信访条例讲解课件

2014年7月,主讲：龙世清,解读,主要内容,PART A: 信访制度的由来 PART B：信访条例解读 PART C：当前信访形势、信访问题成因及对策,PART A:信访制度的由来,一、“信访”二字解说（汪洋） “信”字是由“人”和“言”组成的，“访”字是“言”字旁加个“方”字，也就是说，党和政府设立信访局，就是要给老百姓提供一个讲话的地方，而且是讲那些难以解决问题的话的地方。从某种意义上说，信访部门是最能体现执政党执政特色的部门，解决信访问题就是不断改进工作、完善工作的过程。 信访部门是最直接联系群众、最直接倾听群众意见、最直接为群众排忧解难的部门，是想群众之所想、急群众之所急、解群众之所需的部门，从某种意义上说也是最能反映执政党执政特色的部门。在这里，能听到各种各样的群众意见和呼声，能听到政策执行过程中群众提出的合理化建议。重视信访工作就是关注人民群众的切身利益，解决信访问题就是不断改进工作、完善工作的过程。,二、信访制度的确立与演变,1、信访制度的含义：指我国目前的整个信访体系，其中既包括行政机关开展的信访活动，也包括党务机关、司法机关、权力机关甚至其他非政府部门开展的信访接待活动。但归根结底，核心还是行政机关开展的信访接待活动。（由于受教育水平、传统文化等的影响，信访人在通常情况下并不大能够区分出这应该是属于司法权还是行政权或者立法权，于是直指“权力”。）,2、信访制度的由来 与演变： （1）建党初期：1921年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他象关心农民运动一样关心工人运动。接到来信后，毛泽东非常重视，亲自去安源煤矿了解情况。后来，毛泽东把自己了解到的情况向党组织作了汇报，党组织便派刘少奇去安源开展了工人运动。毛泽东的这一举动，收到了很好的效果，也为后来共产党人实践群众路线从群众中来，到群众中去做了开创性的示范。,（2）在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期：中央领导同志都十分重视群众的来信来访工作，许多来信都是中央领导同志亲自批阅回信的，许多来访也是他们亲自接待的。,（3）“窑洞对”：毛泽东说：“民主是走出历史循环唯一的出路。”国共谈判失败后，毛泽东在谈到中共执政的工作方法时又说：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”他教育全党必须向人民群众学习，“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的，不了解这一点，就不能得到起码的知识。”,（4）进入北平后：中国共产党从小到大、从在野到执政的历史证明了重视民意、反映民意、实践民主是完全正确的道路。所以 1949年3月，中共中央迁到北平以后，同年8月就正式成立了中共中央书记处政治秘书室，专门负责处理群众的来信来访工作。,（5）新中国成立后，中央人民政府系统又立即成立了中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室三个单位受理群众的来信来访工作。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。所有这些，标志着我国的信访工作在制度意义上已经正式确立，并且说明它绝不是什么可有可无的工作，而是一项至关重要的社会政治制度安排。,（6）毛泽东在1951年5月16日必须重视人民的通信一文中并强调指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心、置之不理的官僚主义态度”。 到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部，很多地方信访部门还专门制定了相应的工作规定。,（7）运动期间的信访制度：人民群众的信访活动随着我国政治生活的风起云涌，其功能开始发生变异。这时候的所谓“信访”，更多的是上面的工作队派人下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”（主要是对基层干部的不满）反映给他们，因此，正常的信访急剧下降。“文革”开始后，原有的信访秩序更是荡然无存，政府的各级信访机构普遍受到冲击，处于瘫痪与半瘫痪状态。,（8）平反时期：面对“文革”造成的大量冤、假、错案，国家各政府部门相继恢复了信访机构，并为此制定了相关的工作规程。因此，这一时期的信访已经大大弱化了设计之初的参政议政功能。与此相适应，信访机构也差不多变成了平反冤、假、错案的准司法机关，司法权威开始弱化。,（9） 改革开放时期的信访：随着改革开放的深入和转型社会矛盾的增多，公民个人或群体遭受的不合理的公共决策的侵权、不正当使用行政权力的侵权和司法上无法得到满意的救济而累积的问题越来越多。于是，在中国固有的政法合一以及“青天”文化传统中，公民就习惯性地将信访当成了效力最高、力度最强的权利救济途径，从而使已经弱化的司法权威和参政议政的功能更加弱化，信访机构也转变成了主要以权利救济为目标的准司法机关。 在此背景下，国务院为维护信访秩序、力图将其纳入法制化和规范化的轨道，于1995年10月28日颁布了旧的信访条例；2005年1月10日，经过修改后又颁布了新的信访条例。 2013年出台关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见和 2014年4月出台国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法,三、新中国成立后确立信访制度的依据,1、宪法依据： 中国宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。” 第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”,2、制度逻辑：下管一级和向上负责,上下级党政政府之间等级森严，各级政府都是下管一级，形成一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。这意味着，中央政府其实并不能形成中央集权，除了少数例外，它只能直接管到省、部级，即使是对比如某省某县的拆迁政策进行纠正，也要通过该省，而该省也须通过该县的上一级政府，即地市级党政政府来具体处理，比如将该县的党委书记和县长撤职。 这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访，但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访。针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府“赋权”赋予它管理下级政府的权力；如果民众越过本级政府上访，却将使本级成为上级政府约束的对象哪怕民众反映的是自己的下级政府，但在上级政府看来，该为此负责的却是本级政府。 这就形成了中国信访制度的一大特色：容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。比如，广东省1996年曾制定了广东省实行群众逐级上访和分级受理制度的暂行办法，江苏省、内蒙古自治区也分别制定了江苏省实行逐级上访和分级受理制度暂行规定和内蒙古自治区群众逐级上访和分级受理办法（暂行） 。,然而，上访者在明白这个道理之后，却有更大的动力进行越级上访。上访者倾向于相信，他所反映有问题的政府，跟其上一级政府免不了要“官官相护”，因为如果他反映的问题确实存在，按照这个制度逻辑，上一级政府也是有领导责任的。只有再上一级政府，或者更高级的政府，才没有官官相护的嫌疑。比如，如果上访者要反映乡镇政府的问题，那么在其眼里，县政府是不可相信的，只有地市级和更高级别的政府，由于对乡镇政府没有直接约束责任，才可能对乡镇政府做出公正的处理。 但下管一级和向上负责的制度逻辑，又使得哪怕是越级上访在层层批转之后，最终还是由县政府来处理乡镇政府。上访者也明白这一点，但他认为，如果有更高级政府的“尚方宝剑”在手，县政府在“官官相护”的时候便会有所忌惮。,3、中国特色信访制度的尴尬处境,（1）“上访”与“劫访” 少数地方政府使用各种手段拦截上访人进入上级党政机关，上访人员称之为“劫访”。“劫访”的背后是各级地方政府的重重政绩压力，有些地方为了破除官僚作风，建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这一制度要求，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理，在“问责”压力之下一些地方会采取违规甚至违法的手段抑制上访。据南方周末报道，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人进入上级党政机关，有些地方对上访人进行打击和政治迫害触目惊心，有的人因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走，有的人还因上访被一些干部指使黑社会的人打击报复。,（2）信访制度何去何从？,社会各界提出三种意见： 一是认为信访制度从根本上与法制化进程相违，应该取消这种制度； 二是认为应该加强信访工作的强度，进一步强有力的解决群众的问题； 三是认为当前的关键在于规范，将信访制度进一步纳入法制建设的正规轨道上去，通过立法统一规范信访工作，同时建立起高效的信访监督监察机制。,（3）专家意见,国家行政学院教授杜钢建认为，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化。信访说到底就是体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要的一项。信访部门所能解决的问题有限，2的问题解决率，就是因为没有权威性。没有权威性是现今信访机构遇到的最大问题。杜钢建举例说，四川的信访改革方案中，信访机关被授予交办权和督办权，使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”，另外还明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权。,PART B：文件解读,一、信访条例（2005年） 二、关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见 （2013年） 三、国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法 (信访条例新办法)（2014年）,一、信访条例解读,信访条例修订原因：信访渠道不够畅通，有的地方或者部门对信访人反映的问题推诿塞责；信访问题处理层层转送，只转不办，责任不清，效率低下；对处理信访事项的机关监督力度不够；对侵犯群众利益引发信访问题的违法行政行为缺乏明确的责任追究机制；对破坏信访秩序的行为，现行条例缺乏必要的规范。 信访条例修订的指导思想和总体思路就是按照以人为本、构建和谐社会和加强民主法制建设的要求，既要有效保护人民群众的合法权益，又要建立良好信访秩序、确保社会稳定。,（一）、信访工作概述 掌握四个概念,1.信访：是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 第二条 2.信访工作 ： 负责处理人民群众来信和接待人民群众来访的工作。 3.信访人： 向有关行政机关或组织反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织。 4.受理者： 在其职权范围内受理信访人提出的信访事项的行政机关或有关社会组织。,（二）、信访工作构成要素,1.信访人 2.受理者 3.信访方式 书信、电话、走访等 4. 信访意愿 批评、意见、申诉、揭发、检举等 5.信访结果,（三）、信访工作的任务,1.基本任务（宏观上） 正确处理人民内部矛盾，了解、研究和满足人民群众的需求，调动人民群众的积极性，发挥人民群众的聪明才智，推动社会的稳定、发展和进步。 2.具体任务（微观上） 受理职责范围内的信访问题 研究信访情况，为科学决策服务 及时办理有关信访问题 采取措施，推动本地区、本系统信访工作的开展,（四）、信访工作的基本程序和要求,信访事项的提出,信访事项提出注意的问题 1、对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求； 2、信访人对各级人大常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项； 3、信访事项已经受理或者正在办理的 ； 4、信访人采用走访形式，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，并且代表人数不得超过人； 5、信访人提出信访事项，应当客观真实； 6、信访人在信访过程中应当遵守法律、法规。,信访事项的受理,信访事项受理的程序 1、首先做好登记，在15日内做出受理或不受理决定； 2、对不受理的，要告知信访人原因； 3、对受理的按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关； 4、有权处理信访事项的行政机关日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。 5、对于可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时，可以就近向有关行政机关报告，有关行政机关再逐级上报。,信访的不予受理,第一，对各级国家权力机关、审判机关、检察机关职权范围内的信访事项。（15条） 第二，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项。（21条） 第三，信访人对已经受理或者正在办理的事项在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。（16条） 第四，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。（35条）,信访事项的办理,信访事项办理程序：1、行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出处理，并书面答复信访人 ；2、信访人对行政机关作出的处理意见不服的，可以在日内请求上一级行政机关复查；3、信访人对复查意见不服的，可以在日内向复查机关的上一级行政机关请求复核；4、信访人对复核意见不服，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。 信访事项办理中注意事项：1、行政机关及其工作人员办理信访事项，应当秉公办事，还要进行必要的法制宣传、教育疏导；2、应当听取信访人陈述事实和理由，要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查；3、对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。,信访事项的督办,1、发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议 ； 2、信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议； 3、信访工作机构对在信访工作中造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议 ； 4、信访工作机构要定期向本级人民政府提交信访情况分析报告。,信访条例对信访事项的受理、办理、 复查、复核时限的规定,受理时限 ：15日内 办理时限： 60日内 （最长不超过90日） 复查时限： 30日内 复核时限： 30日内,对违反信访条例，应如何处罚,1、信访条例：违反信访条例第十八条、第二十条规定，依据治安管理处罚法进行处罚 2、自治区高院、高检、公安厅关于依法处置进京非正常上访行为的意见：依据治安管理处罚法、人民警察法、集会游行示威法、刑法等规定进行处罚。 3、江西省公检法三家出台关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）,关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）（2016.6）,1、依法确定管辖： （1）处理在北京信访过程中有违法行为的信访人，责任主体为该信访人居住地公安机关。 （2）处理在省内信访过程中有违法行为的信访人，责任主体为行为地公安机关。 （3）信访人在信访过程中的行为涉嫌犯罪的，由行为地公安机关管辖。,2、依法定性处理：17条 3、依法收集证据：,（五）、信访人的权利和义务,1.信访人的权利 信访事项的提出权（信访权） 不受报复权（要求保密权） 请求复查权 了解权（要求答复权） 申诉权（对处理不服的可以向法院提出行政诉讼） 反应重大、紧急信访事项权 受奖励权,2.信访人的义务 遵守提出程序的义务 如实反映情况的义务 遵守上访程序的义务 执行行政机关处理决定的义务,（六）信访工作的原则,坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。,涉及几个部门，情况又较为复杂的信访问题，应联合办理，由信访人原单位负责处理，有关部门予以积极的配合和协助。,PART C：当前信访形势、信访问题成因及对策,一、当前信访形势与存在的问题：,（一）信访现状与特点：1、信访总量居高不下，仍呈上升趋势。信访量虽有上下波动，但仍维持在较高态势。信访内容以求决类为主。人民群众迫切要求解决诸如就业、就学、安置、补偿、养老、医保、低保等工作、生活中的现实问题。2、群体信访十分突出，规模扩大。群众集体上访有较大幅度上升，规模扩大。群众联名来信增多。3、无序上访问题突出，处理难度较大。群众越级上访、重复上访已成趋势，情绪激烈，社会负面影响较大。4、信访老户缠访问题，牵涉大量人力物力。信访老户，虽人数不多，但工作难度大。部分信访老户是无理取闹者，他们以上访为业。这些信访老户牵涉有关领导、信访部门和机关单位大量的时间、精力和物力。5、群众择机信访，造成工作反复。择机信访防不胜防，造成的政治影响较大，虽然各部门十分重视，但仍发生一些意外事件。信访形式除传统的走访和书信外，电话、电子邮件、特快专递等快速递交的信访形式不断增多，串联群访、静坐、下跪、拦车等过激行为也时有发生。6、涉法信访问题，分流较难。人民群众遇到生产生活中的问题，求助于政府解决的机率仍较高，依靠市场经济的法则和依法解决矛盾和问题的比例还较低.,（二）诉求问题： 一是农村土地征用方面的问题。 二是城市房屋拆迁方面的问题。 三是劳动社会保障方面的问题。 四是教育卫生方面的问题。 五是涉法涉诉方面的问题。 六是涉及环境污染、交通运输、军队退役、机构改革遗留等问题。,谢谢大家！,