资源描述
基层政府与新闻媒体的应急沟通策略研究河南省政府决策研究招标课题结项报告随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的快速发展，我国已经步入了人均GDP 1000美元3000美元的一个关键发展阶段。在这一“经济转轨，社会转型”的“非常”时期，环境、资源、社会公平、公共卫生等诸多社会问题的高发，将成为阻碍经济社会进一步发展的瓶颈。2003年SARS的爆发，是我国现代 “应急管理”的发端；随之而来的哈尔滨自来水供应危机、太湖蓝藻泛滥、西藏“314”事件和汶川特大地震、青海玉树地震、甘肃舟曲泥石流等突发事件，都显示出我国的确进入了一个“不稳定”的高风险时期。面对这样的高风险社会，如何有效应对突发事件成为各级政府一个紧迫的现实问题。与此同时，随着社会的不断进步，公众知情权意识的不断提高，网络、3G通讯等信息渠道的不断拓宽，原有传统管理体制下，政府主导的、通过媒体喉舌单向信息发布的模式已经远不能适应政府应急管理的需求，大众媒体已经不再单纯的扮演着政府处理突发事件的传声筒。新闻媒体已经越来越成为一股应急管理中不可忽视、不可或缺，甚至在某些方面具有决定性的重要力量，影响甚至决定着应急管理发展的方向。政府作为应急管理多元主体中的主导力量，是否能够在突发事件中正确审视媒体，处理好与媒体的关系，往往成为能否有效解决突发事件的关键因素之一。突发事件发生后，如何与媒体有效沟通，是基层政府必备的执政能力。近些年来，随着思想观念的不断解放，法律制度的逐渐完善，在应急管理中，基层政府与新闻媒体的关系正朝着相互信任、紧密配合的方向发展。但是，由于种种原因，目前，仍有不少地方（基层）政府在应急管理中不善于处理好与新闻媒体的关系，存在着许多问题，需要加以改进。本课题正是基于此原因，系统探讨了当前突发事件处置中基层政府与新闻媒体关系存在的问题与不足，分析其原因，并进而提出改善两者关系的一些设想和建议，使双方能够在未来的突发事件处置中建立一种新型的合作关系，从而有利于突发事件的应急处置。 本课题研究了以下四个方面内容。第一， 相关概念界定。第二， 突发事件中基层政府与新闻媒体关系现状第三， 突发事件中基层政府与新闻媒体关系存在问题原因分析第四， 突发事件中基层政府与新闻媒体的应急沟通策略一、相关概念界定 辨清基本概念是本课题研究的基础工作。本课题的基本概念有突发事件、基层政府、新闻媒体、应急沟通等。 1.突发事件基本含义应该说，“突发事件”、“突发公共事件”、“公共事件”等，这类词语在日常生活中是使用频率很高的词汇，但是作为一门学科或者政府（文件）系统工程建设的名称而出现时，仍需要进行必要地界定和研究。因此在这一部分的研究中，主要从三个方面来开展：一是定义；二是分类；三是特点。（1）突发事件的定义关于什么是突发事件，在中华人民共和国突发事件应对法中有明确的界定，即本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。本课题采用国务院的这个定义，把它理解为：一种方式：突然发生；三种后果：造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏；两种影响：严重社会危害，危及公共安全；同时，具有不确定性、可能转化为公共危机，需要响应主体立即做出反应并得到有效控制的危害性事件。相对于其他事件，它强调社会危害性，公共安全性；相对于公共危机事件，它外延更宽广，更有普遍性，对媒体而言，更具有实践意义和实用性。（2）突发事件的分类突发事件按不同的视角有不同的分类方法。有按动因分类的，自然原因、人为原因，社会动乱等。有按影响范围分类的，如国际性、国内、地区、当地、行业、组织内。有按事件的性质分类，如政治，经济、社会、单纯灾难，等等。在国家突发公共事件总体应急预案中，根据突发事件的发生过程、性质和机理，把我国突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类。突发公共事件自然灾害事故灾难公共卫生事件社会安全事件（我国突发事件分类）自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害和森林草原火灾等。事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核与放射事故、环境污染和生态破坏事件等。公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情、以及其它严重影响公众健康和生命安全的事件。社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。这些事件涵盖了所有可能引发紧急状态、需要政府全面应对的事件，但不意味着这些事件都需要政府采取非常态应对措施。 （3）突发事件的特点 突发事件一般具有以下特点。公共性。事件是一种涉及到公共利益和安全的危害性事件，有一定的区域性，但可能因为迅速的传播而引起公众的关注，成为关注的焦点。突发性和紧急性。尽管有的事件可能有很长的潜伏期，但表现形式必然带有突然爆发的特点。像“非典”疫情，在不到半年的时间内，在全国众省市就发现了感染者。不确定性。即有关事态及状态的发生是不能或难以预测的。人们对事件的原因，后果，变化，影响因素等难以一时认识清楚，给予明确的回答。危害性。事件往往危及社会成员的生命及安全或造成政治、经济、文化、社会、自然任何一部分的混乱，从而造成直接或间接的危害和损失，直接的包括经济损失，人员伤亡等等，间接的对整个社会各个系统都会有重大影响，包括对人们心理的伤害，经济的影响，社会交往的影响，政府形象等。 2.基层政府基本含义基层政府是国家政府体系中的一个组成部分。由于历史发展、自然条件、政治体制结构、社会文化的差异，各国对于基层政府的认识不尽相同，概念界定方面也有很大差异。世界百科全书将“基层政府”定义为“一个国家统治或管理的各色各样分支机构，与最高政府相区分。它的主要功能是管理和司法；而且它主要由教区或市政区组成。”美国百科全书认为：“基层政府，在单一制国家，是中央政府的分支机构；在联邦制国家，是成员政府的分支机构。”布莱克维尔政治学百科全书认为，基层政府是“权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的一种政治机构，经过长期的历史发展，在一国政治机构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多责任。”我国国家行政权权力依照一定的标准分配给各级行政机关，形成中央地方基层三个等级结构。由于地方与基层政府容易混用，这里我们主要界定地方与基层的区别。在我国，按照现行宪法和地方组织法的规定，地方政府包括省、自治区、直辖市、自治州、市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇。在中国，县以上各级地方国家政权由四个机关组成权力机关人民代表大会及其常务委员会、权力执行机关人民政府、审判机关人民法院、法律监督机关人民检察院。然而，中国的地方组织法，仅涉及地方各级人民代表大会与地方各级人民政府，并不涉及司法机关。中华人民共和国宪法规定，在实行民族区域自治的地方，仅有人民代表大会及其常务委员会和人民政府才能行使相应的自治权。因此，尽管中国地方政权机关包括有地方司法机关，在保证司法审判权独立行使的原则下，地方司法机关的运作与另两个地方国家机关是有区别的。从多种意义讲，在中国，地方政府实际上也是由权力机关和权力执行机关行政机关组成的。因此，从地方政府实际构成看，作为一种政府单位，地方政府通常由权力议决或立法机关和权力执行行政机关组成，不包括设置在同一地域内的军事机关和司法机关。本课题所指的“基层”是以中国行政和司法建制为标准，指县级层次的县(市、区)，以及它们的行政下级(乡、镇、街道办事处)和司法派出机构(派出法庭)所辖的区域；在政府的职能中，基层政府主要履行的是社会管理职能和公共服务职能。3.新闻媒体基本含义由于新闻媒体与媒介、大众传媒等概念容易混淆，所以，这里简单介绍这几个概念。（1）媒介媒介一词在英语中是MediaMedium，意指不同事物间发生关系的介质或工具，大约出现在19世纪末20世纪初。“一般来说，媒介是一种能使传播活动得以发生的中介性公共机构”1，媒介“就是传播过程在当中传受双方的中介物，是信息符号的物质载体”2。媒介含义有狭义和广义之分,“我们经常接触的大众传媒就是狭义的媒介，广义的媒介包括大众传媒和人际传播中所使用的符号如语言、体语、视觉符号等”3。（2）大众传媒大众传媒是大众传播媒介的简称，大众传播“就是在现代化的印刷、银幕和广播等媒介中，通过公司化的财务产业化的生产、国家化的管制、高科技、私人消费化的产品等形式，向某种未知的受众提供休闲式娱乐和信息的过程与产品”4。简言之，大众传媒是指使传播活动在大众间得以发生的中介性公共机构。结合媒介含义理解，大众传媒是媒介的狭义之解。笔者认为，大众传媒具有双重性，它既是一种使传播活动得以发生的媒介，更是一种特殊的社会公共产品。尤其是在各类突发事件和危机事件发生时，大众传媒应当主动地承担社会责任，以自己的社会良知和职业道德，满足社会广大公众的信息需求。通过及时客观的报道和正确的舆论引导，增加社会的向心力，维护国家的公共安全和社会稳定。（3）新闻媒体大众传媒的内容如果以题材体裁标准划分，可以分为“新闻、意见、娱乐、广告四大板块”。由于大众媒介传播的内容中，“新闻是最重要，最基本的部分，是大众媒介的主打产品，大众媒介又被认为是新闻媒介”5。在本课题中，出于使用方便，也是由于本课题涉及的是政府与大众传媒二者在突发事件中关系的需要，既然大众传媒与新闻媒体的定义有相同之处因此有时是互通使用的，都是着力于在突发事件中有关信息的新闻发布，故此兼指二者。4.应急沟通政府的应急沟通是指针对可能发生或已经发生的影响到公共安全的重大事件，由政府部门对公众、媒体、利益攸关方发表准确、及时、必要的信息，旨在通知他们潜在的危险和应该采取的避险措施，帮助他们在面对损失和伤害时尽可能做出对自己有利的选择。应急沟通的目的就是要通过信息沟通，获得政府与公众的良性互动。确保公众对突发事件有充分的了解和认识，减少突发事件对公众心理与精神的伤害，使公众不会对于突发事件产生不必要的恐慌、困惑和不安全感。二、突发事件中基层政府与新闻媒体关系现状近些年来，随着思想观念的不断解放，法律制度的逐渐完善，在应急管理中，地方、基层政府与新闻媒体的关系正朝着相互信任、紧密配合的方向发展，但是，由于种种原因，目前仍有不少地方、基层政府和新闻媒体在应急管理中不善于处理相互关系，存在很多问题与不足，需要加以改进。1. 积极方面总的说来，自“非典”之后，政府在建立二者和谐关系上有所进展，具体表现在如下方面：（1）政府开始寻求与媒体合作新闻媒体深入基层，对信息反应及时、敏感，在应急状态下，能够在第一时间了解突发事件真实信息，向社会公众公布，使应急信息和政府救援行为公开化、透明化。同时，也由于媒体具有引导社会舆论的强大作用，媒体对政府的救援行为可以形成有效监督。但同时，新闻媒体的报道也可能将政府处置不当、缺陷反映给外界与上级政府，影响当地政府的政绩考核，因此，在传统管理体制中，不少基层政府利用政治地位封锁事件信息，采用各种手段阻止记者采访不无出于这种考虑。从2001年广西南丹矿难透水事件到山西黑砖窑事件，再到各类矿难等，媒体最初是被排斥在当地政府应急管理之外的，报道这些事件的信息对于当地政府来说无论政府有没有牵涉在案中，对于这些事件的发生当地政府都有不可推卸的责任，只要有可能，阻止这些信息的发布者新闻媒体的参与就可想而知的。从以往的经验来看，政府对新闻媒体要么采取的是漠视态度即认为新闻媒体只会在解决突发事件时添乱，公众知道实情即会搅乱社会安定，造成人心惶惶，因此拒绝也漠视新闻媒体在突发事件中的作用；要么是管制态度，即认为新闻媒体对突发事件的报道大多是负面报道，只会给当地政府抹黑，影响行政形象，使自己相关利益受损，因此必须对新闻媒体进行管制，即使政府不得不通过传媒传递事件信息，两者的合作也是政府居于主导，且出于被迫无奈。从非典以后发生的事件总体来看，政府正经历一个由被动同媒体合作到主动寻求媒体合作的转折时期，并探索同媒体的合作方法、范围并力图建立起有效制度。出现积极变化的原因首先是政府依法行政的意思增强了。我国出台了中华人民共和国政府信息公开条例之后，各级政府开始规范化地发布各类突发事件信息，取得了与公众良好的互动效果；其次，各类新媒体的普及和作用的日益突出，促使政府在信息发布方面积极抢占制高点：在“咨询发达，信息爆炸的今天，特别是电话、EMAIL、手机短信等人际传播工具加快了各种信息的流传速度”，6一些信息在人际传播过程中由于传播者和接受者的心理定势和认知特点进一步变形失真而成为流言甚至谣言，其实“突发事件中的新闻传播最可怕的不是记者抢发新闻，而是记者抢发的不是出自政府的发布的新闻”7，如果政府不重视事件信息发布，主动寻求与媒体的合作，一旦出现信息真空就容易造成流言和谣言蔓延，导致公共恐慌和非理性行为，也给政府当局对局势的控制造成不利影响。主动与媒体合作，仅仅是对予以公开的公共信息给予了公开，对于一个负责任的政府来说，不但不会失去事件控制权反而会收获良多，不但不会影响政府形象，反而是塑造政府形象的良好途径。例如，2008年的汶川地震，政府和国内外媒体实施了全面的、真正的合作，实现了对灾情的全程公开与实时播报。与以往强化信息控制的做法有所不同，中外记者在四川的新闻采访活动受到的限制很少；国务院新闻办每天公布关于震灾的伤亡数字、救援进展等各方面的情况，民众可以通过媒体随时获得有关灾区的各种信息。对地震预报的质疑、学校房屋质量的责难、救助中出现的各种具体问题，都有一定的反映。这次政府与媒体在地震中的合作，不但赢得了国内受众，也赢得了境外媒体和公众的好评。（2）探索建立新闻发言人制度新闻舆论在保障公共安全，处置突发事件中发挥着重要作用，建立新闻发言人制度对及时、准确、权威地发布突发事件信息、完善政府应急管理有重要作用。在经历“非典”打击之后，中国政府非常重视突发事件的新闻报道工作，许多政府部门都建立了新闻发言人和定期新闻发布制度。目前，我国的新闻发言人制度已从国家部委推行到地方县区级政府。尽管目前在全国实施统一的新闻发布制度是困难的，但各地正在积极探索适合自己的新闻发布体制，制定相关的行政法律法规。2. 问题与不足目前二者关系在有所进展的同时，在突发事件关系中也存在一些问题与不足，具体而言，有如下方面：(1)新闻媒体受政府控制深，新闻报道多以宣传为主这一问题最突出的表现是在2003年SARS事件的初期，面对SARS的肆虐，从初期新闻媒体与政府一道缺席，至后期的新闻报道除去公开政府疫情治理，新闻报道多以表彰宣传为主，这与我国媒体受政府控制颇深不无关系。我国的新闻媒体有明确的定位，是党领导下的新闻舆论工具和党的喉舌。传统的新闻媒体有一个基本的价值支点，即“喉舌论”，换言之，“所有的传媒体制与政策规定都是围绕着如何保障传媒的喉舌作用而建立起来的”8强化媒介的工具性和传播的单向性，在客观上维系了传播宣传话语的垄断地位。这种宣传是有宣传“纪律”的，即“新闻传媒要同党中央保持一致；要及时发布党和政府的重大决策与决定；要密切配合党和政府的中心工作；要以正面宣传为主，把握舆论导向；要以典型报道引导舆论等”9。在突发事件状况下，新闻媒体难免有单纯的传声筒和应声器之嫌，甚至成为某些基层政府瞒报、谎报、漏报事件信息的“帮凶”、某些地方、基层政府宣扬政绩的工具，在新闻媒体没有独立的新闻法的情况下，新闻媒体独立地位与社会责任的实现岌岌可危。（2）缺乏新闻立法，新闻媒体缺乏独立、自由的法律地位新闻立法可以确立新闻报道要具有合法的性质。“法律法规使具有更大的稳定性和权威性，同时加强新闻法制建设有利于更好地协调新闻管理工作中的各种关系，保证有关部门依法行使管理职权”10。但是，自新中国成立至今，还没有制定出新闻法，也缺乏完整的政策条文。对新闻传媒来说，没有新闻法就意味着新闻媒体缺乏明确的活动空间，从而没有相对独立性。新闻媒体是依法行为、自我规范、贯彻党的方针政策、发挥党的“喉舌”作用呢，还是听命于地方领导，唯领导意志是从，做地方领导的“喉舌”和利益维护者呢？这是地方新闻媒体所处的尴尬局面。正是出于地方政府领导对媒体“喉舌”地位的认识，决定了他们只想限制和支配新闻媒体，而不愿意接受媒体监督的行为方式，因而更谈不上与媒体的合作了。所以，在发生突发事件时，媒体的报道受到极大的限制就是顺理成章的事。由于我国新闻媒体缺乏独立性，再加上政府对新闻媒体的垄断，新闻媒体只能沦为政府单纯的传声筒，在政府需要时只能无条件地服从政府的宣传需要，不能自如地遵循新闻规律，有时为了迎合政府宣传需要不惜以新闻真实性、及时性、人民的知情权为代价。（3）封锁消息，遏制谣言手段缺位政府对突发事件的认识有明显误区，认为披露了事件真相会影响社会稳定，或者有更自私的想法怕影响政绩、政治前途，因而会采取封锁消息的措施；但由于封锁消息不能做到百分之百，片面的事件消息传出之后，往往被扭曲、夸大，造成流言、谣言满天飞，将政府陷入更深的被动之中。松花江水污染事件、辽宁海城豆奶事件、山西繁峙金矿爆炸事故、牡丹江漂浮物事件等等，都证明了这一点。谣言可能带来的一个明显的危害就是，它往往可能引发严重的社会恐慌心理，而且可能对人们应对突发事件产生误导。例如，日本“311”地震引发的核泄漏，之后在我国产生了碘盐可抵御核辐射的谣言，造成全国大范围抢购食盐就是明证。而一旦谣言产生，往往会造成人心浮动，使整个社会系统的正常秩序被打破，社会的运行秩序受到冲击。鉴于其危害，政府与媒体必须担负起控制谣言的义务。但我国政府往往在突发事件时出于种种考虑将信息封锁，遮遮掩掩，等到事件严重之时才匆匆出来，而这时即使是官方辟谣，公众对官方公信力都会产生质疑了。在现代社会，人们往往将获取“可靠”信息的社会责任委托给了媒体，也就是说，媒体以其强大的信息把关、解释和辐射功能，在粉碎谣言方面有着无可替代的优势，因而，重用、善用媒体是政府对谣言进行管理的一个基本手段，事实上，媒体如果在突发事件中失语或误导也会导致谣言大行其道。惟有公共信息的公开速度比谣言的传播速度快，才有可能及时遏制住谣言，惟有“公开”才能制止谣言。三、突发事件中基层政府与新闻媒体关系存在问题的原因从二者在突发事件中关系来看，不和谐的原因主要在于政府，因为政府是信息发布的主体，承担着满足公众知情权的义务；而媒体是信息传播主体，是作为信息传播渠道一种传播工具而存在，因此，本课题主要以政府为主要角度分析二者关系不和谐的原因。1. 主观认识不足主观认识包括两方面问题：一是观念滞后。一部分官员特别是基层政府官员的民主法制观念淡薄，官本位思想严重，没有意识到危机沟通是政府的义务，漠视公众的知情权，对于很多应该公开的突发事件信息不公开或刻意隐瞒；二是对危机沟通的认识上存在误区。很多地方的基层官员担心公开突发事件的信息可能会造成社会恐慌和混乱，于是，当突发事件发生时，基层政府宁可将险情暂时“保密”，直到把整个事情调查清楚之后再发布突发事件的信息。2. 缺乏法律制度的支持法律是约束和调控的手段。目前我国虽然有部分法律、法规如突发事件应对法、政府信息公开条例等对突发事件的信息发布、报道做了规定，但是这些对政府危机沟通的规定仍不具体，过于原则和笼统，缺乏必要的细节。而且可操作性不强，理解起来容易出现歧义。比如法律仅仅规定相关单位应当及时公布突发事件的信息，而对于公布什么信息、如何公布、什么时间公布、由谁公布、是否应该向媒体尤其是向海外公布信息以及相关责任等都未涉及或者不完善。因此，现有的突发事件信息发布制度还存在着内容简单、范围狭小、不够细致、缺乏可操作性等问题，给地方、基层政府部门保留了太多的自由裁量的空间，许多地方甚至以此为借口拖延、拒绝、阻挠信息发布，给突发事件的及时、有效应对造成了巨大阻力。3.基层政府权责不对称，信息发布责任意识不强（1）对上的权责不对称从松花江水污染、广西南丹特大透水事件，辽宁海城豆奶事件、诸多矿难等突发事件之中我们可以看到，地方、基层政府想尽各种办法封锁消息、隐瞒事件，不愿对上上报事件，除了害怕影响当地政府形象和政绩，另外一个重要原因就是害怕承担责任。要及时有效处置突发事件，需要赋予政府必要的处置权力，使其能够有效组织动员各种资源应对、控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害。如果是发生在市、县、区级的突发事件，一是政府权力、资金有限，处理协调起来有一定困难；并且一旦处置失误或有重大瑕疵，遭致责任追究。于是，有的基层政府索性选择不报。二是有的基层政府没有按照国家要求建立其合理有效的应急管理体制和机制，人员、机构未落实，各项准备不到位，一旦发生突发事件时不免措手不及。三是不少基层政府官员认为突发事件上报会引来上级追究，不如不报。四是有的基层政府官员本身牵涉进突发事件的利害之中，上报不仅可能追究行政责任，丢了乌纱帽，更有可能带来牢狱之灾，于是发生官商勾结或包庇、隐瞒的现象。（2）对媒体的权责不对称如前所述，由于中国媒体是党和政府的宣传工具，其传播模式基本上是自上而下，政府很大程度影响媒体的立场和态度；尽管媒体是“企业化”管理，要求其在经济上广开财源，需要扩大发行量和普及面，因而就要努力挖掘爆炸性、吸引眼球的新闻线索，但其“事业单位”的地位要求必须坚持其政治属性，听从政府的指令。在追求二者平衡的“跷跷板”上，新闻媒体很难把握对突发事件报道的准确尺度。将（1）与（2）综合考虑会发现，对基层政府有权力进行监督的只有上级政府、中央政府，代表大众的新闻媒体对政府的监督权很微弱，而上级政府对基层政府的监督有限，只有等地方事情闹大或者某些记者不怕死地去捅开某个小结，才会让上级政府发现某些事情；而有监督条件的新闻媒体却处处受制的状况，让底气不足的新闻媒体很少履行监督职能，如此的权责不对称，让基层政府在管理一方突发事件有了更大的隐瞒不报的动力，尽量避免曝光的麻烦。4.政府误解对人民负责宗旨，沿袭“内紧外松”的信息传播策略在实际生活中，一些基层政府注重政绩而非民众利益，注重经济而非公共；对人民负责，“全心全意为人民负责”往往成为政府的口号。在突发事件关系社会、公众的安全与利益时，政府的对人民负责宗旨的忽视也表露无疑，从SARS事件，松花江事件，辽宁豆奶事件以及那些大大小小关系到公众的事件时，这些政府只成了某些领导的“政府”，只考虑某些地方利益、领导私利，公众的利益被置之一旁，对公众实行“内紧外松”，甚至瞒天过海的信息传播策略，而失去知情权的公众又何来得到政府信息服务呢？政府沿袭的“内紧外松”信息传播策略是突发事件信息传播出现故障的主要原因之一。所谓“内紧外松”，是指某些信息只能在组织内部流通，可以让内部紧张行动起来，而对外保密、封锁信息，保持外部平静的氛围。“内”指的是组织内、系统内。“外”指的是组织外，系统外的社会。这是一个中国人非常熟悉的词汇，是中国几十年来经常采用的危机传播策略。具体表现在，在国内或国外发生重大事件的时候，以政府为代表的组织内部可能会紧张地开会，磋商并布置行动措施，但广大公众借以获取信息的大众媒体通常会被要求保持沉默，政府也选择沉默。“内紧外松”使大部分没有特殊信息渠道的公众认为事件没有发生，政府以此达到保证相当社会范围的稳定。先不说公众知情权保障的问题，这种稳定在现代通讯科技发达的今天是否能得到保证无疑是不可行的。但是吉林省政府松花江水污染事件中第一阶段的管理手段仍然是典型的“内紧外松”管理：在发现污染情况后，“全力防控”，加大丰满水库的放流量以稀释污染物，却不通过媒体向吉林百姓告知污染实情，反而以大量负面新闻正面报道的手法，营造出一个“有序”，“有效”的虚幻事实。松原市市民连续停水7天却不知情，无以应对，就是吉林市政府采取“内紧外松”导致的结果，而对于松原市停水7天可以瞒住，在于该市太小，只有几万居民，但是到了800万人口的省会城市哈尔滨及附近地区，情形就不一样了。尽管黑龙江政府也采取了瞒报和谎报措施，但最终还是无法瞒天过海，法国费加罗报2005年11月25日的报道中指出：“事件尤其凸显了中国政府缺乏以冷静和透明的姿态应对重大危机的能力。在哈尔滨，一方面是政府试图严格控制新闻传媒，另一方面是各种网上传闻、手机短信、小道消息大行其道，直到本周初，哈尔滨地方当局见事态无法掩饰，才通报市民可能发生松花江污染”。法国世界报24日的文章甚至称这次事件是“化学切尔诺贝利事件”，无论是对两省政府还是中国的政府形象都是一次极大的损害。5.传统政绩考核的扭曲随着我国经济和社会的发展，评价一个地方政府的政绩往往是多方面发展综合的评价。但长期以来评价政府的政绩时往往用经济发展和财税收入两个指标来衡量。这两个指标已经不能满足现代政府政绩评价的需要。因为，经济增长速度和财政收入能够反映经济活动整体规模大小和扩张速度，而不能反映经济发展效率高低的好坏。如果用经济作为地方政府绩效考核的主要部分，一些地方政府区域内发生的突发事件，如矿难、生产事故、生态事件等本身就是政府单纯追求GDP，忽视对公共安全问题的管理，追求粗放型经济增长与发展的副产品，突发事件只是公共安全问题长期积累爆发的结果，一旦爆发势必影响政府经济增长，直接影响当地政绩。因而对政府片面追求经济发展、财政税收和发生的公共事件的数量化经济指标为考核依据，忽视公众满意度、环境、卫生、教育等软性指标的考量价值，其直接结果必然是政府为了规避行政责任，利用事件信息纵向不对称，将重灾报成轻灾、大事报成小事。不但上级政府得不到信息，公众的知情权、信息安全也受到忽略，公共利益受到漠视。四、突发事件中基层政府与新闻媒体的应急沟通策略针对目前突发事件中基层政府与新闻媒体关系中存在的问题及其原因，本课题试从以下几个方面提出改进突发事件中基层政府与新闻媒体的应急沟通策略。1.转变传统思想观念首先是抛弃害怕影响“形象”、“稳定”等先入为主的观念，尊重公民的知情权，特别是要保证紧急状态下公民的知情权。将突发事件中群众的知情权看作是确保政府与公众实现良好互动、顺利应对突发事件的必要保证。为此，地方政府要研究公众知情权的实现途径和方式。一方面提高全民的知情权意识，另一方面强化政府对公民知情权的尊重意识。目前我国公民和政府机关工作人员双方知情权意识的匮乏是实现公民知情权的主要障碍。所以增强人们的权利意识是实现公民知情权的前提条件。其次是转变危机沟通的传统思维方式，将只告诉公众怎么做转变为告诉公众因什么、为什么这样做，让公众了解事件真相，与政府一起成为处置突发事件的主体。突发事件发生后应及时向社会发布公众迫切需要的信息。从表面上看，公布信息有可能在某种程度上引起社会恐慌，但却能很好起到动员公众积极应对的作用，便于实现公众与政府的互动，以引起公众的广泛关注和配合遏制突发事件影响的扩大。2. 健全和完善危机沟通的法律法规, 明确政府在应急管理中的信息发布责任针对我国目前危机沟通法律领域中存在的问题，一方面，需要加紧补充、完善、细化现有突发事件应对法律法规中关于危机沟通的相关内容。目前我国各法律法规对危机沟通的规定还不尽详细。我们可以借鉴国外的相关做法，制定危机沟通法律法规的实施细则，以增加其操作性。如在突发事件应对法、防震减灾法、突发公共卫生事件应急条例、传染病防治法等等法律法规中，增加政府危机沟通的具体内容，有关部门可以把沟通内容、沟通时限、沟通方式、沟通主体、需要保密的事项、对不依法沟通的政府部门和官员的责任追究、公民的知情权受到侵害时的救济等内容增加进来，通过制定地方性法规等方式，克服现有法律法规中有关危机沟通规定过于原则、笼统等弊端，为政府及时、有效应对突发事件提供充足的法律依据。3.改变传统的政绩评估方式我国地方、基层政府“瞒报”事故的情况仍比较普遍，其原因是许多地方官员受传统政绩观驱使的结果。在我国传统的官员考核体系中， 经济建设是最主要的激励因素， 安全事故是最主要的压力因素。为了仕途通畅，许多地方官员一方面不惜一切代价（甚至忽视安全生产） 追求GDP数据的快速增长； 另一方面发生事故后，又想尽办法封锁消息、欺下瞒上、报喜不报忧。如果这样的政绩观与考核体系不改革，不仅事故发生不能避免，瞒报也会自然继续。因此，应该将切实关系民生的就业、社会保障、生活救济、环境保护等工作纳入绩效考核体系，并以此作为主要依据；应该在信息公开、应急管理等工作中建立起有效的奖惩与问责制度；应该将问责制的重点从是否出事转向对于突发事件的预防和应急，从而激励引导地方和基础政府不是害怕突发事件、忙于捂盖子、应付差事，而是重视突发事件的预防和管理，切实提高应急管理的水平；应该实行应急管理绩效评估主体的多元化，更多地吸收社会公众参加应急管理绩效评估，更好地体现以人为本的精神。只有真正改变这点，才会使地方、基层政府真正重视公共安全，尤其是公民在突发事件中的知情权才能得以保障，强化地方、基层政府在突发事件中的信息发布责任才能落到实处。4. 加快新闻立法步伐，保障新闻媒体的独立地位到目前为止，我国尚未出台新闻法、记者法、政府信息公开法，政府对媒体公开信息的义务、进行管制的权力以及媒体自由报道新闻的权力等还缺乏明确的规定。应该加快新闻法的步伐，既保证公众知情权得到保障，依法规范新闻传媒业的发展，也能规范政府对新闻媒体的过度管制。我国对新闻领域实行高度集权的管理，媒体的独立性很弱，管理上“人治”的情况较重。缺乏独立性，是舆论监督功能难以发挥，上级行政官员不正确的控制，媒体的危机管理功能也难以发挥。11政治文明和政治问责制的基础是新闻自由的实现，要使媒体宣传工作有大的改善，笔者以为除了要转变宣传指导思想外，关键还要改革新闻管理体制，要尽快出台新闻法、记者法、政府信息公开法等，在法律框架内，增加新闻媒体的独立性，减少行政手段对媒体的干预，逐步实现由行政管理向法制管理转变。转变宣传的指导思想，放宽新闻管制，增加新闻自由度和透明度，使公众的知情权得到切实保障。放宽媒体的准入条件，允许企业、社会团体以及个人参与媒体经营，表达社会不同利益群体的舆论呼声，尤其是危机报道应坚持多家媒体多种角度报道，这样才能让公众听到各种不同的声音，感受到媒体并非“一言堂”的公正性，改变只有一个声音的状况。5.强化媒体社会责任意识，促进媒体行业自律（1）强化媒体社会责任意识媒体是社会的公器、人民的良心，也是安抚民生、关注现实最为有效的手段之一。新闻报道必须客观、准确、及时地反映事实，把还原事实本身作为新闻报道的第一生命，发挥正确的舆论导向作用，这是媒体最主要的社会责任。越是危机时刻，越要强调媒体的社会责任。突发事件发生后，媒体及时、真实地传播信息，使人们的焦虑感大大降低，容易造成混乱的不确定因素也随之消除。同时，在报道突发事件的时候，应该主动与政府结合，寻求对事件报道的恰当性、有序性，不能动辄使用耸人听闻的说法来吸引眼球，追求炒作效果。要促进媒体时刻牢记肩负的社会责任。在涉及公共利益、人民生命财产安全等重要关头，媒体应该充分树立并彰显其公信力和责任感，及时传递事实真相，传达政府解决突发事件的办法和措施，正确引导社会舆论，激励人们形成患难与共救治危机的集体意识。而不能出于商业利益需要，有意识地歪曲信息，刻意追求爆炸性新闻来危言耸听，甚至编造误导公众的虚假新闻。对于政府部门、官员在突发事件中的失职、读职等行为，媒体也应敢于揭露、敢于批评，充分发挥媒体的舆论监督功能。（2）促进媒体行业自律媒体所具有的公共性决定了它必须是公正、可信的，如此才能承担在公共领域中承担的重要责任，成为社会公器，而要做到这点仅凭法律和外界的强制措施是远远不够的，还必须依靠大众传媒本身的行业自律。笔者认为自律应该从两方面进行：首先，新闻媒体必须要建立和拥有自己的行业道德规范标准，即新闻媒介系统约定成俗或者明文规定的标准。在我国，部分媒体对突发事件或危机事件的报道出于对商业利益的追逐，人为制造热点、炒作甚至不惜夸大、扭曲对突发事件的报道屡见不鲜。长此以往，我国新闻媒体也将步入一个危险的境地。而由于媒体的重要性，又因为其固有双刃性，我们呼吁强化媒体从业人员的责任，即他们的责任感与道德自律的问题就意义重大。政府不仅要考虑出台一些法律法规对新闻媒体进行管制，更需要考虑在我们这样一个公民言论自由和知情权保障体系以及政府权力监督体系还很不完善的国度，在对新闻媒体发布有关事态发展及突发事件处置工作的情况做出特别限制时，应以行业规范去促成从业人员的行为自律和行业自律，促成和激起新闻媒体在突发事件应对中的积极功能和作用。其次，新闻业界必须建立一个具有实在职能并能高效运转的自律机构。我们可以参考西方国家的自律机构新闻评议会，建立我们自己的媒体自律组织。这个自律组织的成员可以是业内的也可以来自业界之外。评议会的判决虽然没有强制效力，但在传播业界具有道义上的影响。只有这样，行业自律才能有能力和可能去落实新闻道德规范，达到行业自律想要的效果。五、结语通过一年的研究，我们为我国基层政府与新闻媒体的应急沟通策略作了系统性研究，对于建设我国基层政府与新闻媒体在突发事件处置中的合作关系作了一些观念性、策略性的设计，希望能够为我国地方、基层政府的突发事件应急管理提供一些参考借鉴作用。注释：1 约翰费斯克等.关键概念:传播与文化研究词典M.北京:新华出版社.2004, P1602 王宇.大众传媒导论M.北京:中国国际广播出版社.2003,P23 王宇.大众传媒导论M.北京:中国国际广播出版社.2003,P24 约翰费斯克等.关键概念:传播与文化研究词典M.北京:新华出版社.2004, P1605 张昆.大众的政治社会化功能M.武汉:武汉大学出版社.2003, P996 罗荣渠.现代化理论与历史经验的再探讨M.上海:上海译文出版社.1993, P101-1297 张维平.蔡放波.突发公共事件信息反馈机制的社会学分析J.中共桂林市党校学报.2006(6)8 俞国民.变革传媒解析中国传媒转型问题M.北京:华夏出版社.2005, P59 薛中军.中美新闻传媒比较:生态.产业.实务M.上海:复旦大学出版社.2005, P8610 中宣部.国务院发展研究中心.新闻事业与中国现代化M.北京:新华出版社.1992, P5711 胡鞍钢. 透视SARS：健康与发展M.北京: 清华大学版社, 2003, P125参考资料：1. 中华人民共和国突发事件应对法2. 中华人民共和国政府信息公开条例3. 外国通讯社在中国境内发布新闻信息管理办法4. 国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见5. 建华，突发事件舆论引导策略M.北京:中共中央党校出版社，20096. 薛中军.中美新闻传媒比较:生态.产业.实务M.上海:复旦大学出版社.20057. 张昆.大众的政治社会化功能M.武汉:武汉大学出版社.20038. 张维平.蔡放波.突发公共事件信息反馈机制的社会学分析J.中共桂林市党校学报.2006(6)9. 王宇.大众传媒导论M.北京:中国国际广播出版社.200310. 俞国民.变革传媒解析中国传媒转型问题M.北京:华夏出版社.200511. 周虎城.公共危机中的传媒责任J.今传媒2008(4)12. 李本义，袁自贤.公共危机事件中政府与媒体良性互动关系的构建J.湖北大学成人教育学院学报,2008(4)13. 陈玉祥.浅谈公共危机处理中政府与媒体的互动协作J.经济信息时报，2008(9)14. 张翘楚.浅谈公共安全危机事件中公安机关与媒体的良性互动关系J.吉林公安高等专科学校学报，2008(6)
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