金融风险的防范与法律制度的完善(2)

金融风险的防范与法律制度的完善(2)金融风险的防范与法律制度的完善 （2）近几年，我国现代征信体系的建设开始起步。对企业和个人的 征信，由于直接涉及到公民隐私和企业商业秘密等问题， 是一项法律 性很强的工作。 但在我国现有的法律体系中， 由于尚没有一项法律或 法规为征信活动提供直接的依据，由此造成了征信机构在信息采集、 信息披露等关键环节上无法可依， 征信当事人的权益难以保障， 严重 影响了征信业的健康发展， 进而造成我国金融机构对借款人信用状况 的评估处于较低水平。企业或个人在金融交易活动中存在多头骗款、 资产重复抵押、 关联担保等违规行为， 未能被相关金融机构及时识别 而导致资产损失，与我国征信体系建设的滞后有很大关系。二是现行企业破产法律制度的严重滞后，非常不利于金融机构 保全资产。 企业破产法律框架下对金融机构债权人的保护程度， 直接 关系到金融企业资产的安全状况。当前企业破产法律制度主要包括： 适用于全民所有制企业的 企业破产法 （试行）、适用于其他企业法 人的民事诉讼法第十九章（企业法人破产还债程序）以及最高人 民法院颁布的一系列司法解释。 上述法律规定没有很好的体现对债权 人的保护。 就破产法中的制度构建而言， 国际上普遍采用的破产管理 人制度没有建立起来， 现行破产法律规定的清算组制度弊病很多， 在 清算中往往漠视债权人的利益； 就程序而言， 现行破产法律在破产案 件的管辖与受理、 债权人会议、 监督制度等方面的规定不很健全， 这 也进一步削弱了法律对破产债权人保护的力度。 作为金融机构债权保护最后手段的破产法律未能充分保护债权人的利益，这就可能导致金 融机构的不良债权不断形成和累积，面临的信用风险增大。目前新企业破产法的立法工作已进入关键阶段。与现行企 业破产法律相比较，新企业破产法（草案二次审议稿）一方面拓宽了现行企业破产法的适用范围，将所有企业法人都纳入其中， 另一方面充实了关于破产程序中实体问题的规定， 从破产程序的各个 环节和层面大大提升了破产法对债权人利益的保护程度。但是，在直接关系到债权人利益的破产债权清偿顺序和破产条件这两个焦点问 题上，草案的规定仍不尽完善。在债权清偿顺序方面，草案采行了职 工劳动债权优先于有抵押、质押的债权的规定；在破产条件方面，草 案将企业法人不能清偿到期债务和资产不足以清偿全部债务或者明 显缺乏清偿能力并列为破产条件。这无疑会对金融机构债权的保护产 生消极影响。劳动债权优先于担保物权，直接后果是银行债权追索难、不良 资产回收率低，从而导致金融机构债权人消化不良资产的能力弱化， 形成金融风险的诱因。同时，对担保物权保护的漠视会破坏基本的法 律规则，冲击经济主体对于担保制度作为最后一道保护措施的信任。 法律也是一种信仰。失去了对法律的信任，最缜密、最系统的法律也 会变成一张白纸。而过于严格的破产条件使得债权人不能及时、 有效 地提出债务人破产的申请。将资产不足以清偿全部债务和明显缺乏清 偿能力规定为破产条件，往往会使企业已经不可救药时才能使其进入 破产程序，这会错过对企业实施重组或和解的机会，同时这也错过对金融机构债权人利益实现最大化保护的机会三是金融诈骗和违反金融管理秩序行为刑事责任追究法律制度 的缺陷，不利于防范金融机构在操作经营环节出现的风险。 操作风险 多发是目前我国金融业风险中的一个突出特点。 这其中又以金融诈骗 行为和违反金融管理秩序行为给金融机构带来的损失最大。 从最近发 生的一些案件看，当前我国金融诈骗行为大致可以分为两类： 一是以 非法占有为目的、通过提供虚假信息而进行的金融诈骗。 例如信用证 诈骗、票据诈骗等。二是不以非法占有为目的，但通过有意提供虚假 财务资料为企业的利益骗取资金。这类欺诈的特点是，行为人陈述的 资金使用目的是真实的，即行为人主观上没有将资金据为己有的目 的，但行为人向金融机构申请资金时， 有意提交虚假资料，从而误导 银行的决策偏差，骗取金融机构的资产。并且实施金融诈骗行为的主 体往往是单位，而不是个人。目前涉及金融机构的欺诈大部分是第二 类。我国刑法对“以非法占有为目的”的金融诈骗有明确规定， 但对上述第二类欺诈行为，刑法中并没有明确，对此只能通过合 同法追究行为人的民事责任。另外，一段时期以来，在金融行业特 别是证券业和信托业中出现了较为严重的挪用客户股票交易结算资 金、信托资金等违反金融管理秩序的行为，不仅严重损害了社会公众 的合法权益，而且也给金融机构本身带来巨大风险。但现行刑法 对挪用资金罪的规定并不能满足现阶段打击上述行为的要求。 刑法 中关于挪用资金罪的规定，仅适用于金融机构的工作人员挪用客户资 金的行为，而不适用金融机构挪用客户资金、 资产的行为。对上述欺 诈和违反金融管理秩序的行为， 缺乏刑事威慑力， 无疑对降低金融机 构在操作经营环节出现的金融风险，会产生一定的负面影响。四是相关金融主体和金融业务法律制度的缺失，放大了金融体 系中的一些潜在风险。 前面曾提到， 目前跨市场的金融风险的增加正 成为影响我国金融体系稳定的新因素。 这在很大程度上与缺乏对这些 新的金融主体和金融业务， 从法律制度方面及时进行规范有关。 例如， 对实际已形成的各种金融控股公司或“准金融控股公司” ，在现行法 律框架下 , 似乎人民银行法、银行业监督管理法 、商业银行法、 证券法和保险法等都与其有一定的关联，但上述法律又都不 能完全解决对它的监管问题。 在金融业务方面， 对最为活跃的跨市场 金融产品各种委托理财产品， 目前银行、 证监、保险监管部门各 自按照自己的标准分别进行监管， 但缺乏统一的监管法律制度。 由于 现有的法律制度无法解决与金融控股公司有关的法律问题， 金融机构 开拓的新业务缺乏严格的法律界定， 潜在的金融风险必然要加大， 并 容易在不同金融市场之间传播扩散。 按照巴塞尔委员会的定义， 目前 我国金融机构承受的这种跨市场风险，实际是一种法律风险。三、下一步金融法制建设的取向 当前我国的金融改革和发展正向前加速推进，同时防范金融风 险的任务也变得越来越重要和艰巨。由于金融行业固有的风险性质， 金融立法尽管不能从根本上消 灭金融风险， 但完善的法律法规却是缓解金融机构过度冒险， 减少制 度性风险的一个重要手段； 一个良好的法律环境也是金融体系稳定运行的必要基础。目前中国人民银行正按照科学发展观的要求，加快推动有关金 融立法工作。包括：尽快促成征信管理条例的出台；积极参与并 关注企业破产法和刑法条文的修改；认真配合做好证券法 的修订；抓紧起草反洗钱法；进一步研究金融机构退出、存款保 险、金融控股公司立法、资产证券化、委托理财等方面的法律关系问 题。尽早出台这些法律法规以及实施细则， 改善金融市场重要法律法 规不健全，某些重要金融活动无法可依的现象。并结合我国实际情况， 彻底清理我国金融法律制度，该立法的立法，该修改的修改，该废止 的废止。从长远看，我国的金融法制建设既要在金融立法方面下功夫， 也要在金融执法方面强化执法的严肃性，真正做好两手都要抓、两手 都要硬。就金融立法而言，我认为核心的问题是要树立科学的立法价 值取向。不同的金融发展阶段有不同的金融立法价值取向，现阶段的金融立法价值取向应当是：以“三个代表”重要思想为指导，按照科 学发展观的要求，全面体现加强执政能力建设的要求， 把金融立法工 作的重点放在推动金融市场基础设施建设、规范金融创新法律关系、 提高金融监督管理的协调性和有效性以及充分利用市场自律监管上 来。具体而言：一是金融立法要有统筹、科学和全局的眼光。目前我国的经济 体制改革和金融体制改革都已经进入了改革攻坚阶段， 原来采取的单 独推进的改革策略已经难以适应当前改革开放的需要。 金融立法也应当围绕这一转变，确立统筹规划、科学立法的思维。具体而言，对于 金融市场应当通过立法手段逐步推进金融市场的统一和整合，对于同质的金融产品按照相同的监督管理规则约束市场主体的交易行为，保证不同的市场在其基础设施方面，如发行、登记、托管、结算和清算 规则方面的基本统一。对于金融机构而言，要按照功能监管的思想， 用统一的规则去规范其机构创新、 业务创新和产品创新行为，同时要 强化金融风险信息在金融监督管理部门间的共享和流转； 而对于支撑 金融发展和改革的其他法律制度，则应当按照既保护债权人又保护债 务人的原则进行系统修改，刑法的修改则应当与时俱进，强调对 单位犯罪的刑事制裁和对个人刑事责任的追究。二是要坚持保护存款人和投资者利益、 保护债权人利益的取向。 保护金融机构存款人、金融产品投资人的利益永远是维护金融机构信 誉的重要因素。当前应当强调对于基础金融法律关系的研究， 同时做 好金融创新产品的法律关系的规范，金融监督管理部门在许可金融机 构推出创新产品的过程中应当重视对于投资者知情权、收益权等合法 权益的保护。要尽快完善破产法，根据破产法的基本原则， 考虑金融机构破产的特殊性，尽快制定金融机构破产条例 ，同时 应当尽快建立健全金融安全网制度， 制定包括存款保险条例、证 券投资者保护基金管理办法在内的金融法律制度。三是要坚持自律和他律相结合的取向。在调整金融监管关系的 立法方面，要强化商业银行、券商和上市公司等经济主体在建立完善 的、良好的法人治理结构方面的机制， 强调金融机构的自律作用，保 障金融机构在经营中的自主权，并注意为金融机构的发展留下足够的 空间。四是要坚持培养全社会金融风险意识和金融法治意识的取向。防范金融风险、保障金融安全的重要措施之一，就是要在全社会大力 普及宣传金融法律知识，并在全社会真正树立金融法治观念。在加强 金融法治意识的过程中，要重视全社会信用观念的建立，要培养公众 和投资者的风险防范意识和合法投资观念。