导全党对的结识和把握宏观调控的目的与措施，保证了宏观调控工作的顺利推动。 （二）调研决策 1992年第一季度后来，特别是1993年开始的经济升温和经济秩序混乱，究竟热到什么限度？乱到什么地步？需要实事求是的做出评估。为了弄清真实状况，1993年4月，国务院总理办公会议决定，由国家计委牵头，组织7个工作组，先后分两批到黑龙江、江苏、浙江、山东、湖南、海南、四川、河北、福建、上海、辽宁、广西、陕西、广东等14个省、自治区、直辖市调查研究，检查国务院1993年24号文献贯彻状况。 工作组回到北京后，由我主持，听取各组报告，并研究向国务院的报告。各组在报告中一致觉得，问题的确越来越突出，乱拆借、乱设金融机构、房地产热、开发区热相称普遍，导致货币过量投放，居民储蓄下降，需求膨胀，外贸逆差扩大，物价上涨明显加快等。有的省集资总额已占到银行各项存款总额的20%。据对12个省市区的调查汇总，1992年终共拆借资金3123亿元，拆借资金规模大，期限长，资金流向和用途不合理，使固定资产投资规模急剧膨胀。开发区热更是严重失控。1991年终全国开发区共有117个，到1992年终，猛增到2700多种，是过去7年总数的20多倍。我们将汇总的状况和研究的意见，于1993年5月25日以有关目前从严控制经济总量，严格进行宏观调控的政策措施建议为题向国务院作了报告。6月初，国务院总理办公会议听取报告，并进行了进一步的讨论。随后国务院开会，由朱?F基主持，研究有关具体措施。朱?F基在讨论结束时，讲了13条措施，要国家计委再复议补充。我从会议的讨论中感到，朱?F基讲的13条意见，不是会上即席讲的，而是早有调查研究，并形成了一套比较完整的措施意见，特别是在金融和财政、税收方面的意见，均有很强的针对性。这些金融调控措施，体现了以经济手段为主，并为后来建立和完善宏观调控的有效机制打下了重要基本。 国务院会议后，我主持召开国家计委主任办公会，进行认真地讨论。人们一致批准朱?F基讲的13条措施，并补充了某些具体的内容。我建议补充3条，即控制固定资产投资规模、控制通货膨胀、控制集团购买力。国家计委办公会批准我的3条建议。根据国家计委办公会讨论的状况，报告修改补充后正式报国务院。朱?F基批准国家计委补充的3条建议。这样就形成了16条意见，也就是后来1993年中央6号文献的16条政策措施。 根据近年参与经济调节和整顿的经历，我感到1993年中央6号文献确的确实称得上是一种好文献，它在相称大的限度上，体现了中国共产党和人民政府在驾驭宏观经济上的水平日臻成熟。这个文献开宗明义地提出：要把握好3点指引原则，贯穿其中的指引思想就是改革精神。强调要真正抓住机遇、爱惜机遇、用好机遇，就必须下决心解决经济中的突出问题。文献明确指出：“解决目前的问题必须采用新思路、新措施，从加快新旧体制转换中找出路，把改善和加强宏观调控、解决经济中的突出问题，变成加快改革、建立社会主义市场经济体制的动力。”文献规定的16条措施是：（1） 严格控制货币发行，稳定金融形势。（2）坚决纠正违章拆借资金。（3）运用经济杠杆，大力增长储蓄存款。（4）坚决制止多种乱集资。（5）严格控制信贷总规模。（6）专业银行要保证对储蓄存款的支付。（7）加快金融改革步伐，强化中央银行的金融宏观调控能力。（8）投资体制改革要与金融体制改革相结合。（9）限期完毕国库券发行任务。（10）进一步完善有价证券发行和规范市场管理。（11）改善外汇管理措施，稳定外汇市场价格。（12）加强房地产市场的宏观管理，增进房地产业的健康发展。（13）强化税收征管，堵住减免税的漏洞。（14）对在建项目进行审核排队，严格控制新动工项目。（15）积极稳定地推动物价改革，克制物价总水平过快上涨。（16）严格控制社会集团购买力过快增长。文献还对16条措施实行后来，也许对宏观经济与重要产业的影响作了估计。后来的实践证明，这些估计都是有科学预见的，是对的的。 为了保证中央6号文献规定的各项措施可以全面、有效地贯彻，我在向中央政治局常委报告时，曾经建议召开一次中央经济工作会议，专门讨论、贯彻中央6号文献。江泽民通过反复考虑，决定不召开中央工作会议，而是分片召开。文献下达后，江泽民主持，先后在大连和广州召开了东北、华北和中南、华南的会议。我参与了这两个会议。各省、自治区、直辖市的重要负责同志都表了态，拥护中央6号文献，并提出了具体的贯彻措施。我感到这两个会的效果都较好。 对于中央6号文献的标题，也有过不同的考虑。开始时，我们曾建议用中共中央、国务院有关目前经济状况和加强宏观调控的决定，李鹏、朱?F基同江泽民研究，觉得用“决定”的名义重了些，要我们再研究。有人提出用“告知”的形式，又感到似乎轻了些。最后，决定采用“意见”的名义下达。 （三）督促到位 中央6号文献下达之后，国务院决定，再次组织7个工作组下去，由正部长带队，每组到两个省、自治区、直辖市，督促各地认真贯彻6号文献的各项措施。这14个省、自治区和直辖市都是在全国占有重要地位的大省区市，这些地方贯彻措施到位得好，不仅对本地至关重要，并且对周边地区以至全国都会产生重大的影响。工作组下去后来，受到各省的欢迎，积极配合工作组督促贯彻措施。工作组除了到工厂、工地、开发区、商场实地察看和听取地方政府的一般状况简介外，重点是检查计委、银行和财政部门的工作，具体理解16条措施的贯彻状况。只有个别省，思想不完全通，重要负责人尚有点抵触情绪。工作组达到后，约她面谈和商量配合工作时，她都借口另有活动而避不会面。 1993年7月上旬和下旬，为了加强中央6号文献的贯彻力度，保证16条措施切实贯彻到位，国务院还相继召开了全国金融工作会议和全国财政、税务工作会议，分别制定和下达了贯彻中央6号文献的两个“约法三章”。金融系统的“约法三章”是：立即停止和认真清理一切违章拆借，已经违章拆借出的资金要限期收回；任何金融机构不得变相提高存款利率，不准用提高存款利率的措施搞“储蓄大战”，不得向贷款对象收取回扣；立即停止银行向自己兴办的多种经济实体注入信贷资金，银行要与自己兴办的多种经济实体彻底脱钩。财税部门的“约法三章”是：严格控制税收减免；严格控制财政赤字，停止银行挂账；财政部门及所属机构，未经人民银行批准，一律不准涉足商业性金融业务，所办公司要限期与财政部门脱钩。 在筹划经济体制下，财政和金融的关系始终没有理得很顺。财政发生困难就向银行透支，银行支付能力局限性就增发货币，进而引起通货膨胀。改革开放后来，主张改革的人士不断建议中央银行要保持独立性。国家体改委也是这个主张，并设计和积极推动中国金融和财政体制改革。1991年国家体改委提出的“1992年经济体制改革要点”就有一条，规定中央银行保持独立性，财政有困难，不能向银行透支，要银行用增发货币来弥补财政赤字。国务院讨论这个文献时，财政部、中国人民银行的负责人不批准这一条。我和国家体改委在会上受到了批评。尽管这样，国家体改委并没有放弃这个建议，坚持强调中央银行保持独立性，觉得这对宏观经济，对金融、财政稳定都极为重要。后来的实践证明，国家体改委的建议是对的的。 （四）适时微调 1993年开始的宏观调控，应当讲紧缩的力度不小。中央6号文献规定的16条措施，加上金融和财政系统的两个“约法三章”，对当时的经济过热的确起到了釜底抽薪的作用。16条措施的第二条规定“坚决纠正违章拆借资金”，规定“各级各类银行要在规定期限内完毕全面清理拆借的工作，限期收回不合理的拆借资金。对在今年八月十五日此前，未能收回的违背规定的拆出资金和以拆借名义用于其他方面的资金，要逐笔登记造册，阐明因素，提出解决意见”。这条措施限时限刻，相称硬，被下面称作“八月十五月光明”。不少省市区的银行，为了准时归还拆借，就挪用生产流动资金，动用准备金，以致没有钱用于居民提取储蓄存款，甚至有些储蓄所不敢开门，产生信用危机。 中央6号文献下达后，我带工作组到江苏省检查文献贯彻状况。在结束检查工作前的头天晚上，南京市委、市政府一定要请我到夫子庙尝尝南京的小吃。盛情难却，我和工作组的同志就去了。一到夫子庙，市委书记、市长就领着我们看储蓄所铁门拉上的场面，诉说为了“八月十五月光明”，储蓄所所有资金都上缴应付归还拆借资金，储户取款只得找借口赖着。我问她们，这是不是做给我看的？她们说哪敢，不信你再去看看别的储蓄所。在吃饭时，她们又向我诉说，由于归还拆借，不得不断止工业和商业公司的流动资金贷款，挪用平常支付钞票去还拆借，这就影响到生产，影响到市场供应，影响到正常的居民储蓄业务。我问这种状况其她地方怎么样，她们说各市的情形差不多。 工作组回到北京后，温家宝在勤政殿听取各组的报告。各组都讲了各地认真贯彻16号文献的状况，没有具体讲贯彻中浮现的问题，只有我讲了南京市反映的问题。我说“八月十五月光明”，归还拆借引起的问题值得注重。温家宝听后立即表达，江苏反映的问题很重要，她会不久同朱?F基同志研究，商量怎么办。当天下午中央办公厅即给我打电话，说朱?F基同志同温家宝同志商量决定，明天一早去南京，要我一同去，解决江苏反映的问题。中央办公厅还告知安徽、浙江的省委书记、省长也赶到南京，参与报告座谈。 朱?F基在南京召开的座谈会开得非常及时，非常好，为后来的适时、适度微调开了个好头。下面是当时工作组的一份原始传达记录，从中可以看出中央的决心，看出在重大问题上上下沟通的极端重要性。 7月29日，朱?F基副总理听取了江苏省委和省政府的工作报告。 朱?F基说：今年江苏原筹划发行4亿元债券不发了，核定项目，属于的确需要资金支持的，所有转银行贷款。 江苏的资金困难是多方面因素导致的，金融领域的秩序混乱，是一种重要因素。解决这个问题，只有按照中央6号文献的精神，采用釜底抽薪的措施。 第一，坚决停止乱集资。 第二，停止违章拆借。 第三，坚决执行“限产、压库、促销”的方针，不能搞那么快的速度。 第四，坚决控制基建规模。 第五，财政信用问题。导致这样大的投资规模，从资金来源讲，有两个途径。一种叫非法集资；一种叫违章拆借。后来开财政工作会议，我又加了一条，就是财政把预算内的资金当成了预算外资金，在那里搞财政信用，也对基建膨胀作了很大的“奉献”。 第六，公司一定要严格清算纪律，公司必须把钱存在银行，不许搞体外循环。 有关发债券，请同志们要考虑全局。这几年债券发行筹划太大了，涉及国库券近1000亿元，把几百亿的债券一下子推到市场，银行的存款一下子就被抽走了。 请江苏省计委与国家计委、人民银行对对账，哪些是必须的，银行贷款规模和资金规模一起给。用银行贷款利率比发债券利率要低。 新动工的项目今年一律不开，再好的项目也不能动工，只能在这个前提下，或者纳入银行贷款规模，或者可以批准发一点点债券。这件事情请计委姚振炎和人民银行的金建东同志主持研究。我倾向少发债券，多纳入银行贷款规模。 最后，朱?F基批准给江苏省增长40亿元贷款。 多少年后，江苏省委书记陈焕友见了我，总要感谢我“上天言好事”，说要不是那40亿元资金救急，江苏就会有越来越多的公司被迫停产，商业停市，储蓄所开不了门，整个经济运营的后果将很难设想。金融血脉的流动，不能在经济完全停止下来后来再注入补充，这就犹如物体运动中的现象同样，如果失去惯性，重新启动，得花加倍的力量，代价太大，如果不等完全停止，而稍加促动，就会起到“四两拨千斤”的作用，使物体的运动不久进入正常运营。朱?F基的南京之行，以及后来的适时、适度微调，充足证明了这个道理。（待续） 编后：本刊正在连载国事忆述部分文章之际，传来了该书作者、九届全国政协副主席陈锦华去世的消息。这位国内经济建设战线的杰出领导人，因病于7月2日15时56分在北京去世，享年87岁。 陈锦华是中国经济改革不可或缺的亲历者和见证人。从1978年至今的改革推动中留下这位老人许多痕迹：上世纪70年代，在文革废墟上，助推宝钢；1983年一手筹建中石化；在主持国家体改委和计委的岁月里，推出了涉及股份制改革、住房公积金制度改革等等，并经历了中国最触目惊心的通货膨胀。 本刊将继续节选国事忆述部分文章刊载，以表哀悼和缅怀。