小型水库除险加固专项资金绩效评价报告.doc

2009年小型水库除险加固省级补助专项资金第三方绩效评价报告评价机构：中水珠江规划勘测设计有限公司二O一一年十二月六日92说 明财政专项资金绩效评价是指对经过有关部门批准立项，由财政性资金全部投资或部分投资的项目，运用一定的指标、方法，对财政专项支出项目所确定的绩效目标、资金使用情况和效益情况等进行综合考评。受省财政厅委托，中水珠江规划勘测设计有限公司（以下简称：中水珠江设计公司）组织专家组，开展了2009年全省小型病险水库除险加固专项资金的绩效评价。根据评价方案，首先由资金使用单位及县、市、省水利主管部门进行自评，然后由专家组对专项资金所涉及1,180个项目自评材料进行书面评审，并抽取了6地市的60个项目进行现场评价。通过书面评审及现场评价，对照项目自评结果，最终形成综合评价，评价专项资金使用及项目实施后所产生的绩效，提出专项资金投入及使用中存在的问题，分析原因并形成相应对策。在此基础上，形成了本报告。本报告从评价思路、评价过程、评价结果、对策建议等几方面进行阐述；对有关结论、原因、建议等作出具体阐释，并给予材料支持；同时，整理汇编项目有关评价的原始素材、记录文件等，作为佐证材料。本报告由中水珠江规划勘测设计有限公司完成。目 录说 明2目 录3摘 要5第一章 项目概况11一、评价项目背景11二、评价的目的12三、评价范围与对象12四、评价依据14五、评价体系15六、流程及报告体系16第二章 绩效自评- 19 -一、资金使用单位自评- 19 -（一）自评情况。- 19 -（二）自评结果。- 19 -（三）主要绩效。- 24 -（四）存在问题。- 24 -二、主管部门自评- 24 -（一）总体评价。- 24 -（二）管理措施。- 25 -（三）综合效益。- 27 -（四）有关建议。- 27 -三、自评结果分析- 28 -第三章 书面评审- 29 -一、自评材料的及时性与完整性分析- 29 -二、书面评审总体得分- 30 -三、评审结果的结构分析- 30 -（一）按项目属地分类。- 31 -（二）按省级补助标准不同分类。- 31 -（三）按独立招标与打捆招标的不同招标方式进行分类。- 32 -（四）按项目规模分类。- 32 -（五）按评价指标分类。- 32 -第四章 现场评价- 40 -一、现场评价项目的选取- 40 -二、现场评价主要方法- 41 -三、现场评价结果- 41 -（一）绩效得分。- 41 -（二）现场评价结果分析。- 42 -四、核查发现的主要问题- 46 -（一）项目的前期准备。- 46 -（二）项目资金管理。- 48 -（三）项目组织实施。- 50 -（四）项目产出和效益。- 52 -第五章 综合评价结果- 58 -一、主要绩效- 58 -二、存在问题- 59 -三、综合评价结论- 63 -第六章 有关建议- 65 -一、创新项目法人组建模式，进一步规范工程建设管理- 65 -二、完善专项资金分配使用管理，提高资金支出绩效- 66 -三、进一步深化水库管理体制改革，落实管养经费，构建水库管理和养护的长效机制- 67 -四、重视存在的问题，认真落实整改措施- 67 -附件1 评价小组成员- 68 -附件2 绩效评价指标表69附件3 报废水库情况简介71附件4 多次催促仍未提交相关材料的水库72附件5 现场核查项目情况表73附件6 2009年小型病险水库除险加固专项资金绩效评价现场评价得分汇总表75摘 要小型病险水库除险加固工程是省委省政府为提高我省防洪安全、供水安全、粮食安全，改善农村民生，促进农业农村发展以及农村社会和谐稳定而作出的重大决策，是我省农民群众最关心最直接最现实的重大民生工程。为推进该项工程建设，省财政设立了专项资金，目前，工程建设任务已顺利完成，为科学、客观、全面、规范地评价专项资金使用绩效，检视政策实施效果，总结存在问题，提供完善政策、规范管理、提升资金使用绩效的对策建议，省财政厅委托中水珠江规划勘测设计有限公司（以下简称中水珠江设计公司）作为第三方独立对2009年我省病险水库除险加固专项资金（12.05亿元，涉及1,180宗病险水库）的使用绩效进行重点评价。评价基准日为2010年12月31日。中水珠江设计公司遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，以及“以结果为导向、基于证据”的评价思路，组建了由具有丰富工程技术管理、国家大中型工程稽察、造价咨询、绩效评价和财务管理经验的19名专家构成的评价工作组，经过反复研究制定了涵盖前期准备、资金管理、项目实施、项目产出和资金效益等5个一级指标，14个二级指标及22个三级指标，采用目标预定与实施效果比较、定性与定量综合分析、信息技术和数理统计技术支撑，按项目属地分类、补助标准分类、评价指标分类、项目规模分类和独立招标与打捆招标分类多种维度分析，以及书面评审、实地核查、满意度调查相结合等评价方法，对项目政策制定、投入、产出、结果和影响进行全面的评价。评价分资金使用单位和水利主管部门自评、第三方书面评审、现场评价和综合评价等环节，环环相扣，互为印证。资金使用单位和水利主管部门普遍自我评价较高，平均为91.98分。书面评审，评价小组依据自评材料（含佐证材料）对1,180宗水库，26,000多个信息点进行审核、分析与评分，最后得出各项目的书面评审分数平均为80.80分，比自评平均分低了11.18分，差距明显。现场评价，评价小组根据项目属性、区域分布、资金额大小、书面评审结果优劣等维度，按照5%的比率随机选取评价对象，涵盖6个地级市的60宗水库，涉及金额8,654万元，占总项目数的5.08%，占专项资金总额7.19%，确保样本具有代表性。评价小组在现场评价中，召开了60场由当地水利、财政部门、项目建设单位代表、各类专家参加的询问答辩会，核实现场评价材料的情况；分批次现场查看了60宗水库的大坝、溢洪道、输水涵等主要建筑物的完成情况，了解加固前的状况，对比实施灌溉、防洪等效果，核实了资金使用单位提供评价资料和数据的真实性、准确性；在项目现场向当地群众、村干部和水利系统职工派发了1,200份满意度调查问卷，作为评价的第一手资料。经过评价小组的专业核查，核定现场评价平均得分为82.02分。最后，评价小组通过对自评得分、书面评审得分和现场评价得分三者间的交叉对比分析，综合评价认定：资金使用单位和水利主管部门的自评得分明显高估；同时，虽然书面评审得分与现场评价得分很接近，但不同的指标得分差距明显，一部分指标现场评价得分高于书面评审得分，主要是因为资金使用单位报送评价材料不完整所致，而另一部分指标现场评价得分低于书面评审得分，主要是因为资金使用单位报送评价材料的真实性所影响，可见书面评审具有全面性，但缺乏真实性核查，因此，以现场评价82.02分作为综合评价的基准分更为客观公正。考虑到1,180宗水库中，有4宗已经批准报废，4宗没有提供相关佐证材料，该8宗水库均按零分处理，综合评价得分调减为81.46分81.46=82.02(1180-8)1180，绩效等级为良。综合评价结果表明，小型病险水库除险加固工程建设基本达到既定目标，政策实施效果、资金使用绩效良好，主要体现在：第一，消除了病险水库安全隐患，提高了防洪抗灾能力，防洪减灾效益明显。除险加固工程实施后，全省新增或恢复防洪库容5,900万立方米，每年新增或恢复防洪效益30,500万元；水库的防洪抗灾能力明显提高，降低了洪涝灾害发生的频率，保障了水库下游552.99万人的生命财产安全，保障了下游284.44万亩耕地的安全，消除了水库下游地区防洪的后顾之忧。第二，增强了农业灌溉和农村供水能力，促进了粮食安全、饮水安全，为农村经济发展、农民增收和生活改善提供了保障，社会经济效益明显。新增或恢复灌溉面积近46万亩，灌溉收入增收9,200万元，增加了1.57亿立方米的水量，促进了农业发展和农民增收，保障了粮食安全。第三，改善了农村生态环境和生态安全，美化了库区农村的村容村貌，提高了农村水资源利用效率，水库及流域生态环境得到明显改善，生态效益明显。综合评价结果也发现，项目实施、资金使用过程中仍存在一些问题，主要体现在：第一，在项目前期准备环节，一是部分存在着水利部门对项目立项论证不充分、审批不严密，造成重复立项或无效立项的问题，如由于有关市县水利部门对项目申报考虑不周密，省水利厅审批把关也缺乏严谨，造成惠州市大亚湾澳头坑门水库、澳头大姜元水库、清远市清新县龙颈镇白石坑水库、湛江市东海岛民安镇龙腾水库等4宗小型水库在通过立项审批后又批准报废，属无效立项；又如肇庆市鼎湖区莲花镇共青水库坝内输水涵存在两次立项的问题。二是存在着个别项目水利部门未按规定进行施工公开招标的行为，如揭阳市揭东县玉湖镇九重坑水库，有将依法必须进行招标的项目化整为零规避招标的嫌疑。三是存在着部分项目建设管理单位所委托的监理机构资质不符合规定的问题。四是存在着部分市县未按规定组建项目建设管理单位，管理水平达不到工程建设要求等问题，如第三方评价发现，揭阳、潮州、汕尾、汕头、河源、阳江、江门、清远等8市共有292宗水库的项目法人组建不符合规定。这在一定程度上影响了管理措施的有效发挥，影响了资金使用效益的提高。第二，在项目实施环节，项目建设管理制度不健全与重形式、轻落实并存。一是部分项目水利部门未按要求制定工程建设管理制度，如现场调查发现，共有13宗水库未制定建设管理制度，占核查项目总数的21.67%。二是部分建设管理单位对项目组织实施过程中的重大设计变更未履行报批手续，施工图设计不落实初步设计批复要求，违反有关规定，如现场核查发现，有29个项目存在施工图或现场施工与初设批复不一致的情况，占48.33%。三是工程质量普遍为合格，等级偏低，工程质量管理有待强化，如有1,171个项目的质量等级为合格。四是工程竣工验收市县自查工作不规范，部分水库未完成初步设计批复的全部建设内容，也通过销号审批，如现场评价发现有10宗水库未完成初步设计批复的全部建设内容，也通过销号审批。第三，在项目资金管理环节，一是市县自筹资金到位率普遍偏低，如从现场评价发现，全省抽查的60个项目，市县应落实的自筹资金到位率仅为5.13%，影响了除险加固绩效目标的完成；二是项目资金使用率也普遍偏低，如现场抽查的60宗水库的资金使用率平均为60.2%，资金使用率偏低，直接影响了专项资金效益的充分发挥；三是部分项目建设管理单位存在违规使用资金的问题，如现场调查时发现，揭阳市揭东县玉湖镇九重坑水库管理在无施工单位工程款申请书，也无任何完成工程审核资料的情况下，拨付揭东县振通水电建设有限公司158万元的工程款，并以现金的方式支付设计监理费15万元、勘察费2万元、安全鉴定费3万元。第四，水库管理和可持续发展缺乏长效机制，如库区运行管理经费不落实，库区管理队伍不健全等。通过综合评价和分析，第三方提出如下建议：第一，创新项目法人组建模式，进一步规范工程建设管理。一是建议市县政府创新模式，组建工程集中建设与管理的项目法人。即以县级为单位，选择水利主管部门下属一个合适的事业单位，赋予建设管理职能，承担辖区内指定的公益性水利工程建设管理工作，一个项目法人建设管理多个工程项目。二是建议市县水利部门推行工程集中打捆，完善项目招标管理。通过项目集中打捆招标，减少项目法人的前期工作量、减少人财物力的浪费，同时吸引更多资质等级高、信誉良好的施工、监理单位参与到工程建设中来，以进一步规范工程的建设管理，确保工程按时保质保量完成。三是建议各级水利部门加强项目建设过程监管。通过各级水利主管部门加强监督检查力度，加强对设计变更管理、项目实际完成情况等方面的检查力度，切实履行项目调整报批、完成验收等手续，把好工程质量关，及时发现项目建设中存在的问题并督促落实整改，让水库真正发挥效益，实现专项资金的最终效果。四是建议省水利厅、省财政厅完善相关制度建设，切实落实项目建设管理单位、水利主管部门、财政部门及市县政府等管理主体的责任。项目建设管理单位应严格按照申报内容与进度实施，切实履行设计变更报批手续，按时保质完成项目建设任务；水利主管部门应切实履行项目建设、资金管理的责任，把好立项关，加强过程监管，认真组织项目验收，确保完成项目建设绩效目标；财政部门应加强对资金分配、使用的绩效管理，确保资金规范使用，提高资金使用效益；市县政府应加强领导，督促有关部门认真履行职责，同时足额落实项目建设自筹资金，确保完成项目建设目标。第二，完善专项资金分配使用管理，提高资金支出绩效。一是建议省财政厅根据评价发现的市县在资金使用管理存在的问题，进一步完善资金管理办法，指导、督促市县财政部门按规定及时拨付专项资金，同时强化监管，规范工程建设单位资金使用管理，确保专项资金安全有效使用。二是建议省财政厅、省水利厅通过建立制约机制，如省补助资金视市县自筹资金落实情况分批下达，对自筹资金未落实的，省补助资金少下达（更严厉措施是不下达），不批准新增水利工程立项，倒逼市县政府落实自筹资金。三是建议省财政厅、省水利厅推行资金使用及项目管理全过程绩效管理，提高专项资金使用效益。在专项资金分配环节，将项目绩效目标申报、审核作为项目安排的主要依据。在专项资金使用过程，通过依托财政绩效管理信息系统，及时跟踪专项资金支出进度和使用效益，开展支出项目现场绩效督查，促进专项资金支付效率和使用效益的双提高。在专项资金支出结果环节，着力完善“主管部门、资金使用单位全面实施专项资金绩效自评，提交绩效自评报告，与财政部门引入第三方评审，组织开展重点评价相结合”的评价管理机制；同时完善绩效管理结果应用机制，建立与预算安排挂钩的办法，探索绩效管理结果通报、公开制度，探索建立绩效责任约束机制。第三，进一步深化水库管理体制改革，落实管养经费，构建水库管理和养护的长效机制。一是建议省水利厅加大工作力度，督促市县政府进一步深化水库管理体制改革，实现“所有水利工程都有人管，各镇均有水管所，村村都有水管员”，切实解决农村水利设施管养问题，同时，参照西方国家对水库等公益性基础设施较为通行的管养模式，探索构建政府主导、市场或社会力量参与的水库管理与养护格局。二是建议省财政、省水利厅通过设立小型水库管养省级专项补助资金，并采取以奖代补的方式，激励市县政府（包括镇政府）及所属有关部门落实小型水库管养的责任主体，保证水库养护的资金投入，解决“重建轻管”的问题。第四，重视存在的问题，认真落实整改措施。建议省水利厅和市县政府及水利、财政等有关部门对本次评价发现的突出问题要引起高度重视，切实采取有力措施，制定有效工作方案，逐一落实整改，进一步提升专项资金使用绩效，并将整改情况报省财政厅备查。第一章 项目概况一、评价项目背景水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。2011年颁布的中央一号文件中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定，是新中国成立62年来中共中央首次系统、全面部署水利改革和发展的决定，凸显出水利工作在我国经济社会协调可持续发展中的重要战略地位。文件将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，要求把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利。小型水库是我国水利工程体系的重要组成部分，承担着防洪、供水、灌溉等重要功能。我国小型水库大部分建成于上世纪5070年代，由于先天不足、后天失修，经年累月积病成险，不仅严重影响水库效益的发挥，而且严重威胁下游群众生命财产安全，成为水利和防汛工作的一大隐患，广大人民群众反映十分强烈。随着大中型病险水库除险加固任务的全面完成，小型水库的安全隐患问题显得更加突出，已成为防洪工程体系中最为薄弱的环节。对小型病险水库进行除险加固，不但是巩固和完善我国防洪保安体系、确保防洪安全的必然要求，也是增加农村安全饮水和农业生产水源、提高供水保障能力的一项重要举措，将为科学配置农村水资源夯实工程基础。同时，小型病险水库除险加固可以就地取材，吸纳农村剩余劳力，对扩大内需、增加农民收入具有积极作用。因此，小型水库除险加固是一项利国惠民的民生工程、民心工程、德政工程和幸福工程，对促进农村经济与社会发展，维护农村社会和谐稳定具有重要意义。小型病险水库除险加固关系到我省防洪安全、供水安全、粮食安全，农村民生，农业农村发展和农村社会和谐稳定，是我省农民群众最关心最直接最现实的水利问题的之一。广东省现有7,426座小型水库，其中小（一）型水库1,472座，小（二）型水库5,954座。这些小型水库大多建于上世纪五、六十年代，限于当时的经济、技术条件，工程建设标准低，施工质量差，配套设施简陋不全，经过几十年的运行，工程老化，安全隐患突出。从1998年至2007年间，广东省通过实施省人大议案的方式，分两期共完成了5,808座小型病险水库的除险加固任务。为进一步解决小型水库安全隐患问题，确保水库安全，省十一届人大常委会审议决定从2008年-2011年将2007年全省清查出的1,218宗病险小型水库作为重点整治项目，以专项形式继续实施小型病险水库除险加固，并要求按“先急后缓、先重后轻”及“谁积极、支持谁”的原则，在3年完成除险加固任务。此外，2010年广东省有117座重点小型病险水库列入全国重点小型病险水库除险加固规划。依据转发省人大常委会关于批准省人民政府关于解决小型水库安全隐患问题议案办理情况的报告的决议的通知（粤府200963号），2009年小型病险水库除险加固专项资金设立。专项资金设立的总目标是，从20082010年，全面完成1,200多宗病险小型水库除险加固任务。2010年阶段性目标是，继续实施小型病险水库除险加固工程建设，在2010年底前基本完成全省1,200多宗小型病险水库除险加固工程建设任务。二、评价的目的为加强小型病险水库除险加固专项资金管理，客观公正地核查除险加固资金预期目标实现程度，考核资金支出效率和综合效果，及时总结经验，分析存在问题及原因，切实采取有效措施进一步改进和加强财政专项资金管理，不断提高财政专项资金管理水平和使用效益，为同类专项资金预算安排提供重要依据。自2011年7月始，省财政厅委托中水珠江设计公司，对2009年小型病险水库除险加固专项资金的使用绩效进行评价。三、评价范围与对象全省1,200多宗病险小型水库除险加固资金，2009至2010年省财政计划投入12.49亿元。各项目建设投入资金由省财政资金和市县自筹资金构成，其中省财政资金占项目资金的比例为：51个山区县为核定投资概算的80%，东西两翼和粤北非山区县（市、区）以及江门的恩平、台山市为核定投资概算的60%，除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山等6个市以外的珠江三角洲经济区为核定投资概算的20%。经测算，省财政需安排补助资金约12.49亿元。小型病险水库除险加固专项资金在2009年度分四批次共计下达12.05亿元，涉及1,180个项目，专项资金下达情况详见表1-1。本次绩效评价范围为省财政2009年安排的除险加固资金12.05亿元，评价基准日为2010年12月31日。表1-1 2009年小型病险水库除险加固专项资金下达情况表序号资金安排文件名及文号资金下达时间项目数（个）金额(万元）1关于下达2009年度小型水库除险加固项目省级补助资金（第一批）通知（粤财农2009120号）2009年5月15日42839,9992关于下达2009年度小型水库除险加固项目省级补助资金（第二批）通知（粤财农2009321号）2009年9月27日33132,2363关于下达2009年度小型水库除险加固项目省级补助资金（第三批）通知（粤财农2009397号）2009年12月9日41547,2754关于下达2009年度小型水库除险加固项目省级补助资金（第四批）通知（粤财农201052号）2010年4月14日61,027合计1,180120,537从地域分布看，1,180个项目涵盖了粤东、粤北、珠三角及粤西全省范围。作为本次评价的范围，其数量与金额分配情况如表1-2所示。表1-2 2009年小型病险水库除险加固专项资金分配情况表地区项目数量项目比例（%）省级补助资金（万元）资金比例（%）粤东汕头市423.562,5052.08汕尾市544.584,6763.88潮州市695.856,0635.04揭阳市1139.589,5547.93小计27823.5722,79818.93粤北河源市1068.988,9997.47梅州市16914.3222,47918.67清远市645.428,8227.33韶关市13811.6916,21813.47小计47740.4156,51846.94珠三角惠州市766.443,6763.05江门市242.031,5581.29肇庆市655.515,0544.20小计16513.9810,2888.54粤西阳江市242.034,8494.03湛江市1119.4111,7029.72云浮市534.495,0974.23茂名市726.109,1527.60小计26022.0330,80025.58合计1,180100120,404100绩效评价首先由各资金使用单位和县（市、区，下同）、市、省级水利主管部门进行自评，然后由第三方组成评价工作小组对所有项目材料进行书面评审，同时抽取有代表性的部分项目（共60个）进行现场评价，核查勘验范围覆盖6个地级以上市，涉及资金额8,654万元，占项目总数比例为5.08%，占资金总额比例为7.19%。四、评价依据本次评价依据：（一）中共广东省委农村工作领导小组办公室对继续整治病险小型水库实施方案的意见（粤农办函200815号）；（二）广东省财政厅关于继续整治病险小型水库实施方案的意见（粤财农函200855号）；（三）广东省发展和改革委员会关于继续整治病险小型水库实施方案的意见（粤发改农函2008652号）；（四）广东省水利厅关于继续整治病险小型水库实施方案的请示（粤水农20086号）；（五）转发省人大常委会关于批准省人民政府关于解决小型水库安全隐患问题议案办理情况的报告的决议的通知（粤府200963号）；（六）广东省财政厅、审计厅、监察厅、人事厅联合印发的关于印发广东省财政支出绩效评价试行方案的通知（粤财评20041号）；（七）省重点水利建设项目银行贷款资金拨付和管理规程（试行）；（八）关于印发广东省财政支农专项资金报账制实施办法的通知（粤财农2005117号）；（九）广东省水利厅关于加强广东省病险水库除险加固项目建设管理的若干指导意见（粤水建管2008280号）；（十）广东省水利厅关于我省小型病险水库除险加固工程项目完工销号标准的通知（粤水建管2010168号）；（十一）广东省财政厅关于开展小型病险水库除险加固省级补助专项资金使用绩效第三方评价工作的通知（粤财农2011251号）；（十二）各资金使用单位提交的绩效自评报告、基础信息表及绩效评价指标表。五、评价体系根据广东省财政支出绩效评价试行方案，中水珠江设计公司自2011年7月份承接该项目以来，结合本专项资金项目特点，组织人力、财力，成立专门评价组进行评价体系的构建。评价工作遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，采用“以结果为导向、基于证据”的绩效评价方法，主要从项目前期准备、项目资金管理、项目组织实施、项目产出和项目效益等五个方面对评价目标进行逐步分解，从定性与定量两个角度综合考量，评价资金使用的效率与效益。评价采用目标预定与实施效果比较方法，将各项目立项书中的绩效目标与其实际所产生的效益进行对比，对专项资金的使用绩效作出全面评价。评价指标体系分为五大部分，即项目前期准备、项目资金管理、项目组织实施、项目产出及项目效益，详见表1-3。这五大部分反映了一个项目从立项到产出、效益的整个过程。采取百分制的计分方式，其中项目前期准备标准分10分，该部分反映项目立项、实施的依据，前期研究和准备的全面、科学、规范性以及绩效目标设定等情况；项目资金管理标准分20分，该部分反映项目资金在管理制度建设、投入、核算、支出方面的规范情况等；项目组织实施标准分10分，该部分反映项目组织机构、制度和实施的规范性等；项目产出标准分25分，该部分反映项目产出数量、质量、成本、时效等按绩效目标要求的实现程度等；项目效益标准分35分，该部分反映项目产生直接或间接的经济效益、社会效益、环境影响、影响可持续性，以及服务对象对项目实施的满意程度等。资金使用单位自评、主管部门自评、第三方书面评审、第三方现场评价均采用相同的绩效指标体系及其评分与评级规则。表1-3 广东省小型水库除险加固专项资金绩效评价指标体系一级指标二级指标三级指标指标说明指标名称分值指标名称分值指标名称分值一、项目的前期准备10机构设立10（1）建设单位组织机构健全性2建设单位组织机构建立及相应的人员配置。招标管理（2）施工公开招标2是否根据省、市规定进行公开招标（广东省规定为合同费用100万需进行公开招标）。资质管理（3）设计、施工、监理 单位资质3核查设计、施工、监理单位资质等级。合同管理（4）设计、施工、监理合同3核查相关合同完整性。二、项目资金管理20资金落实 情况3（5）资金到位率3省补助资金及市县自筹资金到达市（县）专用账户额度情况。资金支出 情况17（6）资金支出合规性8符合财务相关规定的资金支出项目与核定概算的一致性。（7）资金支出及时性4资金支出时间与项目规定支出时间的相符程度。（8）资金使用率5资金支出总额与到位资金对比。三、项目组织实施10项目实施4（9）管理制度的完备性4有无制定工程管理制度。项目监管6(10)实施规范性3项目调整规范性。(11)安全生产落实情况3是否有发生生产事故。四、项目产出25效率性7(12)项目完成情况7项目实际销号时间与省水利厅规定的销号时间对比情况。安全性16(13)挡水建筑物达标4处理措施与初设报告批复意见一致性。(14)输（放）水 涵管（洞）达标4建成的输（放）水涵管（洞）直径和长度与初设报告批复意见一致性。(15)溢洪道达标4溢洪道宽度、高程与初设报告批复意见一致性。(16)工程质量等级4监理质量评定报告的质量等级评定。经济性2(17)投资控制2财政审核中心审定投资（完工结算或竣工决算）与核定设计概算对应项目投资对比程度。五、项目效益35效果性21(18)灌溉效益9加固前后灌溉面积增加百分率或水量增加百分率1。(19)防洪效益10加固前后下游防护对象风险降低的程度。(20)环境效益2生态环境改善的效果。公共属性8(21)社会效益、工程实施后满意度8除完成项目目标以外，项目实施对社会、政治、经济、生态等方面产生积极作用，提高群众对党和政府信心发挥作用。可持续性6(22)管理机构、人员及经费完善性6为实现项目成果可持续的运行与维护并取得可持续的效果。合计100六、流程及报告体系（一）评价流程。本次评价工作分为六个步骤：第一步，成立评价工作小组，制订评价计划与实操方案，为评价实施提供工作指引和具体安排。第二步，各资金使用单位按要求提交基础信息表并汇总到上一级水利部门，县、市水利部门及省水利厅逐级审核、汇总，并提交中水珠江设计公司。第三步，资金使用单位、县级水利部门、地级水利部门及省水利厅认真收集整理佐证材料，分析除险加固资金支出项目的有关绩效情况，填写指标表，形成资金使用绩效自评报告，抄送中水珠江设计公司。第四步，书面评审，中水珠江设计公司对自评材料进行审核与分析。针对资金使用单位和主管部门的自评结果，对全部被评项目进行自评结果的总量及结构分析，发现存在问题。第五步，现场评价，在自评诊断的基础上，中水珠江设计公司组织专家组对项目进行现场抽样核查（抽取梅州、揭阳、韶关、肇庆、湛江、茂名等6个地市共60个项目进行实地勘验核实，项目抽样比例为5.08%），甄别典型问题，剖析问题产生原因。第六步，总结评价结论，归纳问题，分析原因，提出对策；形成并提交第三方评价报告。（二）报告体系。本次评价报告体系如图1-1。绩效评价准备背景与目的范围与对象评价依据组织实施资金使用单位自评主管部门评价自评审核结果书面评审现场评价汇总分析主要绩效与问题剖析析提出相关建议图1-1 项目资金绩效评价流程评价报告由中水珠江设计公司在实施独立第三方评价的基础上完成。为保质按期完成本工作，中水珠江设计公司组建了以分管技术的副总经理为组长，各部门负责人为成员的领导小组，下设4个工作小组，由具有丰富工程管理、国家大中型工程稽察、造价咨询、绩效评价和财务专业人员组成（详见附件1）。通过对评价目的、原则、范围、内容和工作要求等方面的学习提高，全体参与评价工作的人员熟悉了评价基础表格、评价指标、评价方法及评价标准。通过统一认识和评分标准,尽量减少人为因素的影响，做到独立、客观、公正、公平。评价工作历时5个月，评价时间安排见表1-4。表1-4 2009年小型水库除险加固省级补助专项资金绩效评价时间表工作内容7月1-30日8月18-258月26日9月10日9月11日-9月30日 10月8日-11月10日前期准备书面评审现场评价报告（初稿）撰写征求意见修改提交报告（终稿）第二章 绩效自评绩效自评分析是指对自评单位提交的绩效信息资料及自评报告进行分析，并主要以各资金使用单位自评得分为数据源，从总体上概括与分析所有项目的绩效得分，并依据不同项目属性、项目属地、项目规模和评价指标对得分结构进行深入剖析，作为下一阶段评审工作的重要参考。具体要求是汇总所有项目的绩效自评总分与具体指标得分，将得分录入软件分析平台，运用描述统计方法，对得分进行频数、比例分析，以及根据项目性质、项目属地、项目规模和具体指标进行结构分析。一、资金使用单位自评（一）自评情况。本次计划评价的1,180个项目中有4宗水库（惠州市本级（大亚湾区）澳头坑门水库、澳头大姜元水库；清远市清新县龙颈镇白石坑水库；湛江市本级（东海岛）民安镇龙腾水库）已按水利部水库降等与报废管理办法(试行)的规定实施报废，报废水库情况见附件3，实际需自评的项目为1,176宗。截止2011年9月23日，1,176个资金使用单位全部作了绩效自评，提交了自评材料。（二）自评结果。对1,176个资金使用单位自评得分表进行统计分析，结果表明，小型病险水库除险加固专项资金绩效全省自评得分为91.98分，绩效等级为优，得分高，反映各单位对其所承担项目的前期准备、资金管理、组织实施及绩效完成情况普遍自我感觉较好，自我评价项目管理工作成效明显。1.按项目地域分析。在地域上，粤北、粤东、珠三角、粤西地区绩效自评得分高且较平均，分别为93.33分、91.72分、90.98分及90.39分，均超过90分，绩效等级均为优。总体上，除粤北地区得分最高外，其余三个地区的得分相差不大，各地均对自身工作的绩效评价较高。详见图。91.9893.3391.7290.9890.3988.58989.59090.59191.59292.59393.594广东省粤北地区粤东地区珠三角地区粤西地区图2-1 项目绩效自评得分的地域分布具体到15个市，得分最高的是梅州市（得分为95.85分），最低的是汕尾（得分为83.8分），90分以上共9个，比例为60%；80-90分共6个，比例为40%。详见图2。89.8495.8594.9592.1990.6683.893.3894.8889.7589.2593.0289.7489.8790.9591.1476.078.080.082.084.086.088.090.092.094.096.098.0河源梅州清远韶关汕头汕尾潮州揭阳惠州江门肇庆湛江阳江云浮茂名图2-2 各地市项目绩效自评得分2.按项目规模分析。水库规模按其库容大小可划分为小（一）、小（二）型两类，库容介于万立方米与1,000万立方米之间的水库为小（一）型水库，库容介于10万立方米与万立方米之间的水库为小（二）型水库。从自评得分上看，小（一）型水库与小（二）型水库绩效情况差别不大，339宗小（一）型水库的平均得分为91.96分，837宗小（二）型水库的平均得分为92.13分，均属优等，差别微小。3.按评价指标分析。依据项目评价指标体系，分别从项目投入、项目过程和项目绩效三个维度进行分析（1）项目前期准备。项目的前期准备作为绩效评价的一级指标，向下可分解为机构设立、招标管理、资质管理和合同管理4项二级指标，并进一步分解为若干项三级指标。其得分情况如图2-3所示。可见，4项具体指标中得分最高为施工公开招标，全省平均分为99分；其次为设计、施工、监理、合同，平均得分98.67分；设计、施工、监理单位资质得分最低，全省均值为93.33分，反映各参建单位的资质有待规范。 图2-3项目前期准备各项具体指标绩效自评得分（）项目资金管理。项目资金管理作为绩效评价的一级指标，向下可分解为资金落实情况、资金支出情况2项二级指标，并进一步分解为若干项三级指标。其得分情况如图2-4所示。可见，4项具体指标中得分最高为资金支出合规性，全省平均分为98.88分；其次为资金支出及时性，平均得分92分；资金使用率得分最低，全省均值仅为76分，反映相关部门单位在项目建设、资金管理等方面的效率不高,资金使用率有待进一步提高。 图2-4项目资金管理各项具体指标绩效自评得分（）项目组织实施。项目组织实施作为绩效评价的一级指标，向下可分解为项目实施、项目监管2项二级指标，并进一步分解为若干项三级指标。其得分情况如图2-5所示。可见，3项具体指标中得分最高为安全生产的落实情况，全省平均分为99.67分，说明资金使用单位自我评价安全施工情况较好 ；其次为实施规范性 ，平均得分98.67分；管理制度的完备性最低，全省均值为98.5分。 图2-5项目实施各项具体指标绩效自评得分（4）项目产出。项目产出作为绩效评价的一级指标，向下可分解为效率性、安全性、经济性3项二级指标，并进一步分解为若干项三级指标。其得分情况如图2-6所示。可见，5项具体指标中得分最高为挡水建筑物达标、输（放）水涵管（洞）达标、溢洪道达标这3项，全省平均分为98.75分 ；其次为项目完成情况，平均得分86.57分；投资控制的得分最低，全省均值仅为66.5分。 图2-6项目产出的具体指标绩效自评得分（5）项目效益。项目效益作为绩效评价的一级指标，向下可分解为效果性、公共属性、可持续性3项二级指标，并进一步分解为若干项三级指标。其得分情况如图2-7所示。可见，5项具体指标中，得分最高为社会效益（工程实施后的社会满意度），全省平均分为96.25分；其次为环境效益，平均得分94分；管理机构、人员及经费完善性的得分最低，全省均值仅为87.5分。图2-7项目效益具体指标绩效自评得分（三）主要绩效。根据资金使用单位提交的自评报告，主要绩效如下：1.按省委、省政府的统一部署，1,176宗小型病险水库在2011年汛期前均如期完成，消除了病险水库的安全隐患。2.严格执行基本建设程序，按照安全鉴定、设计、审批、招标、施工、验收的程序进行。3.规范建设管理，工程实施过程中，严格执行 “项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制”，确保建设进度、建设质量、工程安全和资金安全。4.通过小型病险水库的实施，提高了防洪抗灾能力及灌溉、供水能力；保护了下游农田，捍卫了下游地区人民生命财产的安全，促进了当地社会经济的发展，给群众带来了实惠。（四）存在问题。从资金使用单位的自评结果看，存在以下几方面的问题：1.市县自筹资金难以落实到位。2.资金使用率不高。省专项资金在第三、第四批下达的项目开工时间集中在2010年第四季度，工程款主要在评价期2010年12月31日之后支出，影响了资金使用率的得分。3.工程质量等级普遍是合格，质量等级为优的项目比例偏少。4.投资控制效果因工程结算进度滞后，影响评判。结算工作滞后主要原因是施工单位未及时上报结算资料，部分是因监理、资金使用单位或投资审核中心未及时对结算进行审核。5.管护人员或管护经费不落实。普遍存在工程建成后管护人员或管护经费不落实的情况。二、主管部门自评（一）总体评价。通过实施重点小型病险水库除险加固工程，我省小型水库安全问题得到了进一步解决，消除了大坝、溢洪道、输水洞等工程的安全隐患，提高了小型水库防洪安全标准，确保了工程安全运行，取得了显著的经济、社会和生态效益，资金使用效益绩效高。（二）管理措施。1. 规划组织实施。一是广东省人民政府办公厅印发了关于加快全省城乡水利防灾减灾工程和病险水库除险加固工程建设的通知，省水利厅在南方日报上公布了工程进展缓慢地区的建设进展情况及相关责任人名单，接受社会监督，并对建设进度滞后、存在问题较多的工程，向所在地政府发出8期共138份工作责任告知书。二是省水利厅成立了以厅领导任组长的8个督导组，定期分片开展督导检查工作，建立了插“红旗”、通报、督导、沟通协调、警示和惩戒等六项工作制度，健全了前期工作、建设管理、资金管理等一系列规章制度，组织水库的项目法人代表、技术负责人、信息报送人员进行集中培训，并定期由厅主要负责同志与地方自筹资金不落实、工程进展缓慢的后进地区主要负责同志召开座谈会，督促落实。三是项目所在地县（市、区）政府组织成立小型病险水库除险加固工程领导小组，县（市、区）领导任组长，县（市、区）水利局为法人，局长任项目法人代表，组织领导机构及工作机制有效，责任制和责任追究制度落实，有关人员责任明确，履行职责到位。2.前期工作。各有关市水行政主管部门会同财政部门根据省财政厅、省水利厅下达的项目投资概算复审意见进行初步设计审批，项目初步设计概算一经批准，不得随意调整。小型水库除险加固项目初步设计及安全鉴定工作均要求由项目法人委托具有水利水电勘测设计丙级以上（含丙级）资质的单位承担，同时委托相关单位对安全鉴定和初步设计成果进行复核和审查，并出具核查报告和初步设计审查意见。通过自查，项目除险加固措施、初步设计概算基本合理，重大设计变更均履行了报批手续，没有发生因前期工作质量引起的工程质量或安全事故。3.建设管理。认真贯彻落实工程建设项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，加强对工程建设项目的审计稽察工作，加强对招标投标、设计变更、计划资金安排和使用、工程验收等关键环节的监管，确保工程建设进度、质量和安全。同时加大了对病险水库除险加固工作的专项检查、稽察督导、审计整改力度。一是实行项目法人责任制。要求小型病险水库除险加固项目均实行项目法人责任制，由县（市、区）水行政主管部门集中组织实施，并组建一个项目法人，负责区域内小型项目建设，并要求项目法人必须具备健全的组织机构，有满足工程建设需要的技术、经济、管理等方面的人员等。二是实行招标投标制。要求小型病险水库除险加固项目施工、监理要严格按照招标投标法、水利工程建设项目招标投标管理规定等相关规定组织工程招投标，采取以县（市、区）为单元、多个小型项目打捆的方式开展招投标工作，严格控制邀请招标，严禁转包和违法分包。三是实行建设监理制。要求已建或在建项目都实行建设监理制，监理单位要按照水利工程建设项目施工监理规范等规定，加强对工程质量、投资和进度的控制。同时，要求监理人必须持证上岗。四是强化工程质量与安全管理。基本建立了质量一票否决制度，每一宗项目由工程项目所在地质量监督部门负责质量监督，检查、督促工程建设质量保证体系的制定、完善及实行；实行安全生产准入制度，在水利工程项目进行施工招标时，招标人把投标人是否持有建设行政主管部门颁发的安全生产许可证及施工企业管理人员是否持有水行政主管部门颁发的安全生产考核合格证，作为市场准入的必要条件，并要求投标人的项目负责人必须由取得相应执业资格的人员担任，对水利工程建设项目的施工安全负责；水库除险加固工程实施过程中，要求各参建单位要认真落实安全生产责任制度、安全生产规章制度和操作规程，各在建工程项目法人要严格贯彻执行安全生产法、水利工程建设安全生产管理规定和安全生产许可证条例等法律法规。通过自查，工地实施过程中均未发生安全事故。4.资金管理。一是资金到位管理。小型病险水库除险加固工程省级专项资金能及时分配下达。省水利厅加强与省发改、财政等部门的沟通，一周一协调，简化审批手续，加快审批进度，快速落实并下达了省级补助资金。各地也纷纷为工程建设开辟绿色通道，采用优先审批、限时办结等制度，加快了财政审核和资金下达等工作，保证工程款及时到位。此外，市县政府加大了财政投入，加强各项水利规费征收力度，并以水利规费权益进行抵押贷款，解决自筹资金的落实。二是资金使用管理。我省病险水库除险加固工程资金使用严格按照国家有关规定，实行专户储存、专户核算、专款专用，实行财政集中支付，未发现资金挤占、挪用、滞留等违规使用情况。5.工程验收管理。把提高验收率作为工作重点，强化验收队伍，科学组织，严格把关，切实组织做好投入运用验收和竣工验收工作。将病险水库竣工验收下放给地级市水行政主管部门主持，竣工验收鉴定书报省水利厅备案。要求各地科学制定工程验收计划，加强验收管理，确保完工一批、验收一批、发挥效益一批。截至2011年3月底，1,176宗项目已全部完成主体工程投入使用验收。（三）综合效益。病险水库除险加固工程实施后，一批经过除险加固的水库已投入运用，不仅消除了水库自身的安全隐患，提高了防洪标准，而且发挥了较好的生态、经济和社会效益。一是在防洪效益方面，据不完全统计，加固工程新增或恢复防洪库容5,900万立方米，每年新增或恢复防洪效益30,500万元，降低了洪涝灾害发生的频率，有效地保障了人民生命财产的安全。二是在农业灌溉方面，新增或恢复灌溉面积近46万亩，灌溉收入增收9,200万元，促进了粮食增产、农民增收，保障了粮食安全。三是在供水方面，年增加供水量1,200万方，供水收入增收380万元，增强了农业综合生产能力，促进农村与农业经济发展。四是在发电方面，年增加发电量700万度，增加发电收入263万元，提高了水库管理单位的经济效益。五是在水资源保护方面，增强水库生态环境保护能力，遏制水生态恶化趋势，促进水资源可持续利用。通过对库区环境的整治，一批水库不仅发挥出巨大的防洪减灾效益，而且正在变成一个个旅游胜地，这为把广东建设成为水库生态文明强省，为全省经济社会又好又快发展，提供可靠的水资源保障。（四）有关建议。建议省级财政继续支持小型水库管理单位体制改革。鉴于本省小型水库除险加固工作仍非常繁重，任务仍十分艰巨，小型水库仍面临一些亟待解决的问题，如部分小型水库仍然存在安全隐患、小型水库管理工作有待加强等。三、自评结果分析1,176宗水库的资金使用单位自评平均分超过90分，资金使用单位自评二级、三级指标的得分率均比较高。省水利厅的自评结果与资金使用单位自评结果相吻合，认为专项资金的使用取得了显著的经济、社会和生态效益。第三章 书面评审为审核、分析与评价资金使用单位所报送自评材料的完整性、规范性、内容有效性以及所反映的绩效情况，区分资金使用单位在项目材料管理效果与工作态度方面的差异，需要对项目自评材料中反映的前期准备、资金管理、组织实施和项目绩效情况进行书面评审、诊断与分析。书面评审的内容包括：对项目材料的完整性进行审核评价，即审核资金使用单位是否按照评价要求及时提供完整、规范、有效的项目自评材料；对项目资金管理与组织实施的规范性进行审核评价，即审核项目的资金使用与组织实施是否遵循相应资金管理办法和项目管理制度的规定与要求，是否存在违规违法的行为；对项目绩效的效益性进行审查，即审查项目立项申报的绩效目标的实现程度，以及项目实施所取得的社会经济效益，绩效审核的主要方法是目标对比法与效益分析方法，重点考察项目实施的产出和效益。书面评审的方法采用专家评价法，由管理、财务、技术专家依据事先制定的专家评价表进行分析与评分，最后汇总得出各项目的书面评审得分。专家的书面评审结果将充分反映专家的专业判断与分析，并与资金使用单位自评及主管部门评价结果形成对照，从中发现差异与问题，并为遴选出一定数量的、覆盖全省代表性区域的典型项目并对其实施现场重点核查提供依据。一、自评材料的及时性与完整性分析本次评价共收到1,176个资金使用单位提交的自评材料。依据评价方案，专家组对各单位所报送自评材料的及时性、完整性、规范性和内容有效性进行评审。通过分析发现，本次评价的自评材料报送存在以下问题：（一）半数资金使用单位未按要求时间及时报送材料。按评价通知要求，资金使用单位需在2011年7月20日前，县、市水利部门、省水利厅需在7月20日至7月30日期间完成基础信息表的逐级报送；资金使用单位还应同时完成