加快保障性住房建设要有新思路新举措.doc

加快保障性住房建设要有新思路新举措报告关键词：房地产 房地产chinacir.com.cn 共有302人次浏览 文字大小： 大 中 小 收藏本页 2009年，面对美国金融危机导致全球经济衰退的挑战，政府果断出台了4万亿投资计划，其中9000亿元将投资于保障性住房建设。从理论上讲，这一举措具有增加投资、保就业、促增长、改善民生等多重功效，但要真正实现上述政策效应，需要我们对保障性住房的政策目标、保障的对象、保障的方式、资金的来源、土地税收优惠政策等进行梳理，从以往的实践中汲取经验教训，完善制度设计，才能保障其可行性和可持续性。一、住房保障的对象及政策目标住房保障最直白地讲就是住房领域的社会保障，是政府为弥补市场“失灵”，运用经济、行政和法律的手段，以满足全体国民的基本住房需求。住房保障的对象，从狭义上讲是少数低收入、住房困难群体；从广义上讲，囊括了可支付能力不足的广大中等收入群体和有特殊住房需求的群体(如老年人、残疾人等)。如果说对少数贫困群体实施的特殊性住房保障是一种社会救助，那么对广大中等收入群体实施的普遍性住房保障则是提高其住房消费可支付能力的一种扶持。更确切地说，特殊性住房保障是对贫困群体的救助、体现了社会公平与互助，而普遍性的住房保障提升广大社会成员可支付能力则是社会和谐和经济发展的基础，一个完善的住房保障制度应是特殊性住房保障与普遍性住房保障的有机结合。尽管住房保障的对象不同、政府救助和扶持的方式不同，但政府实施住房保障的政策目标只有一个，就是让“人人住有所居”，而不是“人人都有产权房”。遵循特殊保障与普遍保障相结合，政府主导与市场机制相结合，中央决策与地方因地制宜创新相结合的基本原则，来构建以“住有所居”为目标的多元住房保障体系。政府可以从需求面入手，如以现行的信贷、财税优惠政策提升广大中低收入群体可支付能力，从住宅市场上去租房购房；也包括从供给面入手运用各种政策工具、动员多方力量，增加面向中低收入者的保障性住房的供给，且保障性住房的形式也应是多种多样的，既可租也可售。在一国社会经济发展的不同阶段，政府住房保障的对象、保障方式应根据国情和市场的实际需求不断进行调整。沿着这一政策思路，我们认为，我国的保障性住房建设可重新界定为：是政府从供给面入手实施住房保障的一种方式，其受益的对象主要是低收入群体，也应包括部分可支付能力不足的中等收入群体。更确切地讲，凡为政府政策目标、为特定保障对象服务、享受政府土地、信贷和税收某种优惠政策兴建的住房都可视为保障性住房的一部分。以此反思我国现行住房保障和保障性住房建设，我们认为：将住房保障的对象仅限于城市低收入者，可能过于狭隘；将保障性住房建设仅限定于面向低收入者的廉租房和经济适用房，可能形式过于单一。加大廉租房建设符合解决低收入者基本住房需求的政策目标，但大力兴建经济适用房，让根本无支付能力的低收入者也去借钱买房，这不仅与住房保障的政策目标相违，可能还会重蹈美国次贷危机的覆辙。二、保障性住房的供给方式从各国的实践来看，保障性住房供给主要有以下方式：1.政府直接投资兴建公共住房，以低租金出租给低收入群体英国在19451975年间，地方政府建造公房290多万套，有效缓解了二战后的“房荒”。美国在19491979年间，由政府兴建公共住房的总量从17万套增加至120万套，从而有效解决了低租金住房供给不足和低收入者的住房难问题。而日本的公共住房多是以公营和公团方式供给的，依据1951年公营住宅法，公营住房是地方政府为有特殊住房需求的低收入者、母子家庭和残疾家庭提供的低租金住房。而公团是依据日本住宅公团法成立的特殊法人，专门从事公共住房建设、住宅区改造和经营，其兴建的公共住房既有租赁房，又有可售住房，既有收入下限也有收入上限，主要面向中等收入群体。我国香港从1961年开始推出“廉租房计划”，此后又推出“居屋计划”。目前，全美有120万户家庭住在政府投资兴建的公共住房里；英国虽经历1980年代大规模的住房私有化，由地方政府提供的公共住房仍占住房市场的20%左右：我国香港公营住房占市场份额的40%左右。2.政府与私营机构合作公私合伙合作的具体模式多种多样：可以是政府和企业出地或出资、或政府提供优惠政策，激励私营企业和非盈利组织开发建设，在有利于实现政府住房保障政策目标和经济上可持续的基础上，将具体经营权转移给企业和非盈利组织，即建设一转移(BT)模式。也可以是政府从私营企业收购闲置的存量房，由政府拥有，社团组织营运，即购买拥有营运(P00)模式。或者由私营机构开发建设、并拥有产权，专业化经营，由政府监督和给予适当政策优惠，即建设拥有经营监督补贴模式。正是在这种模式下，各国出现了许多与政府合作的专门从事住房开发建设、租赁服务的私营企业和非盈利组织，如英国住房协会、美国的低收入住房联盟和社区发展社团和德国的GAGFAH住房公司，它们都拥有和经营大量面向中低收入阶层不同档次、既可租又可售的住房。3.政府激励私营企业、非盈利组织、住房合作社投资开发面向中低收入者的住房政府运用信贷、税收政策工：具，动员和引导社会各方力量积极参与，也是加快保障性住房建设的重要渠道。在祟尚市场经济的美国，政府为鼓励私营企业和非盈利组织(宗教团体、劳工联盟和社区组织)开发面向中低收入者的租赁房，出台了多项政策，比如为私营机构提供低息贷，鼓励他们兴建低于市场租金的租赁房，其出租对象是无法享受公共住房、收入为地区平均水平的中等收入家庭；为开发商兴建租赁房提供还贷利率1%的补贴，政府对租金水平进行管治，限定承租对象收入不高于地区平均收入水平的80%，同时政府对承租的低收入住户提供房租补贴；鼓励兴建面向中等收入群体的租赁房和多户租赁房，鼓励旧城翻修改造存量租赁房，鼓励为老年人、伤残人士兴建带有医疗康复设施的租赁住房等政策。在政府政策法规的指引和激励下，私营企业和非盈利组织的广泛介入，促进了保障性住房的开发建设和多样化。从上述分析，我们可以看到各国政府从供给面入手积极干预住宅市场，加大保障性住房建设，多有以下特点：一是保障对象广泛，既有需要特别救助的低收入、有特殊住房需求的老年人和残疾人，也有部分买不起商品房的中等收入者。二是政策灵活、多样，既可以是政府直接投资兴建、从市场上收购存量房，也可以是为私营机构和非盈利组织提供抵押贷款违约保险，以保障开发资金的可得性；提供长期低息贷款和税收减免。三是政策扶持的重点突出，多鼓励开发建设保障性租赁房，并依据市场需求变化不断进行调整。由此产生的政策效应是显而易见的：一是实现了“住有所居”的住房保障政策目标，满足了低收入者和可支付能力弱的中等收入群体的基本住房需求。二是通过政府投资和政策指引，动员多方力量参与，将开发成本控制在租金水平和销售价格可以承受的范围内，加快了可支付住房的建设，强化了政府和企业的社会责任，营造了社会公平正义、互助友爱的社会环境。三是优化了住宅市场结构。政府增加保障性住房供给是对市场的“遗失补缺”，有利于形成保障性住房与商品房、租房与售房、存量房与新建房、不同品质、价位、户型面积和地域分布住房共存的格局。多样化的住房供给与社会经济发展水平和国民消费水平相适应，消费需求的多元化和梯度升级不仅是中国房地产业持续健康发展的不竭源泉，也是保障性住房可持续性的基础。三、保障性住房建设的资金来源从国外经验来看，保障性住房建设的资金来源主要有以下途径：1.中央财政和地方财政拨款从各国的财政支出结构来看，财政用于保障性住房建设资金和租金补贴均占一定比重，且是种常态。多年来，英国政府扶持非赢利组织兴建的普通住宅和对低收入者的租金补贴，一直保持在占GDP2%左右，占政府公共支出的5%左右。日本住房与城市环境支出占地方财政支出的5%10%。2.地方免税债券融资随着全球金融市场，特别是债券市场的发展，以政府信用适度举债，用于公共基础设施建设和增加公益性资本项目投入，也成为重要的融资渠道。目前，在全球53个主要国家中，有37个国家允许地方政府适度举债。当然，各地方政府的融资是主要依赖于银行信贷，还是债券市场，或两者兼而有之，因各国国情而异。英国地方政府融资以银行信贷为主，美国则主要依赖市政债。德国政府对地方政府举债有严格的限制，以90年代为例，德国将联邦政府债务占GDP的比重控制在20%左右，州债务和地方政府债务控制在10%和5%左右。3.房地产信托基金和住房信托基金融资各国地区房地产信托基金的目的不同，资金来源和运作方式也有所不同。中国香港地区的领汇房地产信托基金是由香港特区政府拥有的、专门经营公有物业的房地产信托基金。其投资经营的标的物是香港房委会管辖的各类物业，包括151个商场、178个停车场和其他有稳定租金收入的物业。2005年领汇房地产信托基金在港交所成功上市发行，为香港特区政府回笼资金200亿港元，有效缓解了房委会公屋和居屋建设资金不足的困难。在美国，除了有诸多从事商业不动产投资的REITS外，还有许多依法由地方政府和准政府机构发起设立的住房信托基金，其资金来源有政府用于为中低收入群体兴建可支付住房的财政拨款、与房地产相关的印花税、交易税费等，也有社会团体、企业和个人的捐款等。目前在全美有43个州级和近600个地方性住房信托基金。这类地方性住房信托基金都有服务宗旨明确、了解当地住房市场需求、发展规划切实可行、有广泛的社会参与、监管到位、资金使用规范和信息公开透明的特点，这也是住房信托基金可以从政府和社会各界获得长期资金支持的基本保证。凡为中低收入群体服务的逐利企业和非盈利组织，从事可支付住房开发建设、收购、修缮和相关公共设施服务等，都可获得住房信托基金的资金支持。其每年的资金投入有16亿美元之巨，拥有、经营和维护着20万套可支付住房。相比之下，我国保障性住房建设的资金来源至少有以下不足：一是政府财政支持尚没有形成常态。二是融资渠道和工具单一，加之保障性住房的对象过于狭隘，因此，就很难通过政策工具和金融创新动员更多的社会资金参与保障性住房建设。四、完善我国保障性住房建设的政策建议综合上述分析，我们认为，当务之急应对住房保障的目标、保障的对象、保障的方式和保障性住房的资金来源进行如下修正：1.明确住房保障的政策目标和保障对象根据我国国情，我们应建立以“住有所居”为目标的多元住房保障体系，其保障对象应包括住房困难的低收入群体，也应包括有特殊住房需求和部分可支付能力不足的中等收入群体。2.住房保障的方式目前政府降息减税，提升购房者可支付能力，是从需求面入手实施住房保障。加大保障性住房建设则是从供给面入手实施住房保障，两者只是切入点、方式有所不同。保障性住房的供给可以是政府直接投资兴建廉租房，也应包括与开发企业合作，或运用信贷税收支持政策工具鼓励企业和社会各方力量加大面向中低收入群体可支付住房的供给。保障性住房形式既可租也可售。鉴于目前我国大中城市租赁性住房供给不足，我们应对经济适用房政策进行适当调整，变经济适用房“只售不租”为租赁房或“租售并举”，提高可租赁房的比重，扩大可出租的对象。这不仅是为了保障经济适用房经济上的可持续性，更有利于培育“先租后买，先小后大，以旧换新，逐步升级”的梯度消费、理性消费模式。3.探索和开拓保障性住房建设的融资渠道和金融工具首先，面向低收入者的廉租房，无论是开发建设还是租金补贴，都应形成以政府财政资金为主，社会资金为辅的融资机制。其次，保障性住房支出应纳入各级政府的财政预算，由各级人大监督政府财政支出结构和执行力度。此外，政府还可运用地方债、房地产信托基金及优惠的信贷税收政策鼓励企业参与租赁性经济适用房建设。具体包括：一是可以借鉴香港经验，各城市政府通过整合管辖下的各类可经营不动产(停车位、商业物业和租赁性住房)，以其稳定收入现金流为基础成立房地产信托基金，以市场化方式为政府加快保障性住房建设融通资金；二是进行地方债试点。鉴于我国外汇储备和持有美国国债之多，我们可以尝试性地推出由地方政府发行外汇地方债，即由人民银行用有手中的外汇储备购买，地方政府获得外汇后再兑换成人民币用于公益性投资建设，到期用本币还本付息。外汇地方债与本币地方债的区别或优势在于：一是向经济体注入了额外的流动性，有利于启动内需，防止通缩，而本币地方债，只是对现有存量金融资源在不同经济主体(政府、企业和个人)之间的转移和再分配；二是改变了央行外汇储备的资产结构，持有本国地方政府的外汇债券，在危机时可能比持有美国国债更易监管和控制风险，且随着人民币的升值，外汇债可能还会减轻地方政府的还债负担；三是避免丁指令性银行信贷、盲目放贷引发日后大量的不良贷款；四是地方债务融资公开、透明、硬约束与审计纪检有机结合，可以迫使地方政府在改善公共服务的同时提高自身的经营管理水平。4.加快住房公积金向政策性金融的转变从根本上解决住房公积金政策目标不明、责权利界定不清，管理混乱的问题，应加快住房公积金向政策性住房金融的转变。按照十七大“政企分开、政资分开、政事分开”的精神，遵循“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的原则，应积极推进住房公积金从现行的“行政化”管理向政策性住房金融的转变。遵循“国家目标、政府信用和市场化运作”模式，将公积金管理中心改组为政策性住房合作银行，获取银行或非银行金融机构的牌照，完善法人治理结构、健全监督管理机制、绩效考核机制，并在政策允许的范围内，从事与住房保障相关的政策性住房金融业务，扩大其资金来源和使用范围，使之真正成为政府实施住房保障的政策工具。来源：中国房地产