流动人口的管理

流动人口的管理一, 流动人口管理概述一. 流动人口的含义流动人口是指离开常住户口所在地的市区或乡镇，到其它 地区滞留活动的人口。流动人口是否在在流入地居住可分为暂住人口和过往人口; 按流动人口暂住时间长短可分为长年居住型、季节往返型、短 期型三种；按流动人口的地域跨度可分为跨省流动，跨市县流 动、跨乡镇流动三种；按流动人口的流入原因可分为劳务经营 型（也称就业型）、公务事务型、社会型、盲流型等类型。二. 流动人口的成因、特点与发展趋势（一）流动人口剧增的基本成因流动人口作为一种社会现象，早就客观存在。80年代初期 以来，随着改革、开放、搞活的不断深入，商品经济的迅速发 展，特别是随着社会主义市场经济体制的建立和发展，地区之 间、城乡之间的联系日益频繁，促进了人、财、物的大流动， 流动人口剧增。其原因有：1. 大量剩余劳动力的存在我国13亿人口有80%在农村，全国农村有劳动力约4.5亿 人左右。家庭联产承包责任制的落实，农村人多地少的矛盾日 益突显。2现代化建设对劳动力需求的加大城市、沿海地区经济的发展，对劳动力需求加大，使劳动 力由农村向城市、不发达地区向发达地区流动有了可能。3地区、城乡之间的较大差距由于城市在社会中的特殊经济地位，使得许多农民和一些 中、小城镇的居民为追求更高的发展而不断向大、中城市集中。4.公民自由度的空前提高随着改革开放和市场经济的发展，公民的自由度也空前提 高，使流动人口有了可能。（二）流动人口的特点1 .数量大，增速快，周期长随着改革开放的深化，特别是农村剩余劳动力的进一步增 加，流动人口在持续了2。年递增的情况下仍呈进一步上升的 趋势。2. 来源多，分布广各地调查统计资料表明，流动人口来源较多，分布广泛。 流动人口虽主要集中在大、中城市，沿海及其它开发、开放地 区，但农村地区、一般地区也有分布。3. 季节变化渐小，滞留时间渐长调查统计表明，占半数以上的流动人口在暂住地滞留一年 以上，有的多达数十年，成了暂住地不流动的“流动人口”， 没有常住户口的“常住人口”。4. 构成复杂，呈现“五个为主”流动人口的构成比较复杂，但仍呈现出以下几个特点：（1）以经济活动为主。（2）以农民为主。（3）以男性为主。（4）以青壮年为主。（5）以初中以下文化程度的人为主。5. 居住分散，变化迅速由于流动人口的类型众多，构成复杂，所以居住分散，且 处于经常变动之中。6组织松散，管理难度大。（三）流动人口的发展趋势1 .流动人口是我国今后长期存在的社会经济现象劳动力是生产要素中最活跃的因素，没有劳动力的流动、 转移，经济和社会就不可能有大的发展。人口大流动是改革开 放和发展市场经济的前提和必然结果。随着改革的进一步深化， 流动人口现象将成为我国今后不可逆转的社会趋势，将长期存 在并继续发展。2. 流动人口的规模将持续增长由于农村剩余劳动力的进一步增加，商品生产和商品流通 领域的扩大、横向经济联合的发展、劳动人事制度的改革、经 济不发达地区的开发发放、旅游事业的发展等诸多因素的影响， 促使我国流动人口将呈进一步增长的趋势。3 .一定时期内盲目型流动人口仍将占相当比重要真正把流动人口纳入合理有序的轨道，使之与经济、社 会发展和流入地的需求相适应，在短时期内是难以达到的。4 .流动人口的总体结构将向较高层次发展随着劳动力市场对劳动者素质要求的提高，人才型流动人 口的增加，城市之间旅游观光、文化交流、学习进修、社会交 往等社会型流动人口比重的提高等，都促使流动人口的总体结 构向较高层次发展。三. 流动人口的社会效应（一）流动人口的积极效应大量的流动人口是伴随着改革开放和建立社会主义市场经 济体制而出的一种必然现象，是经济发展、社会进步的重要标 志。对流动人口特别是其中的外来从业人员在改革开放中的积 极作用应给予充分的肯定。流动人口为流出地和流入地都注入 了活力，其积极作用是主要的。1 .对流入地的积极作用流动人口缓解了流入地经济发展与劳动力不足的矛盾，成 为城市经济发展、市场建设和第三产业的重要力量，加速了市 政建设，促进了商品流通，活跃了市场，推动了流入地第三产 业的发展，方便了市镇人民生活，促进了旅游业的发展，增加 了外汇收入，加强了流入地与外地的信息传递和文化交流，刺 激了社会消费，增加了流入地的经济效益，推动了劳动用工制 度的改革和人才的吸纳。2. 对流出地的积极作用缓解了农村巨大的人口压力，从城镇带回大量的资金、技 术和人才，有利于流出地积累资金和发展经济，加快了经济不 发达地区脱贫致富的步伐，促进了农村思想观念、生活方式和 经济活动方式的转变，提高了人的自由度，使人的价值得到了 充分实现，使人的积极性和创造力得到了充分的发挥。3. 密切了城乡联系，改变着中国的社会、经济结构大量增加的流动人口，密切了城乡之间的联系，打破了我 国“城市一一工业”与“农村一一农业”长期分离、割裂封闭 发展的“二元经济”模式，深刻地改变着中国传统的社会、经 济结构，使城乡、工农业之间逐渐出现相互促进、互相支持的 良性循环局面，加快了社会进步。（二）人口盲目无序流动所引发的社会问题今年来，尽管各地和有关部门在加强人口管理方面做了大 量工作，促进了人口的合理有序流动，但是，从总体上看，还 远远不适应形势发展的要求。作为流动人口主体的农村剩余劳 动力的流动，很大程度上仍处于盲目无序状态，由此引发了一 系列的社会问题：1一定程度上影响了农业生产和农村工作大量青壮年农村劳动力的流出，使农村劳动力结构失衡， 使加强农业、建设农村的措施难以落实。大量相对有文化的人 口流出，使农村更加缺乏人才。大量农民把资金用于进城务工、 经商、办服务业，农村投入严重不足。相当一部分农村基层干 部流出，农村工作受到严重影响。2对社会管理造成严重冲击大量流动人口盲目无序地流动，使本来就处于紧张状态的 铁路、公路、航运及市内公交变得更加紧张，尤其是每年春运 期间出现的“民工潮”，交通运输秩序难以正常维持。对流入 地的城镇就业、计划生育、环境卫生、税收征管市场管理等方面管理工作带来了严重冲击。加重了流入地 城市的公共事业和市政建设的负担。3 .影响社会治安稳定在城乡结合部、铁路沿线形成了一些流动人口非法聚居点， 其中有些发展成了带有黑社会性质的帮伙组织，影响了社会安 定。由于劳资纠纷、人身安全、福利待遇、解聘等引发的外来 从业人员罢工、请愿等群体性事件，增加了社会的不安定因素。 流窜犯罪分子混杂在流动人口之中，增加了发现和打击的难度。 （周寅：户口管理教程警官教育出版社）第二节 流动人口的社会管理人口的盲目无序流动及其所引发的相关社会问题，直接影 响到国家的发展和社会的稳定，引起了党和政府的高度重视、 社会各界及人民群众的普遍关注。一. 流动人口社会管理的指导思想加强流动人口管理工作的指导思想是：从全党全国工作的 大局出发，适应建立社会主义市场经济体制的要求，对流动人 口特别是对农村剩余劳动力的转移要因势利导，宏观控制，加 强管理，兴利除弊。二。流动人口社会管理的组织领导与职责分工（一）实行领导责任制，建立协调机构各级党委、政府，特别是人口流入、流出多的地方的党委 和政府要树立大局和整体观念，要把流动人口问题作为直接关 系更国家发展和和社会稳定的重大经济、政治问题，予以高度 重视，要把加强流动人口管理作为一项长期的重要任务，采取 有力措施，严格实行领导责任制，切实加强领导。在流动人口较多的地方，根据需要可以设立流动人口管理 工作协调小组，作为同级党委、政府领导流动人口管理工作的 参谋和助手，其主要的职责是：（1）研究贯彻党和国家关于 流动人口管理的方针、政策；（2）对一个时期的流动人口管 理工作情况进行研究，提出部署工作的建议，并监督实施；（3）组织、协调、指导各部门各单位落实流动人口管理措施;（4）办理党委、政府交办的有关事项。（二）流入地、流出地要加强协作，相互支持流出地与流入地都要从大局出发，树立整体观念，要相互 理解，相互支持，加强交流与合作，共同解决好工作中突出问 题。（三）有关部门齐抓共管，密切配合流动人口管理工作涉及到社会管理的许多方面和环节，需 要统筹安排，各负其责，密切配合，齐抓共管。公安部门负责对流动人口的户籍管理和治安管理。劳动部 门负责对流动就业人员的劳动管理与就业服务。工商行政管理 部门负责对外来人员从事个体经营活动的管理。民政部门负责 收容遣送工作，主管流浪儿童保护教育中心的管理工作，并管 理流动人口的婚姻登记。司法行政部门负责对流动人口的法制 宣传教育、法律服务和纠纷调解工作。建设部门负责对成建制 施工队伍和工地建设，促进农村剩余劳动力的就近就地转移， 负责对房屋出租的管理和市容、环境卫生监察。农业部门负责 对剩余劳动力进行疏导。党团组织负责对流动党、团员的管理。 计划生育、卫生、铁路、交通等部门和军事机关，应结合各自 的职能，共同参与流动人口的管理工作。三. 加强流动人口社会管理的总体措施对流动人口必须采用疏导分流、宏观调控、加强管理、教 育服务等综合治理措施，以切实掌握流动人口情况，控制流动 规模，引导有序流动，充分发挥人口流动的积极作用，保护社 会治安和各项管理秩序，以更好地为改革开放、经济发展和社 会稳定服务。（一）加强疏导，促进农村剩余劳动力就地就近转移1. 增加农业投入，抓好农业资源的综合开发，提高土地产 出率和农业劳动生产率，真正调动农民务农的积极性，减少盲 目外流。2. 大力发展乡镇企业，鼓励东部企业到中、西部地区投资、 办厂，缓解农村剩余劳动力的压力。3. 鼓励和促进小城镇发展，加快小城镇建设步伐，使其成 为连接城乡经济、文化、商业和服务的中心和吸纳农村剩余劳 动力的蓄水池。（二）加强对农村剩余劳动力跨地区流动就业的调控和管 理1. 建立基层和区域性劳动力就业信息网络，并实行证卡管 理，加强对农村剩余劳动力转移的宏观调控，提高劳动力跨地 区流动的组织化、有序化程度，逐步形成“信息导向，按需流 动，凭证管理，全程服务”的流动就业制度。2. 实行统一的流动人口凭证就业管理制度。凡跨地区务工 经商的人员，必须凭常住地劳动部门的“外来人员就业登记卡”，到流入地公安机关办理“暂住证”和“外来人员就业证”。 任何单位和个人都不准雇用无上述证件的外来人员，对违反此 规定者依规定进行处罚。3. 大力整顿劳动力市场，要加强劳动部门所属的职业介绍 中介服务机构的建设，使之农村剩余劳动力有组织的转移中发 挥主渠道作用。对跨地区就业的中介服务活动由劳动部门归口 管理，从严控制。（三）加强对外来人员落脚点和活动场所的管理要按照“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，把外来 人口全部纳入流入地各部门的行政管理和群众自治工作范围， 严格实行目标责任制。（四）改进和加强收容遣送工作公安机关负责流浪乞讨人员的收容工作，民政部门负责收 容遣送站的管理和遣送工作。要确保必要的经费，为收容遣送 顺利进行创造条件。在流浪儿童较多的城市，试办流浪儿保护 教育中心。（五）加强对外来从业人员的服务和宣传教育工作流入地要寓管理服务之中，变消极限制、防范为积极引导、 服务，确保外来从业人员的合法利益，防止各种歧视和不法侵 害，肯定他们对流入地经济、社会发展所作出的贡献，为他们 的工作和生活提供方便，及时听取和反映他们的意见，促成他 们增进对流入地的感情。（六）依法处理违法犯罪问题，严厉打击流窜犯罪活动。（沈建法：城市化与人口管理，科学出版社）第三节 公安机关对流动人口的管理流动人口管理是一项宏大的系统工程，公安机关在流动人 口管理工作中肩负着十分重要的责任，其管理的力度如何，不 仅直接影响着社会治安状态，而且也影响着其它行政管理秩序， 关系到流动人口的权益保护。一、公安机关在流动人口管理中的主要职责1. 办理暂住户口登记，签发和查验“暂住证”。2. 对流动人口中三年内有犯罪记录的和有违法犯罪嫌疑的 人员进行重点控制。3. 对出租房屋、施工工地、路边店、集贸市场、文化娱乐 场所等流动人口的落脚点和活动场所进行治安整顿和治安管理。4. 依法严厉打击流窜犯罪活动，建立健全社会治安防范网 络。5协助民政部门开展收容遣送工作。6.与交通、劳动、铁路等有关部门一起疏导“民工潮”二、公安机关管理流动人口的基本制度（一）暂住申报登记制度根据1985年7月公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规 定及有关法律、法规规定，对暂住于各类旅馆的，由旅馆设 置旅客登记簿随时登记，定时交当地公安机关查验；公民离开 常住地的市区或乡、镇，拟在其它地区滞留3日以上、1个月 以下的，有暂住地的户口或本人在3日以内向户口登记机关申 报暂住登记，离开时申报注销；拟滞留1个月以上但不满16周 岁的公民，以及探亲、访友、旅游、就医、出差等人员，按照 规定申报暂住户口登记或旅客登记，不申领暂住证；华侨和港、 台同胞暂住居民家中的，由本人或亲友在24小时内（农村可在 72小时内），到住地公安派出所或户籍办公室办理暂住登记； 正在劳动改造或劳动教养的人，因病因事请假回家暂住的，应 凭所在劳改、劳教机关的证明，当日到住地户口登记机关申报 暂住登记，离开时申报注销。（二）申领暂住证制度为了加强对流动人口的管理，1985年公安部关于城镇暂 住人口管理的暂暂行规定确立了暂住证制度，1995年公安部 暂住证申领办法进一步完善了流动人口的暂住管理制度。1伸领范围根据暂住证申领办法，探亲、访友、旅游、就医、出 差等人员，按照规定申请暂住户口登记或旅客登记，不申领暂 住证。离开常住户口所在地的市区或乡、镇，拟在暂住地居住 一个月以上，年满16周岁，在机关、团体、企事业单位雇用的 人员，从事工业、手工业、建筑业、运输业的人员，从事商业、 饮食业、修理业、服务业的人员，从事种植、养殖业的人员以 及其他需要申领的人员，都应当在申报暂住户口登记的同时， 申领暂住证。2. 申领方法申领暂住证须持有暂住者的居民身份证，带暂住人近期一 寸半身正面免冠照片两张，并按以下规定办理：暂住在居民家 中的，由本人携带户主薄到暂住地派出所申领；暂住在机关、 团体、部队、企事业单位内部或工地、工厂和水上船舶的，由 单位或雇主将暂住人员登记造册，到暂住地公安派出所申领； 暂住在出租房屋的，由房主携带租赁合同，带领其他暂住地公 安派出所申领。领取暂住证，应当到公安派出所办理变更、 更正手续。3. 暂住证的效力暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或乡镇，在 其它地区暂住的证明。暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商 营业执照等执照是应出示居民身份证和暂住证。任何单位和个 人都不的得伪造、变卖，买卖暂住证。除公安机关依照暂住 证申领办法可以收缴或吊销暂住证以外，任何单位和个人不 得扣押公民的暂住证和其他身份证件。4. 暂住人义务暂住人必须遵守下列规定：遵守国家法律、法律和其他有 关规定；按照规定申报暂住户口登记，申领暂住证；遇有查验 暂住证时，应当主动出示，不得拒绝；不得使用假暂住证或借 用他人的暂住证；离开暂住地时，应到当地公安派出所办理注 销暂住手续，交回暂住证。5. 违法处罚违法暂住申领办法规定，有下列行为之一的，根据情 节轻重，由公安机关予以处罚：（1）不按照规定申报暂住户口登记、申领暂住证，经公 安机关拒不改正，对直接责任人员或暂住人口处以50元以下罚 款或警告；（2）骗取、冒领、转借、转让、买卖、伪造、变造暂住 证的，收缴暂住证，处以500元以下罚款或警告，行为人有非 法所得的，除没收非法所得外，处以非法所得13倍的罚款；（3）雇用无暂住证人员或扣押暂住证和其它身份证件的， 对法定代表人或直接责任人处以1000元以下的罚款或警告。三. 流动人口管理的具体方法（一）集中住宿，统一管理调查研究发现，居住分散，特别是暂住于私房出租户中， 是导致流动人口管理失控、违法犯罪和社会丑恶现象滋生的重 要因素，也不利于流动人口自身权益的保护。一是根据用工政策和企业自身的需求，将民工集中到企业 内外民工集中住宿区居住，使居住生活区与生活区分开。二是在大、中城市外来人员暂住较为集中的工厂、企业、 市场周围，由政府出资，或由房地产经营部门开发新建供外来 务工经商人员集中宿舍区。三是无条件建立外来务工人员宿舍的企业，以生产班组为 单位，为外来人员就近统一承租，集中住宿。（二）以外管外，源头管理一是对流出地比较集中的地区，流入地公安机关主动与流 出地公安机关或当地流传人口管理部门取得联系，切实落实外 来人口的跟踪管理措施。二是对有组织引进的外来成建制务工经商人员，明确该成 建制务工单位负责人在管理该单位外来人口中的治安责任。三是加强对外来人口中违法犯罪可疑分子的掌控。（三）以主管客，以房管人与外来流动人口来源、构成、居住、活动等变化无常相比， 流入地的用工单位、客留流动人口住宿的户主、个体、私营企 业业主和房屋出租户是相对稳定、易于管理掌握的，以主管人。 明确规定出租房屋必须建立住宿登记管理制度。（四）居住地为主，从业地配合从业地公安机关要密切配合，对在本地从业的各类流动人 口经常进行清理调查，要积极配合，协调动作，形成制度，明 确责任，齐抓共管。（五）分类组织，属地管理为了规范这部分流动人口的行为，减少相互之间矛盾引发 的治安问题，提高其组织化程度，加强对外来流动人员自律性 组织进行属地管理。（六）职工待遇，保护服务按照规定录用的外来人员实行与正式职业基本相同的待遇， 对外来人员实行教育培训一样严格，工作一样安排，报酬待遇 一样对待，生活一样关心。（七）群众协管，突出重点流动人口管理工作面大，除了公安机关和政府相关部门的 管理外，必须建立一支群众性协管队伍，以协助公安机关管理 流动人口信息，办理流动人口暂住登记，加强流动人口管理。（八）常抓不懈，经常清理流动人口的数量、构成、法纪遵守等情况处于不断变化之 中，这就要求公安机关要把管理流动人口的各项职责、制度、 措施与方法落实到经常性工作中去，持之以恒，反复抓，抓反 复，常抓不懈，最大限度地发挥流动人口的积极社会效应，努 力控制其对社会治安的负面影响。