分税制对地方财政经济的深远影响

分税制对地方财政经济的深远影响国务院决定从一九九四年一月一日起改革现行地方财或包干体制，实行分税制财政管理体制，这是我国财政体制的一次重大变革，也是中央与地方利益的一次大调整。分税制实施后，地方的财源结构，收支结构发生了巨大变化，对地方经济发展、财政平衡产生了深远影响。因此，在分税制财政体制下，如何发展地方经济，确保中央与地方财政收入的稳定增长，努力实现地方财政平衡，是摆在各级地方财政面前的重要研究课题。本文拟就这一问题作一探讨和研究。一、分税制改革的基本经济政策意图及其走势（一）、分税制改革的主要内容。这次分税制改革是以分税、分征、分管、中央集中增量为主要特征，其要点可以想概括为：（1）实行分税制与税制改革同步进行，税制改革的要点是：一是统一内资企业所得税并建立统一的个人所得税制。二是建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制度。三是开征房地产增值税、证券交易税、遗产与赠与税，扩大资源税征收范围，改革城市维护建设税等。（2）在税制改革的基础上把税收分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并分别建立国税局和地方税务局进行征收采用基数法，即以19年9收3入实绩为基数，确定中央对地方的税收返还基数，保证地方现有既得财力不受影响。并明确，今后要逐年增如中央财政收入，提高中央财政收入占全国财政收入的比重,同时，按增量逐年增加补助给地方即按消费税和增值税增长比例1作为增量划拨给地方，中央得0地方得，逐步建立转移支付制度。进一步明确中央与地方的事权，划分中央财政与地方财政各自所承担的支出范围，建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。（二）分税制改革方案的基本经济政策意图。今年出台的分现制方案尽管受某些因素的制约而带有一定的过渡性特点，但总体来看，其经济政策导向是极为正确和鲜明的，这里主要包括1、引导地方在发展经济过程中兼顾速度、结构和效益，特别是注重提高经济质量和企业效益，目的是把我国经济发展尽快地转到以经济效益为中心的轨道上来。长期以来，我国经济发展重速度、轻效益的痼疾为何久治不愈呢?主要原因有两个：一是行政考核机制的驱使，使得地方党政领导自然地优先选择外延扩张型经济发展模式。二是利益机制的驱使。原体制下，地方财政超包全留，因而，许多行业尽管税大利小，甚至亏损，但由于税大，以税补亏尚有很多财政利益可得，所以仍要千方百计地加快发展。正因为上述两种机制共同起作用，就使得以提商经济效益为中心的经济发展战略思想长期以来难以实施。今年出台实施的分税制方案，把直接依托于经济外延增长的增值税作为共享税，按75的%比例大头划给中央；把对部分行业征收的消费税全部划为中央税。一方面，给地方谋求加快经济发展保留一定的财政利益激励，对地方督促和帮助企业提高经济效益给予了极大的财政利益诱导；另一方面，在总体上又对地方偏重速度型发展给了一定限制，对盲目追求高速度发展进行釜底抽薪。一抑一扬，目标是把地方发展经济的注重点引导到同一个方向，即狠抓提高经济质量和企业效益，在此基础上谋求经济的尽快增长。2、鼓励地方大为发展第一产业和第三产业，目的在于巩固农业基础，提高第三产业的比重，在前进中实现国家产业结构的合理化和高级化。原来一揽子包干式的财政体制下，由于地方财政收入范围大，其中，从第二产业征收的流转税占了大头，致使来自第一和第三产业的税收在地方财政收入中所占比重较低，因而不足以充分调动地方加快这两大产业发展的积极性。与此不同，今年出台的分税制方案，在把第二产业和商品流通环节缴纳的主要流转税收入大部分集中到中央的前提下，将包括农牧业税，农业特产税，屠宰税，营业税，房产税，契税，车船使用税，资源税等划为地方税，这种调整显然是为了诱导地方重视加快第一产业和第三产业的发展，以利实现国家调整三大产业比例关系的目标。3、促进地方加强对城镇土地，农村耕地和国有土地转让，房地产交易的管理，节约使用土地，防止国有土地资源权益的流失。为了从财政利益机制上强化地方政府对土地资源及其收入管理的关心程度，今年出台的分税制方案把土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税连同土地使用权有偿转让收入全部划归地方固定收入，其政策意图是极为明显的。4、抑制地方过多地发展烟酒业，高耗能产品，高档奢侈品和金融性企业，引导经济资源的合理配置，节约利用不可再生资源，防止金融领域的过度竞争。今年出台的分税制方案，在对烟、酒、化妆品、小汽车等1类1产品加征消费税的基础上，把消费税和地方及外资金融性企业所得税划归中央收入，即从19年9起4其新增长的部分地方将无利可得，这实际上是告诚地方，今后不要再积极促进这些行业的发展，从而有效地配合了有关产业政策的实施。由以上几个方面可以看出，中央是把分税制及其税种划分作为实施新时期经济发展战略和国家产业政策的重要调控杠杆来自觉运用的，而且政策调节的色彩十分鲜明。一切比较明智的地方党政领导者，对分税制方案所蕴含的这些经济政策意图都会认真地加以分析、研究，并据以对本地原有的经济发展思路和规划进行响应性调整。（三）分税制改革方案运行走势。分税制，涉及到政府间、地区间上下左右的财力再分配，再调整，关系到各方经济利益，因此这次分税制坚持了改革的彻底性与渐进性相结合的原则。本着这原则，实行彻底的分税制可能大体分三个步骤进行：第一步：建立分税制的框架，实行初步的分税制。初步的分税制，即今年出台的体制，是一个不完全的分税制，它是在维持原有利益格局的基础上，实行新老体制双轨运行，仅就增量部分按分税制方法进行财力分配，它只是分税制一个雏形。实行这种分税制的主要目的是：在近期内按照分税制的原则和要求建立起一个框架，形成一个机制，为今后分税制改革的推行和深化奠定基础。第二步：健全区域利益调节机制，进一步充实分税制内容。第二步改革的主要目的，就是按照分税制的要求，着眼于调整利益格局，充实分税的实质内容。具体讲，最主要的就是实施转移支付制度，并在实行转移支付制度中逐步推行支出计算的因素法，解决地区贫富差距扩大的问题，体现国家的宏观调控政策。同时，在财政法制建设，征管队伍建设，财源建设等各方面为分税制改革的进一步深化创造条件，为由初步分税制转变为彻底分税制，完成“量的积累”。第三步：清除旧体制造留下的弊端，实行彻底的分税制。这一步改革，将进一步理顺关系，完善制度，规范责权利，清除旧体制遗留下的弊端，把收入分成制度改为分税分率征收制度，按照客观、科学、规范的要求，全面推行因素法，使之真正达到彻底分税制的要求。二、分税制对地方财政经济的深远影响（一）分税制对地方财政的影响表现在收支两个方面。1、分税制后中央加强宏观调控，地方财源相对孩少，财力要净减少一块。比如省市最近调增某县增值税任务78万5元，按原体制计算，这块收入纯属于超包收入，应全部留给地方，而实行新体制后，县财政只得31.，2即5%2万4元5，净减少财力54万0元。2、分税制把增幅较高的增值税大头由中央集中，把以往不被重视的涉农、零星税列为地方财政的固定收入，迫使地方税收征管工作重心转移。由于这些税种税源分散，计征困难，课税对象复杂多样，增长潜力不大，不稳定性强，有些税种如农业税固定不变，有些税种甚至呈萎缩下降趋势，势必加大了收入征管工作的难度。但是分税制后，为了适应支出增长的需要，这类税收必然成为地方财税部门培养和征收的重点。3、分税制把外商投资企业和外商企业所得税列为地方固定收入，把资源税的大部分列为地方财政收入，因此，发挥本地资源优势，积极寻引进外资，扩大对外经济技术合作，拓宽国内、国际市场应成为地方经济主管部门和财政部门的工作重点。4、分税制并未解决原体制中基数不合理和地方财政赤字等历史问题。分税制规定，计算中央与地方收入的上划、下划以19年9财3政决算为基础，不处理任何遗留问题，这样一来，地方财政赤字，潜亏挂账、欠退欠补等何题，要靠自已消化，财政困难地区将难以为继，资金调度将更加困难。5、分税制后地方财政收支矛盾更加尖锐。分税制一方面使地方现有财力相对减少，在企业效益普遍不高的情况下，增量也是有限的。另一方面，中央出口了，地方出票了的矛盾仍难以杜绝，仅公务员工资制度改革，当年增长财力根本无法弥补这一增支缺口，收支矛盾越来越尖锐。（二）分税制对地方经济和企业的影响1、分税制改革方案的实施，使地方经济结构也将发生显著变化，突出表现在：（1第）二产业的结构将进一步优化，资源配置将向高技术合量，高效益的产品转移，工业企业产品结构将进一步趋于合理，内涵扩大再生产之路将越来越被地方所重视。（2）第三产业将成为今后地方经济发展的主角，因为分税制后，地方财政固定收入的增加将主要依赖于第三产业的发展。（3）个体、私营、乡镇企业、三资等非国有经济在地方经济结构中居重要地位，并成为地方财政新的财源增长点。（4农）业在地方经济结构中的比重呈上升趋势，并成为地方财政收入的重要来源科技进步在地方经济发展中的作用更加显著。要想增强地方经济的发展后劲，壮大财源，只有依靠科技进步，不断提高地方财源构成中的技术含量，以实现科技兴财。2、分税制对企业的影响主要体现在三个方面:（企1业）税收负担总体上并不增加，但企业间税负不平衡。按照全国税制改革方案，总的测算，企业税负不增加，但由于税收结构的变化，纳税环节的改变，产品之间、企业之间、行业和地区之间有升有降，加上扩大征收范围和税基，税负在企业间变动较太。总的看，从事农产品批发经营的粮食、供销系统，商业批发、粮食、棉花加工等企业税负增加，从事商业零售业务企业、化工、建材行业税负有所下降。（2基）本取消减免税，企业实际税负增加。新的税制严格控制减免税，除税法明确的减兔税，其余一律取消。这样原来享受政策减免与困难减免的企业，如农用工业，民政企业，第三产业以及一些重点企业，依法按率征税，税负增加。（3）改变主要税种征收方法，地方政府难以给企业减税让利照顾。改革后，增值税由留税局负责征收，征收方法也进行了重大改革，实行价外计征和税款抵扣制度，并取消税前还贷，加上专业银行商业化，对企业的生产经营和技改投资都提出了新的更高要求。三、分税制后促进地方经济发展和财政收支平衡的对策措施分税制改革后对地方经济发展和对财政收支平衡，增加了一定的压力，但同时也带来了新的机遇。因此，地方政府和各级财政部门应紧紧抓住这一机遇，及时调整工作思路，根据新财税体制的政策导向，调整地方经济和财源发展战略，改革理财模式，拓宽生财聚财领域，调整优化支出结构，综合运筹财政资金，势力实现财政平衡，促进经济发展。（一）统一思想，转变观念，尽快适应新体制的变化，分税制财政体制是目前许多国家在协调中央与地方财政分配关系时普遍采用的一种较为规范的体制模式，我国今年出台的分税制改革，是社会主义市场经济发展的客观要求，是正确处理中央与地方利益分配关系的必然选择。谁能在这种体制变革中尽快转变观念，尽快适应新财税体制的变化，用新观念、新思路、新方法理解新体制，谁就掌握了改革的时机和主动权。因此，只有统一思想，统一认识，才能增强推进改革的坚定性和自觉性，才能把握时机，变被动为主动，寻求振兴财政和经济发展的有效途径。（二）调整产业结构和产品结构，全方位培植和开发财源。经济是财政收入的源泉，发展经济从财政角度来看就是进行财源建设，分税制的财政体制下，财源已按税种和行业划归不同级次的政府所分享，不同的经济发展模式和产业结构给不同级次的政府带来的财政利益份额将会差异很大。所以，根据分税制方案的税种划分格局及其所蕴含的经济政策意图，地方要对既有的经济和财源发展战略规划进行适当调整，使自己的经济发展目标与新财税体制下地方财源增长目标最大限度地达成一致。这样做，既符合中央的宏观经济政策导向，又能及有效地推进地方财政利益。为此，结合某县实际情况，今后调整地方经济和财源发展战略的一般方向及其措施，可以概括为以下几点:第一、切实摒弃速度至上的粗放发展思路，突出强调效益优先的原则，全力培植和挖掘效益财源。一是要抓住产权制度这个根本，建立以股份制为主体的现代企业制度，大胆运用发包、出租、参股、拍卖、国有民营、组建企业集团等多种形式，促使企业转换经营机制，搞活生产经营，力减企业亏损；二是要抓住企业内部各项改革，抓住分配制度这个核心，改革企业的人事制度，劳动用工制度，工资分配制度，从经济利益上协调企业和职工的关系，努力提高劳动生产率，全力增加企业收入。三是增加资金投入，加快现有企业的技术改造和整体技术进步，提高企业的竞争能力和利润率；通过建支柱行业，创名牌企业，调整产业结构和产品结构，椎动主体经济新崛起，真正形成一批能够支撑财政的重点骨干企业。四是对新增投入创办企业，则要以利润率为中心，搞好前景预测和可行性论证，选择能够保证较高利润率的行业门类和组织形式；选择一批科技起点高的大项目和附加值高的新产品，以增强地方经济实力和发展后劲。第二、大力扶植发展农业，扩大第一产业财源的深度和广度。从经济上说，发展农业有利于增强第二、三产业发展的基础。从财政上说，农业税收是实行分税制后地方财政的一项主体税收，同时国家提高了农业税的计税价格，扩大了农业特产税开征范围，使第一产业财源在地方财源总体中的战略地位大为提高，所以我们要充分利用农业大县、粮棉大县，以及丰富的农副产品资源优势，大力发展创税农业，要彻底转变过去那种农业不能富财政的观念。发展农业财源，一要走“高产、优质、高效”农业之路，狠抓粮、棉、油等产品的生产，在此基础上，注重在资源的转化中培植基础财源，形成以粮食、棉花系列开发为主体的整体效益，通过实施“两化联动”，即提高农业的外向化、产加销贸工农一体化水平，让农业在生产经营过程中增产增值，实现富民富财政的目的。二要充分开发和利用各类土地资源，大力发展种植、养殖、林果等农林水牧产品，发展多种经营，建立一批有特色、有规模的蚕桑基地、水果基地、中药材基地、特种水产品养殖基地、猪、牛、羊等畜禽养殖基地等，努力增加农业特产税收入。三要加快市场培育和建设，促进农村商品生产。市场是一切经济活动的载体，是将农业资源优势转化为经济优势的重要纽带，因此，要积极支持建立不同层次的农副产品批发市场，为大宗农副产品的集散提供场所；要支持建立不同类型的专业市场，形成区域特色和优势，促进农村产业结构的调整；要发展农村生产要素市场，使人才、技术、信息进入市场领域，实现合理配置；要拓宽筹资集道，建立一个以国家财政投入为导向，以集体、农民投入为主体，以信贷、外资、股份集资为补充的多元化、多渠道始投资体系，为办好市场，提供资金保证。第三，加速发展交通运输业、邮电通讯业、科技开发业、会计及法律公证业、旅游业、房地产业及其他生产生活服务业，把第三产业培植成为各级地方政府的支柱财源。加快发展第三产业，既可以克服对整体经济增长许多瓶动制约（如交通、通讯），改善投资环境和居民生活条件，创造更多的就业机会，又可大量增加营业税和土地增值税等地方财政收入，而且发展潜力极大。对此，应依靠港口、电厂、省级开发区及广阔的沿海滩涂区位优势，大力发展交通运输业，形成以县港务局、县航运公司为龙头，走海上运输、内河运输，陆路运输并举之路；积极开发旅游业及一些服务行业；鼓励商业、物资业大力发展集团经营，走大流通之路，以取得规模效益。第四，在搞好固有经济、巩固和提高骨干财源的同时，积极推动各种非国有经济的发展，扩展和壮大生力财源。要通过采取更为得力的政策措施，放手发展个体、私营和城乡股份合作经济，加速发展乡镇企业和三资企业，努力提高地方财政收入中来自非国有经济的比重。第五，切实抓好城镇国有土地、农村耕地和房地产的行政、财税管理。杜绝土地资源的滥用浪费，正确引导房地产业发展，防止土地和房地产交易有关财税收入流失、使之成为真正的新兴财源。（三）强化收入征管，竖排依法治税，切实抓好预算外资金管理。针对分税制后，留给地方财政的税种零星分散，并且随着非国有经济的快速发展，来自非国有经济的税收在地方财政收入中的比重将越来越大，严格控管、堵塞“跑、冒、滴、漏”，减少税收流失，将成为地方财政放入增长的重要措施。同时要大力抓好行政事业单位预算外资金管理工作，管住管好各项预算外资金，努力增强财政的调控能力，缓解财政困难。（四）调整优化支出结构，增强财政介入市场的力度。实行分税制后，为确保地区经济发展重点，地方财政应按照市场取向原则，及时调整优化支出结构。首先，在保证宏观经济结构合理的前提下，综合运筹地方财力，打破预算内、外界限，打破所有制界限，把各项可以调度的资金，集中财政统管，由政府统筹安排。其次，调整投资结构，在保证机关事业单位“吃饭”的前提下，集中财力办大事，彻底改变撒胡椒面的做法。投资重点应当是：（1农林特产业；（2）有特色的传统工业项目和高效益企业；（3）第三产业；（4）高科技先导型产业；（5地）方教育等。第三，以市场为导向，强化事业费支出管理。要通过积极支持和鼓励事业单位利用自身每件，开展有偿服务，积极创收增强事业单位自给能力，加快事业单位财务改革，促使全额事业单位向差额、差额事业单位向自收自支过渡，节约财政支出，努力减轻财政负担。第四，加强行政经费，公费医疗经费等非生产性支出管理，强化财政预算管理意识，硬化预算约束机制，尽快摆脱当前地方财政收不抵支的困境。四、分税制方案实施后要注意的几个问题一是要正确处理好中央利益与地方利益的关系，树立大财源发展观念。分税制方案对不同级政府的税源划分一般都是你中有我，我中有你的，只是份额大小有别而已，因此，维护中央利益也是各级地方政府义不容辞的责任，无论在财源建设还是在日常财税管理工作中，都应当兼顾中央和地方两者的利益，防止出现新的地区封锁，条块分割和地方保护主义。二是要正确处理好财政利益与经济结构整体合理性的关系，树立效益观念。经济的发展，既要讲究经济效益、社会效益，又要重视财政效益。地方政府指导经济发展不考虑财政体制环境变化，不顾及各个产业发展对地方财政的回报率，那显然是不明智的。正确的做法，是努力实现财政利益最大化与经济结构总体合理性的高度结合，既避免为争得部分财政利益而损害经济结构的协调性，又防止不顾地方财政利益而盲目追求结构齐全，自成体系。三是要协调好同级政府各部门之间的关系，树立全局一盘棋的观念。对于调整地方财源发展战略，地方财政部门有着先谋划和积极建议的责任，但单靠财政部门的努力是难以实现的。因为财源发展寓于经济发展之中，而经济发展规划的制订、调整和实施，必须在政府的统帅下各有关部门统一认识、协调动作、同唱“一个调”、共演“一台戏”，才能奏效。四是要正确的统计上报各项主要经济指标，树立实事求是的观念。分税制的重要标志之一，就是收支计算采用因素法。由于时间急促和种种条件的限制，今年出台的分税制暂时采用基数法计算的，以后年度将逐步向因素法靠拢。因素法具体做法大体是：采用按照法定的税率和实际税基（如产值，销售收入，利润指标等因素计算的人均财政收入能力，作为确定各项补助的比例或数据依据。对支出的计算，首先确定全国人均支出定额标准，再按照各种具有影响效应的客观因素（如人口、土地、行政区划、财政供给对象、粮棉大县等）制定修正系数，进行修正和调整，综合考虑核定支出基数。因此，在分税制过渡期，就实事求是、真实、准确地统计上级各项指标，既不扩大，也不缩小。只有这样，才能在下一轮体制转换过程中争取主动。