美国金融制度变迁溯源及其思考

美国金融制度变迁溯源及其思考陈柳钦内容提要本文通过美国金融制度变迁的溯源发现，无论是混业经营制度还是分业经营制度，作为一种金融制度本身都应当适应经济金融发展的内在要求，并依赖于一国特有的制度变迁路径安排。从美国“混业经营分业经营混业经营”的历史可以看出:混业经营的真正实行不是一蹴而就的，而是一条漫长的道路，当然又是一种必然的趋势。一、美国早期混业制度向分业制度的转变1、20世纪30年代前美国金融制度的特点。20世纪前，美国商业银行发展迅速，非银行金融机构的发展相对迟缓，且主要以保险公司为主。进入20世纪以后，新兴的金融机构如储蓄与贷款协会、投资银行、信用合作社、金融公司等迅速发展起来，但是商业银行在金融体系中仍然处于主导地位。1913年联邦储备体系（即中央银行）根据联邦储备法而建立起来，标志着美国现代金融制度开始确立。20世纪30年代前，美国的金融制度基本上是不受管制的，自由竞争是当时盛行的观点。政府为了维持一个健全的、高效率的银行制度，只实行最低限度的管理以维持竞争秩序。当时，美国商业银行存贷款业务与投资银行业务（证券业务）是相互渗透的。大多数商业银行直接或通过其附属机构从事证券投资业务。投资银行在承销股票和债权包销业务的同时，也开办某些商业银行的业务。此时，美国实行的就是一种混业经营制度。2、20世纪30代美国分业制度的确立。1929-1933年全面而深刻的大危机对美国的金融制度造成了严重的冲击，美国银行大量破产倒闭，货币信用制度和濒于证券市场崩溃。经过30年代的大危机之后，人们对自由竞争的金融市场的优点产生了怀疑，认为金融体系具有内在的不稳定性。由于银行体系的脆弱带来了巨大的负外部性,对当时萧条的经济形势而言可谓雪上加霜,公众、金融业及政府都产生了强烈的制度变迁的动机，希望能有一种新的制度安排来维系银行体系的安全和稳健,避免银行连锁倒闭带来的负外部性就成了这一次制度变迁的最大收益。为确保公众对全国金融体系和货币供应的信心，政府金融监管的主导思想也发生了根本的转变：从主张自由竞争和政府的不干预，转向限制金融业过度竞争，保障金融业的稳健经营。在这种背景下，新上任的罗斯福总统颁布了一系列旨在彻底改革现行金融体系和货币政策的一揽子金融改革措施，力图重建美国的金融制度。从而开始了美国历史上最为重要的一次金融制度变迁，通过确立严格的银证分离制度，使美国真正开始了分业经营的历程。这次金融改革的主要目标是加强对金融业的监管，以规范银行业和证券业的经营行为；采取金融业务专业分工制和建立存款保险制度等，以达到稳定金融业和经济，防范危机的目的。为了保障金融改革措施的实施，美国政府颁布了一系列的对银行体制改革的法令，旨在构建一个新的银行制度。而其中最有代表意义的是1933年6月16日通过的格拉斯-斯蒂格尔法案(Glass-steagallBankingAc),也称1933年银行法。这一法律是基于这样一种判断，即如果断开银行、保险业与证券市场的联系，危机的循环就可以被打断，那么证券市场的危机就不一定会演化成整个国家的经济危机。该法的确立标志着美国分业经济制度的正式确立。1933年银行法第16、20、21、32条款作出了严格的分业规定:商业银行不能进行企业股票、债券等的承销、承购业务，除了购买政府债券以外，也不能经营证券投资等长期性投资业务；同时，作为证券经纪商、交易商的投资银行，也不能经营吸收存款等商业银行的业务。这一分业制度目的是禁止商业银行涉足高风险的投资银行业务，以免造成大量的不良资产，危害储户利益和整个银行体系的稳定。格-斯法是美国金融法上的一座“里程碑”。它不仅标志着现代商业银行一现代投资银行的分离，也标志着纯粹意义上的商业银行和投资银行的诞生。格拉斯-斯蒂格尔法的出台，从制度变迁的“成本收益”分析角度看，并非许多学者现在看来是偶然的，而是在彼时彼地合乎逻辑的必然选择。继格-斯法之后，美国国会又相继颁布了1934年证券交易法、投资公司法等一系列法案,逐步形成了金融分业经营制度。美国国会又在1956年通过了银行控股公司法(BankHoldingCompanyAct1956),堵塞了银行业控股公司持有证券机构股份来间接从事证券业的漏洞并进一步隔离了商业银行和投资银行业务。1956年银行控股公司法在1970年(银行持股公司道格拉斯修正案)得到了进一步的修正。1987年，国会通过了银行公平竞争法(CompetitiveEqualityBankingAct)堵塞了格-斯法的另一个漏洞，即通过设立“非银行业银行”(Non-BankBanks)来间接从事银行业。二、美国分业制度的废除与现代混业制度的建立美国不断完善的分业制度虽然在一定程度上稳定了金融秩序，促进了经济的持续发展，但随着经济形势的变化和金融环境的变迁，美国的分业制度面临多方面的挑战。(1)高通胀与利率上限的矛盾。战后,美国奉行凯恩斯的廉价货币政策,以货币供给的超常增长刺激需求,从而形成了长期性、制度性的通货膨胀。市场利率上升，而银行利率又受Q项条例上限的限制。最终导致银行资金大量流向金融市场，银行利润急剧下降，使银行业向证券业渗透的冲动难以抑制。（2）银行安全不再等于金融安全。1933年实行分业经营的一个重要原因是银行业控制着整个金融资产的近60%，是金融业的基础和主导力量，银行业的危机必将导致金融危机，甚至整个经济的危机，因此必须将银行同高风险的证券市场分离。然而，通过近70年来的发展，非银行的金融业在美国得到了巨大的发展，其所控制的金融资产已由原来的不足40%上升到目前的75%以上，而银行控制的金融资产已不足25%，银行安全与金融安全画等号的时代已经过去了。（3）美国金融业受到外国银行全面金融业务的竞争压力。布雷顿森林体系的瓦解使得金融领域开始向多极化方向发展，美国金融业不再独霸一方。而格拉斯-斯蒂格尔法又使得美国金融业一直处于分业经营的状态，造成美国银行规模小，数量多，业务单一，规模效益难以实现，因此面对欧洲、日本的全能银行，美国银行只能自叹弗如。（4）70年代后的金融创新浪潮不断，金融业国际化趋势加快。市场经济需要金融服务一体化的内在要求使得银行和证券公司纷纷以各种金融创新来规避法律的限制，涉足对方的业务领域。如由证券商所经营的证券回购与回售协议交易，尽管无存款之名，但却有存款之实；又如银行、证券商在国外注册外籍公司，然后再回到国内开展综合业务等，这些都已不再属于严格意义上的分业经营。金融创新不断地冲破了人为因素和自然因素所形成的市场分割，使得不同融资工具、技术和服务之间差别缩小，不同金融产品和服务之间的替代性增大，银行业、证券业、保险业之间的联系越来越紧密，其界限也日益模糊，严格区分不同金融业务已相对困难。美国为了顺应这种金融产业日益融合的趋势，提高本国金融业的国际竞争力，从80年代初就开始了金融管制放松的进程，逐步改变了各金融机构的业务经营范围。随着90年代中后期日本、加拿大、英国等西方国家纷纷放弃原有的分业经营而转向混业经营的金融业监管安排。美国国内因此要求金融业混业经营管理的呼声日益高涨。当美国经济走出衰退，增长与效率成为公众关注的重点，限制银行业自由竞争与发展的格拉斯斯蒂格尔法就成了桎梏，制度变迁在各个层次收益最大化动力的驱使下潜移默化的进行。在1987年4月，美联储对格拉斯一斯蒂格尔法的第20条款进行了重新的解释，允许一些大银行如:花旗银行、J.P.摩根和银行家信托公司等通过建立第20条款附属公司的方式开展某些“不合格”证券业务，其中包括承销商业票据、某些市政收人债券、抵押担保债券和资产支持证券。1989年美联储批准银行的第20条款附属公司可以经营公司的债券承销、买卖业务（J.P摩根为第一家，而商业银行的大规模进人是在1991年），在1990年又允许部分银行经营公司股票承销业务。在随后的十年中，美国有数十家金融机构先后开展了证券业务，大大提高了美国商业银行的竞争力。在1996年，通货监理署决定允许银行直接通过经营性附属公司的形式开展非银行业务，这引起了广泛的争论。1997年美联储在放松银行业务方面又进行了实质性的改革，部分取消了1987年和1989年所建立的“防火墙”限制。于是商业银行逐渐开始在市场上通过直接收购投资银行并将其转为美联储所规定的第20条款附属公司的方式来经营证券业务，显然这要比直接新建一家投资银行快得多，且更能获得专业化的经营与管理经验。1997年5月，美国财政部长鲁宾代表克林顿政府向国会提出了金融体制改革的建议。主要内容是:取消银行业、证券业和保险业经营的限制；试图允许银行和工商企业互相融合，以增进金融业的效率，保障金融业的稳定。随着经济形势和金融格局的变化，对于推行混业经营的新的制度安排，不同层次的行为主体形成了递增的预期收益曲线与递减的预期成本曲线，当预期收益大于预期成本，制度变迁的诱致机制就开始启动。尽管决策者因为预期的监管成本和社会稳定成本曾经踌躇不前，但当增长和效率成为经济的首要问题时，混业经营显然是满足个人、机构和政府的各自偏好的合理的制度安排，制度变迁在微观和宏观层面有秩序的进行:技术创新工具创新机构创新制度创新。1998年4月美国花旗银行与旅行者集团合并，合并后的花旗集团将花旗银行的业务与旅行者的投资、保险业务集于一身，这事实上已突破了混业经营的限制。成为美国第一个完全混业经营的银行持股公司（BHC）。1999年11月4日美国参众两院通过的1999年金融服务现代化法案（FinancialServicesModernizationActof1999）废除了1933年制定的格拉斯-斯蒂格尔法案，彻底拆除了银行、证券和保险业之间的藩篱，允许商业银行以金融控股公司（FHC）形式从事包括证券和保险业务在内的全面金融服务，实行混业经营。金融服务现代化法案结束了美国长达66年之久的金融分业历史，当时的总统克林顿称这一变化“将带来金融机构业务的历史性变革”。该法案的通过对全球都将产生深刻影响，这意味着在美国最早实行,并传播到世界各地从而对国际金融格局产生了重大影响的金融分业经营制度走向终结,并揭示了金融业混业经营的新纪元。三、美国金融混业经营的主要形式据金融服务现代化法的规定，可从事混业经营的金融机构包括金融控股公司、国民银行和投资银行控股公司。由于投资银行控股公司不从事储蓄银行业务，实际上，从事综合性混业经营的金融机构主要有金融控股公司和国民银行。金融服务现代化法的核心内容是“促进银行、证券公司和保险公司之间的联合经营”。该法案允许一些合格的银行控股公司以及国民银行的子公司从事证券业务和保险业务，允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透，实现联合经营，同时对各州禁止保险公司涉足银行业活动的权力加以某种限制。那么，这种混业经营体制的代表性模式就是金融控股公司。金融服务现代化法在对银行控股公司法的有关条款进行修改的基础上，确立了金融控股公司这一组织形式。长期以来，银行控股公司旗下只能拥有银行和其他储蓄金融机构，这些公司的业务内容和资金规模受到严格的限制。而新的金融控股公司可以拥有包括商业银行，其他储蓄金融机构、投资银行（证券公司）、金融公司、各类保险公司、互助基金等经营不同业务的下属公司。美国混业经营的另一形式就是银行金融子公司。在金融服务现代化法出台之前，银行子公司的业务主要限定于传统的储蓄贷款业务。金融服务现代化法在扩大银行子公司业务范围的同时，把从事不同金融业务的银行子公司改名为金融子公司。该法涉及的银行主要是由财政部监管的国民银行，州设银行的子公司业务由州监管当局做出决定。虽然银行金融子公司也能从事混业经营，但与金融控股公司相比，其业务受到一定限制。据金融服务现代化法的条款，金融子公司可从事包括银行、证券、保险和信托在内的金融业务，但保险业务必须限定于代理业务，金融子公司不得自己受理保险业务，不得进行保险公司的投资业务。除以上永久性限制外，金融子公司在五年内，不能从事以持有企业股票为主的证券公司业务。就业务种类而言，金融子公司可以从事金融控股公司经营的金融性质的业务和其附带业务。与金融控股公司相比，银行金融子公司不仅在业务范围方面受到较多的限制，而且在设置条件方面也面临较高的要求。比如，作为建立金融子公司的条件，资产规模进入前50位的银行，其无担保长期债券的信用评估级别需达到单A以上。这种差异反映了金融控股公司和银行金融子公司的风险差别，银行金融子公司的风险要明显超过金融控股公司，这是因为银行与子公司的联系过于密切，银行更容易受子公司的牵连。因而持这一观点的人反对采用银行金融子公司的形式。四、美国混业经营的监管基于1999年金融服务现代化法案的金融监管体系与旧监管体系相比具有明显的制度优势。1、旧监管体系是“纵向个别立法”，新监管体系是“横向综合立法”。美国在1999年之前实行个别立法、分业监管的体系。银行领域有银行法(格拉斯斯蒂格尔法)，证券领域有证券法、证券交易法，保险领域有州保险法。金融服务现代化法案从金融机构的稳健经营、投资者的保护、公平竞争等目的出发，制定了多项监管规则。新的金融监管体系将银行，证券、保险统为一体，依法进行横向综合性监管，克服了旧监管体系个别立法个别监管在新经济形势下的不适应性，顺应了金融服务产业融合经营的发展要求。美国的金融监管错综复杂，既包括基于联邦法设立的监管机构，也包括基于州法设立的州政府监管机构。美国政府在联邦一级的金融监管机构主要有；联邦储备体系(Fed)、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、全国保险监管者协会(NACI)、联邦储备监督署(OTS)和国民信贷联合会等，分别对各类金融机构实施专业的交叉监管。对银行业的监管有前三大联邦机构和州政府管理机构组成。2、旧监管体系属于“机构型”监管，新监管体系属于“功能型”监管。“机构型”监管(entityregulation)又称部门监管，它是按照金融机构的类型设立监管机构，不同监管机构分别管理各自的金融机构，但某一类金融机构的监管主体无权干预其他类别金融机构的业务活动，如银行机构证券公司、保险公司各自归属不同监管机构，对银行实施监管的监管机构就无权干预保险公司或金融公司的银行业务活动。“功能型”监管(functionalregulation)的概念主要是来自于有关金融系统的“功能观”理论，它是指一个给定的金融活动或一类金融业务由同一个监管者进行监管，而无论这项活动或业务由谁来从事，。从发展趋势看，功能监管是混业经营环境下金融监管体制变化的一个新趋势。美国旧监管体系对金融机构进行分类并制定相应监管制度，新监管体系对金融服务功能进行分类并制定相应监管制度。原来监管银行控股公司的联邦储备体系(FED)现对金融控股公司进行监管；以服务功能分类的银行、证券、保险等的监管仍由原来各领域监管机构执行。1999年金融服务现代化法案对各级机构的监管优先权也作了规定：FED对金融控股公司进行全面监管，必要时也对银行、证券、保险等子公司拥有仲裁权；另一方面，当各领域监管机构断定FED的监管制度有不恰当监管时，可优先执行各领域监管机构的制度。1999年金融服务现代化法案的立法体系则以金融服务功能进行分类管理，当一种新金融商品出现时，不同背景的金融控股公司都有相同的经营权，既适应了金融融合的需要，又能够有效地按不同服务功能进行有效监管。3、旧监管体系以“列举”方式来定义有价证券；新监管体系以“灵活判断”方式来定义有价证券。旧金融监管制度对有价证券的定义采取“列举”的方式，将其认可的商品一一列举出来，例如，有价证券包括股票、有担保企业债券、无担保企业债券、利益分配契约中的权利证书等等；新金融监管制度则采取“灵活判断”的方式，除了原有的商品以外，当一种新商品出现时，它是否属于“金融商品”由FED进行判断。如果是金融商品，应该属于哪一种服务功能，则分别由证券交易委员会（SEC）判断是否属于“证券商品”、由货币监理署（OCC）判断是否属于“银行商品”、由州保险局判断是否属于“保险商品”。如果各类监管机构发生意见分歧，则上交联邦司法机构作最后判断。1999年金融服务现代化法案的监管体系则通过“灵活判断”的方式来定义金融商品。当市场出现了新的金融商品，监管机构随时可根据情况来进行判断，既适应了日新月异的金融市场的变化，又有效地鼓励了金融创新。总之，金融服务现代化法案正式确立了混业经营制度，对旧有的金融法规及金融监管体系进行了全面的改革与调整，从而完成了美国从“分业”向“混业”的金融制度变迁，为21世纪的美国金融业发展奠定了坚实的制度基础。五、关于美国金融制度变迁的几点思考通过美国金融制度变迁的分析可以发现，无论是混业经营制度还是分业经营制度，作为一种金融制度本身都应当适应经济金融发展的内在要求，并依赖于一国特有的制度变迁路径安排。从美国“混业经营分业经营混业经营”的历史可以看出:混业经营的真正实行不是一蹴而就的，而是一条漫长的道路，当然又是一种必然的趋势。美国经过60多年的分业经营后才走上混业经营的道路，说明他们对混业经营是谨慎而稳定的，是在不断吸取历史教训，积累金融经验，顺应时代潮流的前提下逐步有序地发展的。1、混业经营是长期的发展趋势。其实就金融业运作的本身而言，金融业本来就并无分业、混业之争，金融业的基本功能或本质特征，就在于将拥有富裕资金者的资金导向需要资金进行生产性投资的人。作为一种资金中介，不管是从金融服务需求者的便利偏好出发，还是从金融服务供应方规模经济的要求考虑，混业经营都是金融业自身发展的内在要求：而分业经营制度是外在的、人为的干预，是特定经济环境下的产物。首先，经济全球化要求金融业打破单一的服务方式，提供全方位、一揽子业务服务，对混业经营产生巨大的需求。一直坚持混业经营制度的德国，在国际金融业的地位不断上升，而美国的分业经营制度却使其国际竞争力相对下降。事实上，其他原先坚持分业制度的发达国家，如，英国和日本也早已纷纷完成了向混业的过渡。“美国已经沦为工业化国家最后一个取消分业经营的国家”。其次，利用银行与证券业不同的功能特性可实现优势互补。银行与证券业结合，实行混业经营，可发挥各自特性，实现优势互补，既对经济减少负面影响，增加正面作用，又保持金融体系的稳定，减少风险。另外，证券融资比重上升，银行融资比重呈下降趋势。1999年国际证券融资占国际融资总额的80%，而银行贷款由80年代前的60下降到目前的20。对商业银行而言，分业制度限制了发展，混业经营制度才能够保证竞争优势。总之，格拉斯斯蒂格尔法的产生、发展和废除的过程说明了由政府主导的强制性的向分业制度的变迁，随着经济的发展和环境的变迁，终将为市场所不容，最后不得不因为制度的不均衡而以淘汰和废止告终。混业经营才是大势所趋。2、混业经营制度的新制度经学思考。演化经济思想认为，制度演进就像生物进化一样，是一个自然选择的过程。美国原有金融体制自身存在的弊端导致了199年金融服务现代化法的诞生，从而清晰地描述了金融业从“简单中介人”到“万能垄断者”的历程，展现了美国金融监管的制度演进。在这个演进过程中，创新机制和选择机制交互作用，推动了美国金融经营体制的变迁。虽然分业经营制度被终结,但我们仍不能绝对地说混业经营制度就是比分业经营制度好。一些金融学家却认为金融混业制度优于金融分业制度，认为金融分业制度是历史的错误。但事实上1933年通过的格拉斯斯蒂格尔法案导致的金融混业经营制度向金融分业制度的变迁，从制度变迁的“成本收益”分析角度看，也是在彼时彼地合乎逻辑的必然选择，而不是像西方某些经济学家所说的那样，只是一个偶然的错误选择。美国金融业能有今天的繁荣,分业经营制度可谓功不可没。从分业经营制度回到混业经营制度是由于制度环境的变迁，这种变迁导致了制度不均衡，使得分业经营制度变得不再合适。美国金融制度在不到一个世纪内经历这样的历史演变:早期混业分业经营混业经营，看似简单轮回，实则不然，制度演变有其自身的规律。在经济发展中，制度会出现不均衡，不同层次的行为主体从其预期收益最大化的角度出发会产生诱致制度变迁的动机，只要综合的预期收益大于预期成本，制度变迁就会进行，推动制度向均衡发展。可见，对效率的追求是混业经营的内在动因。从美国金融业的发展过程看，无论其分业还是混业，都是一种历史的必然，决非是误会或偶然因素造成的。从正式制度安排看，美国有关混业经营的法律法规已经相当完善，1999年11月美国国会通过的金融服务现代化法案对于金融控股公司及其子公司开展银行、证券、保险等业务都有比较详细的规定，从正式制度安排的角度确立了混业经营发展路径及发展方向；从金融监管主体看，美国金融业由分业经营到混业经营的出现，历经60多年，在这期间，银行、证券、保险监管当局对各自领域的监管方式和手段等已经相当成熟和有效，混业经营正是在金融业高度发达、金融监管体制和监管艺术日臻完善的基础上进行体制创新的结果。正式制度安排为混业经营发展提供了社会理性。从非正式制度安排看，西方发达国家从分业经营时起，其有效的内控机制和激励机制以及充满活力的创新机制使各金融机构获得极为可观的行业利润，行业的创新已经非常成熟，各行业进一步创新的空间非常有限，行业间关联利润存在较大的创新空间，混业经营正是上述机制在这种条件下的又一次重大创新。可以说，上述机制作为非正式制度安排为金融主体实现混业经营提供了私人非理性。正式制度安排从总体上看是对非正式制度安排的理性肯定，非正式制度安排的私人非理性又从微观上逐渐地排斥和否定正式制度安排的社会理性，二者之间总是存在着理性与非理性的制度博弈。当二者的目标和愿望一致时，如当美国的银行业由于进一步创新的空间有限而逐渐萧条将对美国经济产生影响时，国家利益原则和市场金融主体利润最大化就分别对相应的制度安排产生了变迁的动力，正式制度的社会理性和非正式制度的私人非理性就实现了有机的统一。从新制度经济学的角度看，混业经营正是这种统一的结果。1 参考文献FredericS.Mishkin,StanleyG.Eakins(1999).FinancialMarketsAndInstititionsM.Addison.WesleyLongman；AllenN.Berger,LeoraG.Klapper,GregoryF.Udell(2001).TheAbilityofBankstoLendtoInformationallyOpaqueSmallBusinesses.WorkingPape；rAmarGande,ManjuPuri,AnthonySaunders(1999).Bankentry,competitionandthemarketforcorporatesecuritiesunderwriting,JournalFinancialEconomics54,165195；AnthonySaunders(1999).Consolidationanduniversalbanking,JournalofBanking&Finance23,693695HedvaBer,YishayYafeh,OvedYosha(2001).Conflictofinterestinuniversalbanking:Banklending,stockunderwriting,andfundmanagement,JournalofMonetaryEconomics47,189218；IvanC.Roten.DonaldJ.Mullineaux(2002).Debtunderwritingbycommercialbankaffliatedfirmsandinvestmentbanks:Moreevidence,JournalofBanking&Finance26,689718；纽芬：美国经济金融分析与展望J,国际金触研究2000年第3期；赵宁、牛波、于占兵：美国金融制度的改革及对我国金融业的启示J，辽宁大学学报(哲社版),2000年第4期；吴群慧：美国金融监管制度改革：金融业的分与合J，证券市场导报2000年第2期；史小坤、张化尧：美国金融业经营和监管制度变迁的制度经济学分析J，河北经贸大学学报2001年第1期；张桂华：美国金融经营体制演变与我国金融经营体制改革J,金融科学2001年第1期；陈道江、王利民：制度演进：金融混业经营与分业经营的分叉J，财经理论与实践2003年第5期；郄永忠：美国金融业混业经营之路J，经济导刊2004年11期；吕无瑕：金融混业经营问题探讨J，理论探索2005年第4期；（作者单位：天津社会科学院，天津，300191）