PPP项目盈利模式分析

PPP项目盈利模式分析ppp项目盈利模式分析创新的必要性在传统思维方式 下，PPP只是政府进行基础设施建设或开展公共事业的一种 新型的融资方式，借此减轻其财政压力。社会资本通过收购股权或收购资产、投融资建设、经营 管理或（和）按需求提供服务的方式投入PPP项目，而政府 部门则以让渡收费权、支付可行性缺口补助或（和）政府付 费的方式给予社会资本合理的回报。此时，公私双方关注的焦点即社会资本的投资回报率或 目标收益率过低的投资回报率或目标收益率不利于社会资 本积极性的发挥，甚至将迫使其退出基础设施和公用事业领 域；而较高的投资回报率或目标收益率将会给政府带来沉重 的财政负担。PPP项目的公私双方过度关注“投入-回报”之间的关系， 甚至在确定投资回报率或目标收益率上表现出对抗关系，违 背了 PPP伙伴关系的初衷。据审计署数据显示，截至2013年6月底，我国各级政 府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，如何监控和化解债务 风险备受外界关注。2014年，我国政府开始在全国范围内大力推行政府和社 会资本合作（PPP），并密集发布PPP的相关文件，其中“国 务院关于加强地方政府性债务管理的意见”（国发201443 号，以下简称国务院43号文）的基本思想为“修明渠、堵暗 道”，即堵住“地方政府的融资平台公司”这一暗道，修了政府 债券与PPP两条明渠；然而，国务院43号文在鼓励运用PPP 模式化解地方债务的同时还明确指出，“地方政府要加强对或 有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”。由此可见，对于那些需要政府付费或者给予适当补贴的 PPP项目（即非经营性和准经营性公共项目）而言，无论是 政府部门还是社会资本，仅仅盯着这一项目既有的收益和财 政补贴是不够的，更需要通过PPP项目盈利模式创新“将蛋 糕做大”，政府可以因此避免PPP项目引起的新发生或有债 务超出规定范围，社会资本也因此可以在投资回报率或目标 收益率上减轻与政府部门的对抗，从而更顺利地实现其盈 利。伙伴关系下的PPP项目盈利模式PPP的成功实施需要 以伙伴关系思维为基础，公私双方必须摒弃对抗思维，互相 尊重且积极主动地参与到项目中去，因此，如何在提高公共 产品或服务供给效率的同时保证社会资本适当盈利，必须是 公私双方共同面对、协力解决的问题。PPP项目盈利模式的创新，是在确定投资回报率或目标收 益率之前不得不考虑的问题。在现实生活中，交易行为背后隐藏着价值交换，存在一 定的价值交换范式或机制，而盈利模式这一概念即为了解释 这种价值交换范式或机制；收益和成本决定了组织的经济价 值，利润或盈利水平则是企业经济价值的直接体现，因此， 盈利模式通常是指按照利益相关者划分的收入结构、成本结 构以及相应的目标利润。有鉴于此，本文基于实践中的典型案例，从收益结构优 化、成本结构优化、目标利润稳定三方面分析PPP项目的盈 利模式（如图1所示），值得注意的是，由于本研究搜集到 的案例数量有限，图1所示的PPP项目盈利模式树形框架仍 有拓展空间。图1基于多案例的PPP项目盈利模式树形框架 注城 市轨道交通、城市综合交通枢纽、铁路、港口/码头、水库、 环境治理等项目捆绑土地、旅游、矿产等资源开发项目； 医疗、教育、养老服务设施、场馆类、机场航站楼等项目捆 绑餐饮、物业、绿化等配套服务；公厕与垃圾投放设施、 路灯节能、城市公共停车场站、城市公汽交通、高速公路等 项目捆绑广告等副产品，保障性安居工程捆绑商品房这一副 产品，海水淡化捆绑工业制盐这一副产品等； 投资规模 相对较小、供特定人群使用或会对特定人群留下印象的项 目，若该特定人群为某一商品的潜在客户，则生产该商品的 企业可投资并冠名该项目；城市轨道交通等投资规模大、 专业复杂的工程，可根据专业进行分割并分别选择适当的融 资模式；规模小且分布零散的能源站（供热/冷）、（生活、 工业）污水处理、（生活、餐厨）垃圾处理项目；城市供 水、能源站（供热/冷）、污水处理、垃圾处理等PPP发展相 对成熟的领域；既可以是同类公共产品中盈亏状况不同 的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段，也可是 具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑， 如海水淡化与发电捆绑；污水处理、垃圾处理、隧道、 桥梁等具有流量特征的项目，以及新能源汽车充电等市场不 稳定的项目。盈利模式之收益结构的优化 收益即财富的增加，其既 包括货币收益，又可以包括声誉提高、潜在收益等非货币的。PPP项目可以通过优化收益结构实现盈利。1、捆绑私人产品，配补收益来源 当政府希望通过PPP 模式获得的公共产品或服务属于非经营性（没有任何价格机 制和现金流入，主要产生社会效益）或准经营性（有价格机 制和现金流入，但无经营利润，成本无法收回）时，可以为 该公共产品或服务配补适当的私人产品并捆绑提供，从而克 服收费困难或收费不足的难题，即所谓的公共物品供给的捆 绑模式或联合供给模式。最早提出这一思路的为德姆塞茨。“基础设施和公用事业特许经营管理办法（简称25号令） 明确规定，“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本 及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授 予特许经营项目相关的其它开发经营权益”，从而充分肯定了 这一盈利模式的合法性。（1 ）增补资源开发权，弥补收益不足政府以对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目 （地铁、隧道、环境治理等）周边一定数量的资源（如土地、 旅游、矿产）的开发权出让给PPP项目公司，以捆绑的方式 提高项目公司的整体盈利能力，以确保项目投资者获取合理 回报，调动投资者的积极性，即所谓的资源补偿项目（Resource Compensate Project， RCP）融资模式。例如 香港地铁公司（简称“港铁”）的盈利模式可总 结为“轨道交通+地产商业”的组合，即以轨道交通的投融资 建设与沿线地产商业的开发同步进行，由港铁的收益结构可 知，地产商业开发的收入占总收入的50%以上，正因如此， 港铁成为了全世界范围内服务水平最好、运营效率最高、盈 利情况最为理想的地铁公司之一。2004年4月，澳大利亚维多利亚州政府决定在亚 拉河畔现有的墨尔本展览中心旁边，建设一个世界级的会议 中心，维多利亚州政府通过招标确定由Plenary Group为首 的承包联合体（简称“Plenary联合体”）作为社会资本，负责 该项目的开发、设计和建设，并且授予Plenary联合体长达 25年的特许期，为了提高该项目的可经营性，公私双方制定 了会议中心周边区域的扩充性商业开发计划，包括在新墨尔 本会展中心附近建设办公区、住宅区、零售专区以及一个五 星级的希尔顿酒店，并翻修码头上一艘名叫波利伍德赛德的 老帆船，将其货棚改造成餐厅，从而通过经济乘数效应显著 增加了项目效益。（2）授权提供配套服务，拓展盈利链条 当PPP项 目供给的基础设施或公用事业建成后，必需相应的配套服务 才能正常运转时，政府可授权PPP项目公司提供这种可以产 生预期收益的配套服务（如餐饮、物业、绿化），从而通过 延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的不可行。例如英国国家医疗卫生服务体系（NHS）与百威斯特公 司（Bywest）合作的西米德尔塞克斯大学医院（West Middlesex University Hospital ）项目，百威斯特公司负责其投融资与建 设，西米德尔塞克斯大学医院基金会负责该项目的运营管 理，为了补偿与回报百威斯特公司的建设投入，将该医院运 营期间的配套服务项目全部交由百威斯特公司负责，包括餐 饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给，服务周期或从35 年延长至60年，服务费由英国政府支付。（3）开发副产品，增加收益来源 PPP项目公司在 提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经 营性的副产品（如广告、建筑作品知识产权的授权使用）， 以此弥补主产品项目财务上的不可行，如北京丰台区郭庄子 和昌平区回龙观限价房项目中增配的商品房开发，梅州模式 公厕项目中用以养厕的店铺、饭店、办公楼、垃圾中转站。 具体策划方案既可由公共部门主动提出，也可由社会资 本策划提出、公共部门审核批准。前者如英国森德兰市采用PFI方式对市内街道的照 明、标志和街道设备（3.05万个灯柱和6000个公路标志） 进行设计、安装、运营、维护和融资，合同期限为30年， 且要求最长5年内更换完所有设备，该项目中的社会资本在 合同期内的前5年获得一次性支付265万英镑用于更换完所 有设备，其后运营期每年通过经营灯杆和公路标志广告、交 通CCTV（注闭路电视）增加费等第三方收益（折现共计158.9 万英镑），来作为维护投资和获取相应回报。后者如德国将公厕进行市场化运作，以期在弥补政府 资金不足的同时，促进公厕在节能、节水、环保等技术上的 创新，1990年在柏林市公共厕所经营权拍卖会上，后来被称 之为“茅厕大王”的汉斯瓦尔即承诺免费提供公厕设施及其维 护和清洁工作，当时其竞争对手都认为他疯了，于是在缺少 竞争、承诺免费建厕、只要求交纳低廉管理费的情况下，瓦 尔公司一举拿下全柏林的公厕经营权；瓦尔公司的盈利点显 然不在厕所门口 0.5欧元的投币口上，其最大的收入来源是 这些公厕外墙的广告经营，它把柏林的很多厕所外墙变成了 广告墙，加之瓦尔公司的墙体费用比一般广告公司低得多， 使得香奈尔、苹果、诺基亚等很多著名公司都在公厕上做广 告。2、冠名公共产品，增值社会资本声誉资本 对于社会资 本而言，能够为其自身增值、为其发展助力的收益不仅限于 货币形式的，还可以是提高知名度、潜在收益等非货币形式 的，因此，PPP项目还可以冠名公共产品作为社会资本的回 报，日本丰田汽车公司就热衷于这一类PPP项目。例如丰田汽车公司捐赠350万元人民币在天津建造过街 天桥，命名为“丰田桥”，虽然丰田桥无法产生任何直接现金 收益，但丰田汽车公司通过得到该桥的冠名权，收获了巨大 的隐性声誉收益。又如丰田汽车公司负责了 NBA球队休斯敦火箭队的主场 “丰田中心球馆”的投融资建设与维护，但并不负责其运营以 收回建设投资，而是通过为体育场馆冠名，来吸引丰田中心 球馆看比赛的火箭队球迷购买丰田轿车。盈利模式之成本结构的优化成本是社会资本进行投资 建设、特许运营所必须耗费资源的货币表现，因此，成本结 构优化既可以是减轻社会资本的一次性建设投入、通过规模 经济降低单位产品成本，也可以是其通过技术和管理创新减 少日常运营成本。1、集成融资模式，分摊建设投资对于建设期投资规模 较大、运营期收费不足的公共项目，可将其进行适当的分割, 只对其中部分工程（与运营成本及效率密切相关的）采取PPP 模式或对不同部分采取不同的PPP模式细分，从而减轻社会 资本对该项目的一次性建设投入，提高其可盈利性。例如 北京地铁4号线的全部建设内容划分为A（征地 拆迁和土建工程）、B （机电设备的购置和安装）两部分，北 京市政府只将占总投资30的B部分（投资额约为46亿元） 交由香港地铁有限公司（香港特区政府控股的上市公司）、 北京首都创业集团有限公司（当地国企）和北京基础设施投 资有限公司（当地国企）共同组建的京港地铁公司（SPV） 来负责融资建设（即BOT模式）。此外，该SPV负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包 括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内 的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投 资，特许经营期（30年）满后将B部分项目设施无偿地移交 给北京市政府，将A部分项目设施归还给北京地铁四号线投 资有限责任公司。昆明快速公交（BRT）系统项目（包括交通枢纽站、 首末站、场站、沿途站牌的建设）建设规模大，收费显著不 足，对民间资本缺乏吸引力。为此，昆明市政府采取了 BOT-BT-TOT的集成融资模式 将资金需求量大、投资收益较好且建设周期长的专用道建设 （包括路面建设、交通枢纽站、首末站和场站的建设）部分, 采用BOT模式交由A公司负责；将资金需求量相对较小、 无收费机制、建设周期短的车辆购置及智能交通系统建设部 分，采用BT模式交由B公司负责；A公司建设完成后，通 过租赁协议将专用道部分的经营权移交给C公司，同时，B 公司在建设完成并由政府回购后，再由政府将车辆购置及智 能交通系统部分的经营权移交给C公司，至此，整个BRT 项目采用TOT模式交由C公司负责经营。2、打包运作形成规模效应，降低单位产品成本 在PPP 项目中，社会资本需要进行一定规模的建设投资，或者购买 项目一定期限的产权或经营权，那么，若公共产品或服务的 需求量过小则PPP项目的产能过剩，导致社会资本的盈利性 差或者需要政府对差额部分进行财政补贴。可见，确保PPP项目适当规模的需求，从而降低单位产 品的成本是PPP项目盈利的一种思路。以各省公布的首批PPP项目清单中普遍受到青睐的污水 处理项目为例，规模越大对投资者越有吸引力，而规模小的 项目基本不具备投资者对市场化经营的收益要求。因此，对于普遍存在规模小且分布零散特点的乡镇污水 项目，国内的通常做法即打包运作、“一厂一价”，如深圳龙 岗10座污水处理厂打包转让项目、海南16座污水处理厂打 成两个“项目包”委托运营项目、江阴4污水处理厂打包招商 项目等。又如江西省工业园区污水打包BOT项目2010年8 月，江西省政府颁布了鄱阳湖生态经济区的规划，把工业园 区污水处理设施建设列为十大节能减排工程之首，要求在 2015年建成102个工业园区的污水处理项目；2011年5月， 江西省政府与中国节能环保集团签署全面的战略合作框架（规划日处理量237万吨，总投资146亿），由江西省城投 （出资20）与中国节能环保集团（出资80）组建的中国节 能江西公司（SPV），负责江西省102个工业园区的污水和固 废处理、环保节能，工作范围包括投资建设、运营管理，特 许期限30年，由政府来进行付费。3、进行管理或技术创新，降低运营成本采用PPP不仅 是为了解决公共部门的财政紧张，更重要的是借助社会资本 的专业和创新，来提高公共产品的供给效率。因此，社会资本为了拓展其盈利空间，应在特许经营过 程中充分发挥其主动创新积极性，通过管理或技术创新不断 降低其运营成本。例如在湖南省长沙市东部近郊的长沙县，牛角冲社区与 长沙绿动循环再生资源有限公司合作推出“绿色循环积分计 划”，居民们在长沙绿动循环再生资源有限公司注册后，将领 取到各自的专属二维码，居民们将家中可回收垃圾打包后贴 上二维码投放到社区的专用回收桶后，公司会将垃圾运往循 环分拣中心通过扫描二维码确定居民信息，根据垃圾的种类 数量换算成积分录入用户账户，居民的二维码垃圾积分达到 一定数量后可兑换生活用品或抵用小区的物业费。集中回收后再由PPP项目社会资本进行垃圾分类是一项 耗时、耗力的事，而对于形成并投放生活垃圾的居民而言， 垃圾分类却是举手之劳、轻而易举的事，长沙绿动循环再生 资源有限公司通过二维码社区垃圾回收模式这一管理创新， 充分调动了广大居民的积极性，大幅压缩了其进行垃圾分类 的成本，进而极大拓展了其盈利空间。盈利模式之目标利润的稳定 获取利润是企业价值增长 的主要方式，因此，能否获取稳定、可持续的利润是企业进 行投资的重要决策依据。有鉴于此，不但要让PPP项目社会资本“有钱可赚、有利 可图”，还要确保其利润的相对稳定与可持续，降低社会资本 在PPP项目中实现目标利润的风险，也是其重要的盈利模式 设计思路之一。1、将盈亏状况不同的公共产品捆绑，提高目标利润的 可持续性 基础设施和公用事业领域既有现金流入充裕的经 营性公共项目，也有现金流入不足的非经营性公共项目，甚 至是没有任何现金流入的非经营性公共项目。经营性公共项目对于社会资本具有强大的吸引力，采用 PPP模式有可能造成社会资本“暴利”，置政府于尴尬境地； 而准/非经营性公共项目则对社会资本缺乏吸引力，采用PPP 模式后政府需要进行适当的财政补贴或者需要付费，从而给 政府带来一定的财政压力。为了吸引社会资本进入更为广泛的基础设施和公用事 业领域，同时确保PPP项目“盈利但不暴利”，可以将盈亏状 况迥异的项目捆绑实施PPP，实现“以丰养歉”既可以是同类 公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同 的高速公路路段；也可是具有特定联系的异类公共产品中盈 亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑。代表性项目如天津的国投北疆发电厂循环经济PPP 项目由国家开发投资公司、天津市津能投资公司、天津长芦 汉沽盐场有限责任公司按64342的比例共同投资建设与运营 管理，该工程由“发电工程、海水淡化、浓海水制盐、供热、 土地整理、废物利用”六个分项工程组成，提供电力、热力、 淡水、土地、盐化产品、建材等多种重要产品。其中，海水淡化工程是循环经济的关键环节，由于受生 产成本及供水体制等约束而一直处于亏损状态，该项目就是 将盈利性差的海水淡化工程与盈利性较好的发电工程捆绑， 实行“以电养水”的政策，发电工程的盈利弥补海淡工程的亏 损；鉴于天津的国投北疆发电厂循环经济PPP项目整体上看 是盈利的，其二期工程规划的2台100万千瓦发电机组和30 万吨/日海水淡化装置已于2014年12月24日获国家发改委 核准。2、运营前期合理设定保底量，提高目标利润的稳定性由于ppp合同的长期性，成本与需求的不确定即成为其显著 特征。为了保证社会资本目标利润的稳定性，公私双方通常会 设定最小需求保证(minimum demand guarantee， MDG) 或最小收益保证(minimum revenue guarantee，MRG)， 即 我国PPP实践中所谓的保底量，这本质上是一种公私双方风 险共担策略或社会资本的风险缓解机制。由于我国经济与社会发展较快且PPP市场还不健全，运 营前期设定保底量的做法在污水处理、垃圾处理、隧道、桥 梁等具有流量特征的PPP项目，以及新能源汽车充电等市场 不成熟的项目中普遍存在，下面介绍污水处理与垃圾处理两 个领域的具体做法。 污水处理PPP项目通常会在运营期前3-5年，按 设计处理规模的一定比例设定阶梯式增长的保底水量，剩余 特许经营期内则以设计规模为保底水量，根据按月付费的惯 例，若当月实际处理量达不到保底量则仍按保底量计付污水 处理服务费(不考虑暂停、罚款等特殊情况)，从而使得投 资人获得可预期的、稳定的现金流担保；该领域运作比较成 功的如合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让(TOT)项目。 与污水处理略有区别，垃圾处理项目保底量的设 定，需要综合考虑实际垃圾供应量及预期增长速度、设计处 理规模、垃圾含水率以及垃圾处理设备的实际负荷能力，如 果为垃圾焚烧发电项目还需考虑焚烧率；此外，由于一年之 中的垃圾供应量会因季节变化出现较大波动，因此，垃圾供 应保底量不是按月执行，而是按年累计执行的，即只在开始 付费日起每满一年时才计算年度累计实际垃圾处理量，若该 累计量低于年垃圾保底量则按全年垃圾保底量计算全年应 付垃圾处理费(不考虑暂停、罚款等特殊情况)；该领域运 作比较成功的如荣成垃圾焚烧发电BOT项目。结论相关数据显示，采用PPP并不一定会让政府“更省 钱”，国际上判断一个公共项目是否采用PPP，通常都是看其 相比传统模式增加的成本相对于公共产品供给效率或公共 服务质量的提升是否“物有所值”(Value for Money，VFM)。因此，不同于一般工程项目中承发包双方之间“零和博弈” 的特征，PPP项目的公私双方更多地追求项目的价值增值， 是可以实现“共赢”的。有鉴于此，双方应摒弃传统的对抗思维，这就要求双方 都以积极的态度进行盈利模式的设计与创新公共部门应广 泛借鉴国内外成功案例的经验，主动地为PPP项目选用合法、 适当的盈利模式，或客观地对待社会资本提出的盈利模式方 案；而社会资本则应充分发挥其专业、竞争优势，在交易阶 段向公共部门提供可行的盈利模式方案，在建设期或运营期 通过技术或管理创新优化项目成本。此外，盈利模式是获取利润的逻辑与方法，随着价 值理论的导入，其研究重心逐渐从关注企业利润转向关注用 户价值，从而提出了商业模式的概念；本文认为，项目是具 有特定目标的一次性任务，更是组织配置资源、创造价值并 最终达成自身战略目标的手段或方式，因此，未来PPP项目 社会资本应从公众价值主张出发，以公众需求为中心开展价 值创造和价值传递，在实现公众价值的同时获取企业价值。