研读《开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点的复函》

研读开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点的复函7 月 4 日住房城乡建设部办公厅公布了住房城乡建设部办公厅关于同意上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点的复函 （建办市函 2018 347 号） ，现函复如下：一、同意在上海、深圳市开展工程总承包企业编制施工图设计文件试点，同步开展建筑师负责制和全过程工程咨询试点。试点期限为 3 年，自 2018 年 8 月 1 日起至 2021 年 7 月31 日止。【研读】如何理解“工程总承包企业编制施工图设计文件试点”根据住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见 （建市【 2016 】 93 号） ， “工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩” 。这里的工程总承包企业应该理解为与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质企业。具有设计企业资质的工程总承包企业自然可编制施工图设计文件，因此此处特指具有施工企业资质的工程总承包企业必须具有编制施工图设计文件的能力。因此，可以理解为国家探索由一家工程总承包企业自行编制施工图和施工能力，也就是说反对以联合体方式承揽总承包项目，张毅司长在发展工程总承包重点做好 4 项工作 一文的观点可以得到印证，该文强调“积极探索由工程总承包企业承担施工图设计和施工任务，促进设计、施工深度融合，更好发挥工程总承包这种组织实施方式的优势。 ”吉林省住房和城乡建设厅是最早公开反对联合体承揽工程总承包项目，这容易产生虚假工程总承包，其发布的吉林省住房和城乡建设厅进一步明确工程总承包管理有关事项的通知 （吉建办 2017 50 号） ，被业界称为打响反对联合体承包的第一枪；该文规定“为严格落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任，切实做到由工程总承包单位负总责，确保工程投资不超投资限额，我省工程总承包项目应由符合条件的设计或施工总承包企业中的一家承揽，不得采用联合体方式承揽。 ”该规定明确反对联合体形式，试图通过招标选择单一责任主体的工程总承包，来防范“假工程总承包” 。那么，具有设计资质的工程总承包企业是否应具有施工能力呢？答案是不言而喻的。设计资质的企业如果想进入总承包市场，必须同时具有施工资质和能力。可以完全避免虚假工程总承包呢？仍有可能， 说说工程总承包的骨髓与皮囊已有详细论证，在此不再赘述。关键是必须“促进设计、施工深度融合” ，要实现深度融合，就必须建立施工图设计和施工必须不可分割地由一个项目负责人领导的一体化专业团队负责制度，这一制度要确定总承包项目负责人领导项目一切、总承包项目负责人领导专业团队自行设计和自行施工以及总承包项目团队模拟股份制度等。探索由工程总承包企业承担施工图设计和施工任务，不能仅拿企业做试点，也不能仅拿项目做试点，而是选择总承包企业的管理团队在项试点项目上磨练，培养王牌总承包管理团队，这个团队拥有项目最高权力，一般情况下，核心总承包决策团队宜控制在 5-12 人， 更多采用集体协商决策和对项目进行有效赋能管控。如何理解“同步开展建筑师负责制和全过程工程咨询试点”这句话是针对设计企业而言的，设计企业要做一个战略选择， 你可以拿到相应的施工企业资质， 全力进入总承包市场；也可以放弃这个选择，退出总承包市场，全力开拓建筑师负责制和全过程工程咨询，但是不能通过垄断施工图设计业务而两头吃肉，看来住建部对设计企业的前一段表现是相当不满意的，需要狠下心逼它一把、推它一下。设计企业拿到施工企业资质后，自然可以承担相应工程总承包业务，那么是否可以承担全过程咨询服务呢？应该可以，只要它和被管理工程的总承包企业没有隶属关系和利害关系。那么，施工企业具有编制施工图设计能力后，能否可以承担全过程咨询服务呢？同样道理，只要它和被管理工程的总承包企业没有隶属关系和利害关系，只要具备相应资质，也是可以进入全过程咨询服务市场的，这从关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见 （征求意见稿） 建市监函 【 2018 】9 号可以论证，即“同一项目的工程咨询企业不得与工程总承包企业、施工企业具有利益关系。 ” “全过程工程咨询服务企业承担勘察、设计或监理咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。 ”有句古话叫做秀才造反，三年不成。全过程咨询也是秀才做事，表面上热热闹闹，实际上落地很少。有胜于无，行胜于知。我们真的需要引入具有施工企业资质的总承包企业进入全过程咨询服务市场，它们是一等一的执行力高手。我在全过程咨询应由谁主导一文提到过施工企业潜藏一批可以从事全过程咨询的优秀人才。知己知彼，方可百战百胜。具有施工企业资质的总承包企业，只要不与被管理工程的总承包企业有隶属或利害关系，不正是更好的人选吗？如何理解“自 2018 年 8 月 1 日起至 2021 年 7 月 31 日止” 全过程咨询提过二年试点，此次试点三年，说明我们更重视高质量发展，而不是高速发展，不再定任务、定指标，充分尊重市场规律。二、试点工作要贯彻落实国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见 （国办发 2017 19号）要求，改进工程建设组织方式，加快完善工程总承包相关的招标投标、施工图设计审查、施工许可、竣工验收等制度规定，实施工程总承包企业负总责；积极试点建筑师负责制，明确建筑师的权利和责任， 提高建筑师的地位， 推进全过程工程咨询服务，促进工程建设提质增效，推动建筑业和工程勘察设计咨询业高质量发展。【研读】试点工作不仅是工程总承包企业编制施工图设计文件，还要加快完善工程总承包相关的招标投标、施工图设计审查、施工许可、竣工验收等制度规定，说明这次试点是建立总包企业负总责的一揽子总承包改革试点，并不限于施工图设计文件编制。其中工程总承包招标投标是核心，工程总承包招标投标的关键是通过招标投标市场竞争形成合理的总承包价格，违背这一个原理，不是改革，而是倒退。当然试点工作也不限于工程总承包，建筑师负责制也要积极试点，推进全过程咨询服务。但根据国办【 2017】 19号文，民用建筑项目，积极探索建筑师主导的全过程全生命周期工程咨询；对于非民用建筑项目，按照有关部署积极探索全过程工程咨询，这毕竟涉及各部门工作的协同。三、试点城市住房城乡建设主管部门要加强对试点项目的指导监督，严格实施施工图设计文件审查制度，监督有关试点单位执行工程建设强制性标准，确保工程质量和安全。【研读】 国务院国务院关于修改部分行政法规的决定 （ 以下简称国务院“决定” ）修改建设工程质量管理条例 、 建设工程勘察设计管理条例中针对有关施工图审查的部分。将建设工程质量管理条例第十一条第一款修改为： “施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定。 ”修改重点是取消了建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查的规定，而是授权由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定施工图设计文件审查的具体办法。将建设工程勘察设计管理条例第三十三条修改为： “施工图设计文件审查机构应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。县级以上人民政府交通运输等有关部门应当按照职责对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。 ” 修改重点是删除了县级以上人民政府“建设行政、水利主管 部门” ，可以解读为房屋建筑、市政基础设施工程和水利工程的施工图审查政府不再负有行政责任，而交通运输部门依然负有行政责任。即铁、公、水路、航空等基础设施项目政府需要对施工图进行审查。施工图审查制度在我国已运行17 年，在提升勘查设计质量方面起到了重要作用，但也颇多争议。但如何开展施工图设计审查，目前没有看到新的文件。在实行工程总承包后施工图设计文件如何审查？施工图设计文件审查机构如何改革，也是一个需要试点探索的问题。四、试点城市住房城乡建设主管部门要加强组织领导，确保试点项目落地，及时协调解决试点工作中出现的问题；发挥工程总承包模式的优势，积极稳妥推进试点工作，形成在全国可复制、可推广的经验和改革创新成果；及时做好评估总结，于每年底向我部报送试点工作进展情况，试点工作完成后向我部报送试点工作总结报告。【研读】工程总承包正在追求行稳致远，而不是大干快上，通过试点形成在全国可复制、可推广的经验和改革创新成果。生青杰工程总承包之家一线创作人，工程合同研习社公众号创始人。河南城建学院法学教授、执业律师，专注于建筑业法律研究、教学与社会服务，建设部建造师管理工作优秀专家，河南省法学会建筑工程与房地产法学研究会常务理事，河南 省建设教育协会工程管理专家委员会副组长。