当前我国的财政体制和政策分析

2009-08-31我简短讲一讲，时间比较紧，我就讲15分钟。我们题目比较大，实际上涉 及到公共财政与地方财政分权，先看看公共财政到底是什么样的位置，实际上财 政这个词它英文就是对着私人理财，我们从历史上看的话，古代宫廷理财对着私 人理财，现在的国家就是财政，在特殊的时期就是我们计划经济时期，包括我们 市场经济改革最初的时候，强调“国家财政说”，国家作为一个独立于个人，高于 个人的虚拟的主体，国家独立于个人，高于个人，统治其他的被统治者，财政作 为统治的工具，是这样一个形态。到了改革开放一定的时候，公共财政也就是十年，这里面有两种考虑，为什 么提公共财政一个是要转向服务职能，增加服务职能。第二是民主财政不好提， 所以提了公共财政，不是说我们的财政学家脑袋糊涂，实际上是我们的政策环境， 制度环境让你不好提这个民主财政。我们私下场合谈一谈是可以的，现在政府也 越来越宽容了，现在讲讲民主财政是没有问题的，但是不要去攻击党和政府就行。 公共财政和民主财政还是有差别的，公共财政一方面是体现公共性和民主性，公 共财政，所谓的国家张牙舞爪，或者是慢慢地不断朝着私人领域扩张，公共财政 这个单词为国家对自己的领域扩张创造了条件。实际上财政我们有一本书，论国 家的作用，他最后推论下来，国家的核心作用就是一个守夜人，就是维护安全， 其他的职能是再加上去的。如果这么去看的话，你可以看到民生财政仅仅是财政 的一个部分，而且不是一个最基本的部分，有这个问题，并不是说民生财政不重 要，我们关键要讨论一些规则性问题，实际上杰长讲了很多，他每句话后面有一 些理论，但是这个东西我们从学理角度跟你推导不一样，这个不讨论了。公共财政里面有两类预设，一个仁慈性政府的预设，马斯格雷夫、奥茨，垄 断性政府预设。第二类是自利性政府预设，其背后因为是有政府官员自利取向， 政府的架构也可以被官员用于追求自利。这里边就分两类一个是垄断性政府预 设，比如说布坎南，也是在做模型，垄断型政府。但是布雷顿是做竞争性政府预 测。两种分权，非集权机制下的分权，集权体制下的分权，民主是一个装饰语， 装饰性的话语也很重要，因为我们老百姓的民生都是切切实实要沾上一点，政府 自利，我们的自利也能够得到一点满足，所以装饰性的分权不是就不好，装饰性 多的话，我们大家个人占便宜。财政学里面有一个分权定理，中央政府提供的公共产品与服务，离当地公民 的偏好更远，要么就是过少提供，但是恰恰不多不少的提供，是很少见的。地方 政府由于接近于地方，或者就在地方当中产生，所以信息对称程度低，所以他提 供的公共产品服务就更加面向当地公民的偏好，这就更需要财政分权。分散知识，哈耶克讲的，大量知识是分散在个体中的知识，而且这些涉及特定时间和地点的 特定情形的知识，这里边很有意思，比如说我冯兴元可能是博士教授，或者是硕 士什么的，但是我的知识和你的知识不一样，有些知识它是一个特定的，或者是 临时性的一些短时的知识，你把握好你的盈利机会可能会很大，比如说炒股，我 的知识长年累月积累了这么多年，但是我不赔钱，利用这些知识才能创造更高的 效率，如果每个人都去利用知识，自己来创造财富，才符合你的人格，你的人格 才有独立性，你才不是依附的人，包括地方也是一样，你自己创造财富，而不是 靠转移支付，再分配。财政联邦制，这个文章是财政分权的规则，财政联邦制理论到底有什么特点， 它是一个规范性的理论，政府至今要划分做什么事情，每一级政府之间要划分什 么样的权力，需要配什么行政工具，这是规范性的，应该做什么。这里边马斯格 雷夫创建了联邦制政府，有一些问题，仁慈型政府预设，自律性政府反而是一个 大数定理，学过概率统计学的话就知道，如果不是创造发明之类的，现存的现象， 小概率事件就不应该大力宣传。第二个问题，财政联邦制理论不考虑财政联邦制下政府权力的来源和宪政的 目的，只关注不同级次政府职能和工具配置的效率。而且由于它强调轮值性政府， 就是有集权倾向，轮值性政府就是你不需要规则了，听党的话，中央的话就行了。 如果这个人的自利取向是主要的，包括非常乐施于人的，你会看到他也不会把他 最基本的那部分施舍给别人。第三个问题，传统的财政联邦制理论借用了联邦制之名，却容易失去联邦制 之实。一般的联邦制国家就是采取联邦制，但是财政联邦制理论不这么算，更不 用说一般的政治家，学生之类的，人家说我们是联邦制，这么去想问题，这里面 就有问题。财政联邦制涉及到分权的原则和规则，八个原则，第一，多样性原则，联邦 制本身就是讲多样性中的统一性，允许各个地方有差别，不需要在财政和公共产 品服务方面遵循单一的模式。实际上它涉及到一点点财政竞争的原则，这个里边 给它增加一点描述的话，可以把财政竞争放在里面。第二，等价原则，这个不多 讲了。第三，集中再分配原则。如果说是地方政府搞再分配的话，会产生居民从 这个辖区跑到福利待遇好的地方，这种现象是存在的，居民之间的迁移，但是如 果时间长的话，自然演化，这么多人来，我就会降低再分配的提供，有一个自然 平衡，如果你去看中国的社会保障体系，你会发现不需要中央集权，各个省之间 有一个能够转换，或者你能够带得走，比如说我继续在老地方缴费，但是我在这 个地方享受社保，这个省的系统，这个县的系统能够转换到北京来也行，而不是 一个中央集权的社保体系，没有必要了，所以这个原则就需要相对集中再分配原 则，还是需要有一定的集中的。第三次分配，公民社会这一块，慈善机构这一块， 这里面不是财政的。第四，区位中性原则，实际上需要强调的是中央政府的财税 政策，不同的地区之间不造成扭曲，中央财税政策不要扭曲各个地方的经济，包 括企业、居民对区位的选择，不要扭曲，但是布朗没有讲中央政府，他需要写清 楚，因为地方政府恰恰需要多样性原则。第五，集中稳定原则，也是有点问题的， 我讲一下，以宏观政策在全国范围内统一形成，地方政府没有政策工具形成自身 的稳定政策，因为中国的省太大了，一个省就是欧洲的一个国家，以省为单位搞 宏观稳定也是可以的，不一定要在全国范围内搞集中稳定。而且全国范围内搞是 有问题的，因为我们国家的特点就跟下雨和干旱一样，各个地方不一样，统一的 政策一刀切下去，肯定是有问题的。这一个政策要么是过度，要么是不足，不多 不少恰恰好的是小概率事件，可以搞相对集中稳定原则就行，不需要强调中央集 权。第六，溢出效应的纠正。第七，基本公共服务的最低供应，刚才三位都没有 讲到的，我们现在国家大量的文献，这里边都是讲基本公共产品均等化”，这个 词非常有意义，很多人有不同的看法。这个地方写得很清楚，某种基本公共服务 的最低水准保证，财政均等化，你满足到这个程度，国家的任务就算完成了。现 在基本公共产品的均等化就变成了平均主义了，那不对，卫生均等化，你很高的 水平也搞不起，这个很成问题，布朗贡献的最重要一点就是基本公共服务的最低 供应。第八，财政地位的平等性，让财政保证最低水准的服务。我们国家的一些具体的情况，我把中国事权做了一个广义的划分。中国的财 政管理体系包括省管县，市管县，下管一级，都是集权的一种，这个解决不了信 息的对称问题，所以还需要地方民主来配合，至少财政可以完全从上到下都搞民 主。接下去事权里面的税收的立法权都是高度集中的，集中在中央，收费立法权 集中在中央、省、较大的市。收入权，刚才的立法权就是制订规则的权，还有一 个收入到了谁的手里，收入权，这个地方中央收入权大于地方，中央又支配所得 的收入转移支付，给自己拿到的三分之二转移给地方，这个都是一般性转移支付， 财力均等化一般的转移支付是小块，大块的是带着中央个人的目的。政府事务主办和管理权的决定权，谁来定你这届政府应该主办管理什么事 务，那个权力是要命的，那是在中央政府。原来的事权本身是政府事务主办和管 理权，具体大量集中在地方，为什么地方支出多，就是这个道理。中央集权了， 但是地方有很多事实上的对策性行为，所以这样的话，从中国的财税收入一个是 划上去以后再分下来，然后这个支出又主要是在地方，从国际的定义来说，中国 是最分权的国家，是根据地方支出占全部支出的比例来定义分权，中国是最分权 的。最要命的权利都是中央来管那就是最集权的国家，而对策性的行为，政府有 事实上的自主性，中国并不是财政上最集权的国家，也不是财政上最分权的国家， 处于两者期间，更靠近于集权。这个图是各级支出比重，实际上是作为事权和支出责任的指标，刚才大家讲 到教育，中央占了不到5%，科学占了这么多，实际上中央根本不需要的。医疗 占了大概3%，这个表格实际上是可以看中国政府的事权在各级政府的划分，这 是预算内的一些支出。除了财政联邦制之外，还有维护市场型联邦制，涉及到经济与政治联邦制， 把中国的经济与财政体制连起来讲，中国是属于维护市场型联邦制，这里面的核 心是地方政府的发展地方经济中的做法，和它的财政或者是利润的收入是正向挂 钩的，这是核心。所以如果要政策意蕴的话，应采纳修正后的财政联邦制的原则， 甚至完美型财政联邦制原则。应采纳市场维护性联邦制原则，这两类原则意味着 刚才刘军宁讲的辅助性原则，下级政府能做的上级政府不要做，一般联邦制的原 则也要放在里面，维护个人的基本权利和自由，由于财政联邦制里面有一些集权 现象，所以我们要用竞争性政治联邦制理论来矫正财政联邦制。我就讲到这里， 谢谢！