关于依法治校的几点思考

关于依法治校的几点思考 随着科教兴国战略的实施和依法治国方略的确立，依法治教已成为党和政府管理教育的基本方针，而依法治校作为依法治教的重要组成部分，将成为21世纪学校管理的必然选择。无论在学校的内部管理，还是在学校的外部保障中，法治都将发挥重要作用，这已引起一些有识之士的关注。目前，我国的教育改革与发展已进入到前所未有的攻坚阶段，学校作为最基本的教育主体担负着教育发展的重任，学校能否发挥应有的作用，很大程度上取决于学校的管理理念和管理方略。各级各类学校的管理者，必须确立依法治校的办学思路和治校方略，把学校管理纳入科学化、规范化、法制化轨道。 一、依法治校的主体定位、本质含义及基本内容 随着我国市场经济的深入发展，改革开放进程的不断加快，学校依法管理问题已被提上日程，并渐已形成共识。教育法出台后，在我国的一些报章杂志上会偶见“依法治校”的字样，但如果把“依法治校”当作一个学理概念来理解，尚须从多视角把握其本质含义。 1.依法治校的主体定位 从教育法律关系上看，因主体和对象不同，对依法治校有不同的理解。从国家机关以学校为对象进行管理的角度而言，主要是指各级政府及教育主管部门，还包括其他行政机关对学校各项具体事务的依法管理，如某个私营企业招收童工，工商行政管理部门应给予招工单位警告、罚款，情节严重应吊销营业执照，并强令流失学生返校就读。又如一些部门和单位向学校乱摊派、乱提留，严重违反了教育法律中“税费不进校”的规定，物价、税务、财政部门应依法查处。可见，公安、卫生、工商、城建、税务、财政、物价等部门也是依法治校的责任主体，都应履行法定职责，依法行政，依法支持学校，确保学校工作顺利开展。这就等于从外部依法管理和规范学校行为，管理与学校有关的事务，并保护学校的合法权益；从学校管理者的角度来说，是以学校的各项内部事务为对象，依法管理学校。所以，作为一个学理概念，依法治校，从教育行政法学角度界定，是指政府及教育等各职能部门依法治理学校之意；从学校管理学的角度而言，是指学校校长等管理者对学校各项事务进行依法管理。本文是在后一种意义上，对依法治校作的主体定位。 2.依法治校的含义 （1）依法治校的语义分析。所谓“依”，是指依据和根据。 要澄清一种模糊认识，即把依法治校理解为“以法治校”，一字之差却有着重要区别，所以，不能简单地理解为仅仅是把法律作为工具和手段来治理学校和办一切事情，而是把法律作为管理学校的依据和最高权威之意，即作为管理者，要体现一种法治精神。所谓“法”，是指学校管理之法源，有广狭两种理解，广义的“法”不仅包括专门的教育法律、法规和规章，如教育法、教师法、学位法、学校教育法、继续教育法等，还应包括宪法中有关学校教育之内容，同时其他与学校教育有关的法律、法规和规章及规范性文件，如未成年人保护法、妇女权益法、残疾人权益保障法等，也涉及有关民法、刑法、行政法等各部门法。狭义上主要是专指有关学校教育方面的法律、法规和规章。依法治校所依之法，宜从广义的角度来理解，事实上，依法治校既应依专门规范教育事项的特别法律，又必须依全社会共同遵守的一般法律。所谓“治”，是指管理，而非管制，是管理和服务的统一，不是消极地运用法律来管治学校，而是指在学校管理中能动地开展依法育人、依法管理。不能把依法治校片面地理解为“以罚治校”，法律除了具有惩罚、警戒、预防违法行为的功能，还有评价、指引、预测人们行为，保护、奖励合法行为，以及思想教育等基本功能。实行依法治校，不能仅仅注重法律的惩罚功能，而忽视法律的其他基本功能。从“以罚治校”或“以罚代管”的认识出发来理解依法治校，则是对依法治校的曲解，会给依法治校工作造成误导，应当予以纠正。所谓“校”，是指为我国境内的各级各类学校，并非专指某类或某种学校。 （2）依法治校的主体类别。依学校的层次类型不同， 学校分为小学、中学、大学；公办学校、民办学校；职业教育、特殊教育、继续教育不等，都存在依法治校问题。学校的层次类型不同，依法治校的具体内容各具特点，即无论学校属何种层次类型，都要遵循与教育有关的一般法律，但针对不同层次和类型，国家还有相应的具体法律、法规也应成为各自的特殊意义上的法律依据。如中小学教育要遵守义务教育法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等具体法律；高等院校则既要遵守教育法、教师法，又要遵守高等教育法和学位条例等具体法律。1998年8月29 日九届人大常委会四次会议通过的中华人民共和国高等教育法是高等院校管理者依法治校的具体依据，这部法律在总结我国高校管理正反两方面经验的基础上，第一次以法律的形式把学校的管理体制确定下来，该法规定，高校的管理体制是党委领导下的校长负责制，即党委把握学校的大方向，校长对内在党委领导下独立行使职权，同时自觉接受学校党委的领导和监督，这种管理体制是一种集体领导，而非计划经济条件下的集权领导。校长执行党的政策，落实党的方针，在党委的领导下依法制定各项治校规章，实现依法治校和按党的政策办学的统一。按照这部法律，校长的人事权相应扩大，比如推荐副校长人选、任免内部行政组织机构的负责人，但同时规定，人事任免必须经过党委集体讨论决定。在日本，不同层次和类型的学校都有专门的法律法规，同时还有一部对小学、中学一直到大学普遍适用的学校教育法。 3.依法治校的内容 （1）根据学校管理的具体内容不同， 依法治校可以细化为学校各部门的职责。主要是在教学、管理和服务等方面实行依法管理。这项任务可以在校长的宏观管理下将其具体化，如在教学方面，应按教师法、教师资格条例、教学成果奖励条例及教育部有关教学方面的计划和规定去执行，引导监督教师全面贯彻教学大纲要求，制定教学计划，完成教学任务；在管理方面，应贯彻执行教师法及义务教育法、治安处罚条例、未成年人保护法保护教师和学生的合法权益；在服务方面，后勤等教辅序列应依法履行对学校育人工作的支持职责，提供充分、有效、适当的物资和服务。如学校食堂应贯彻执行食品卫生法、学校卫生工作条例、物价法安排伙食、合理收费。 （2）根据管理空间不同， 按有形空间可分为校园内管理和学校周边环境管理，按无形空间可分为对教职工、学生的管理和对家长、社会其它相关对象的管理。校内管理如何依法进行在前边已经论及，而对学校周边环境、学生家长及社会其它相关对象的管理，已成为依法治校的难点所在，各级各类学校都不能忽视这个问题。1996年2月13日， 国家教委、公安部，联合发布了高等学校内部保卫工作规定（试行），并从管理体制到各项任务以及组织与职责、奖惩和违纪处理措施，规定得非常具体明确，高校内部保卫工作应将其作为一项具体的法律依据。为治理中小学校园周边环境，我国在1999年上半年出台的娱乐场所管理条例中，明令规定电子游戏厅不得开在学校周围，除节假日以外，游戏厅不得容留中小学生玩电子游戏。否则公安机关对经营者有权予以行政处罚。此项规定是对校园外其它社会主体行为的一种规范与约束。义务教育法则对学生家长保证子女就学的责任问题，作了明确规定。这些都从空间上体现了依法治校的范围已超越了校园。实践证明，这种超越是必要的，学校教育离不开社会支持，如果教育管理者只注重校园内的依法管理，而忽视校园外某些事项的依法管理，虽然抓住了主要矛盾，但毕竟是片面的，也很难收到好的效果。 （3）依学校管理范围的不同， 学校事务分为内部与外部两方面。关于学校内部事务管理前面已有论及，它主要是指教学、科研及学生管理等方面具体事务。但围绕学校改革与建设，学校必然涉及对外交往与合作事宜，包括国内外各方面的交往与合作，在这方面学校管理者同样要依法办事。如高教法规定校长是学校法定代表人，对外代表学校。这就从民事上规定了校长对学校的有形和无形资产承担着最高监管责任。特别是市场经济条件下，随着学校办学自主性的增强，教育的产业化实践的快速发展，以及学校办学途径的多样化，学校与社会、学校与学校之间的交往与合作不断增多，学校管理者特别是校长作为学校的法定代表人在各项交往中必须增强法律意识，本着对国家负责，对学校负责，对全体教师负责，对学生负责的精神，运用教育法、民法、行政法等国家法律维护好学校、教师和学生的合法权益，尽到其应尽的职责。如围绕学校的硬件建设，要善于运用法律合同等手段与其它单位和个人进行合作。 二、推进依法治校的具体措施 1.学校管理者应树立依法治校观念 学校管理者能否树立明确的法治观念，认清依法治校必要性和迫切性，是学校实施法制化管理的前提和基础。学校管理者应该把依法治校上升到依法治国的高度，并作为其重要组成部分来认识。在实施过程中要力戒形式主义。 2.加强教育法制宣传 目前我国有关教育发展、学校管理的各项法律、法规陆续出台，为依法治校提供了最基本的依据。广大师生员工知法懂法，是依法治校的前提。为此，学校党委应把教育法制学习与宣传纳入工作职责范围，可在学校党政机关管理人员及教职工中开展教育法制宣传讲座；在高校学生中可开设教育法概论、教育行政法等课程；还可以通过校报、广播、校园网、宣传栏等进行宣传；也可召开座谈会、讨论会，促进师生员工的学习与交流。在宣传教育过程中，校领导要率先垂范，带头学法，使校园内从管理者到广大教师和学生都了解掌握相关的法律法规，从而为管理者依法实施学校管理、教师依法从教奠定基础。 3.正确处理法与国家政策、法与学校规章制度的关系 在实施依法治校的过程中应消除一种非此即彼的错误认识，即不能简单地认为依法治校就排斥学校管理中的政策性规范及领导者发挥工作主动性制定的各项具体措施。实践证明，国家政策只要和法律相一致，就要贯彻执行，学校的规章制度只要和法律不矛盾，也要继续遵守，而且它们对国家法律是一种有效支持，会对学校管理产生推动作用，是绝对不可偏废的。有些政策性的东西可提升为法律规定下来，有些法律还应制定具体措施去落实。光靠法律或光靠政策措施都不行，二者必须相辅相成。如协调学校与家长、学校与社会关系时要订立相关的合同。学校对教师、学生等方面进行管理时，可把法律、法规延伸，制定规章制度，把学校法制能动地与学校内部规章制度相结合。依法治校体现的是一种法治精神，强调的是依法办事，并不排斥学校管理中运用经济手段、行政手段及其他手段。就法律与学校规章制度的关系而言，以高等院校为例，应根据新出台的高教法对学校原有的规章进行修订，这是依法治校的基础性工作，比如学科建设调整问题，过去是校长拿个方案，与下面对个话，再由校党委开个常委会讨论一下就定下来。按高教法是不行的，学科调整方案必须由学术委员会审议，然后送党委批准。所以，依法治校，更要体现校长等管理者依法律程序办事。 4.建立健全依法治校的管理体制 要把依法治校落到实处，必须建立健全依法治校的管理体制。（1）遵守法律程序，依法设立学校。 教育法明确规定，设立学校必须具有以下四个基本条件：第一，有组织机构和章程；第二，有合格教师；第三，有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；第四，有必备的办学资金和稳定的经费来源。（2 ）制定办学章程，统领学校管理。依法管理学校各项事务是依法治校的核心内容。由于涉及学校教育法律、规章及有关政策众多而零散，如何使之系统地归纳起来指导工作，规范办学行为，学校应根据教育法制定办学章程。办学章程是保证教育法律、法规及政策在学校贯彻落实，保证学校教育教学活动正常运行，就办学性质、办学宗旨、发展目标、培养目标、学校内部管理体制及运行机制、党的监督、教工民主管理、行政管理、校内申诉与调解、学校决策程序等重大问题作出全面规范而形成的自律性的基本文件。它是校内的“教育法”，是依法管理学校的总纲。办学章程及与其相配套的各项规章制度使学校各方面的工作和各级各类人员岗位职责置于统一规范和要求之下，它是一种约束机制，采取这种机制，可以强化学校的科学管理，推进学校自主管理、自我发展运行机制的形成。（3）责任到位，各司其职。 依法治校并不是一两个人的事情，而需要全体员工的共同努力，各职能部门及所属员工要严格依照法律规定履行各自的职责。学校的保卫部门应依法保护广大教师学生的人身权、财产权、维持正常的教学秩序；学校的教务部门应依法招生、颁发文凭，监督管理不同层次的教学工作；财务、后勤和基建等部门应依法管理学校的一切物质财产；科研部门应依法申报、管理教师的科研成果；人事部门应依法搞好教师的遴选任用、职务聘任、培养培训、考核奖惩工作；外事部门要依法处理对外交流、合作事宜；学生管理部门要依法作好学生的思想政治工作，严禁教师打骂、体罚学生。 5.合理借鉴其它发达国家依法治校的经验 以日本教育法体系为例，它是分为教育基本法、学校教育法、社会教育法、教育行政组织法、教职员法等具体分支的，而其中学校教育法是教育基本法的子法，是学校依法治校的具体依据，而我国教育法制体系处于初创阶段，教育法刚刚出台，围绕学校教育尚未形成一部学校教育方面统一的法典，这对学校管理者实施依法治校在法律依据上就存在不明确、不系统的问题，我们应从理论上加强研究国外的先进做法，总结我国已有的法律、法规，为国家立法、学校管理者提供理论支持。为了使中国教育发展跟上世界潮流，必须确立一种新的学校管理理念。即学习发达国家学校管理中依法治校的先进经验，已成为当务之急。日本的学校教育法是1947年出台的，公布以来共计修改了36次，这说明本世纪40年代日本学校管理就纳入了依法管理的轨道，日本教育在世界处于领先地位，不能说不与它的法制化管理直接相关。该法的出台也很早就为学校管理者提供了依法治校的系统根据，而我国在这方面显然是落后的，当然，我国教育立法是走了从微观到宏观、从部分到整体的过程，前些年出台了关于幼儿园、小学、中学等管理规章，最近又出台了高等教育法，相信在这些不同层次学校的法律、法规和规章的基础上，制定一部系统的中国学校教育法，也是可行的，但不等于没有统一的学校教育法，就不能实施依法治校，这显然是教条的。法国高等教育法关于学校民主化管理方面有许多可资借鉴的东西，校务委员会制度就是一例。虽然我国高教法未将其写人，但只要与法律相一致，在实践中就可以借鉴和采纳。尽管立法是国家的职责，然而，作为学校管理者，为了教育的振兴，必须充分理解把教育纳入法制化轨道的必要性，有效运用并发挥已有的法律、法规的作用。同时，要根据已有法律，以法治精神为指导，制定学校规章制度，从理性的高度实施依法治校。 三、依法治校的意义 市场经济条件下的教育必然呈现出开放式特点，这在客观上要求学校在发展建设上，要走出传统封闭式管理体制，建立起法制管理模式。依法治校的意义是重大的。 1.对学校自身的发展建设有重要意义（1 ）依法治校是学校管理方式的重大改革。过去上级教育行政部门对学校统得过死、管得过细、干涉过多，学校没有办学自主权。学校在内部管理上无法可依，单靠行政指令开展工作，决策不够民主，监督机制不健全，这不利于调动广大教师的工作积极性，也影响了我国教育事业的发展步伐。学校管理者依法行政，依法办学，势必推进学校管理方式的重大变革，即从封闭的集权式管理向开放式的民主化管理转化。（2）有利于规范办学行为。 应该说目前国家出台的法律法规及规章，从总体上已经覆盖了学校工作的方方面面，学校各项工作已经置于统一规范之下，认真执行这些法律法规，将有利于规范办学行为，提高学校管理水平。（3 ）有利于营造学校教育的法制氛围，积极推动全社会依法维护学校合法权益、依法支持学校建设。对教师依法从教和学生遵守法纪也有积极作用。（4 ）有利于维护学校及师生的合法权益。一是对外当学校及师生的合法权益受到不法侵害时，要寻求法律保护，捍卫法律尊严，严惩不法之徒；二是对内明确学校与教师、学校与学生、教师与学生之间的法律关系，规范各方的行为，依法保护学校、教师、学生各自的合法权益。 2.对我国教育事业的整体发展和进步起推动作用 学校教育是整体教育事业的核心部分。目前，我国受经济发展，现实国情所限，继续教育尚不发达，终身教育概念才刚刚引入，国民教育主要靠学校教育来完成，如何提高学校管理水平，充分发挥学校教育的主渠道作用，是我国社会发展走向新的历史时期迫切需要解决的一个问题。依法治校的实施将对我国教育事业的发展和进步起重大的推动作用。 西方国家，本世纪60年代学校行政管理也是突出领导的作用，从幼儿园到高中阶段普遍强调领导个人因素对学校的影响。如：领导和员工的关系质量、管理权的分配、领导的职责等。这种领导权变理论有它积极的一面，然而经验表明，此种观点也有其缺陷：一是具有不确定性；二是具有经验性，科学性、稳定性差。我们这里并不否认领导者在学校管理中的作用，但从学校发展的可持续性上讲，在依法治校的基础上，强调领导者的作用，就更具有稳定性和可靠性，更容易进入良性循环，学校发展也不至于因领导人的好恶而产生起伏跌宕。 3.有利于促进我国综合国力的提高 世界各国的学校教育都是国民教育的主要途径，学校管理的科学化、法制化程度又直接影响学校教育的质量，影响国民的整体素质和一个国家的综合国力。法国、英国、德国、美国等国的发达，战后日本的崛起，都向世人昭示了这一点。战后的日本，在大力发展教育，增加教育投入的同时，制定了完整的学校教育法，通过法治途径规范学校管理、发展学校教育，以学校教育为主渠道提高国民的科技和文化素质，从而促进了社会生产力的快速发展，提高了日本的综合国力。据统计，日本在19501972年间，科教在国民经济发展中的贡献率达到了52，美国自1945年以来，产出增长的一半以上得益于教育和科技的进步，这不能不引起我们的深思。 我国科教兴国战略的实施，离不开学校教育。面对新的发展机遇和挑战，我们必须强化学校的法制化管理，不断提高办学质量和效率，这是依法治校的价值定位，是我国迈入21世纪教育发展的必然抉择。