加强行政组织法制建设.doc

加强行政组织法制建设摘要：实践中政府机构改革的频繁与封闭性，行政组织设置的随意和非理性化，行政人员调配任用的人情化和非科学性等诸多问题，在一定程度上反映了我国行政组织建设的滞后或法制的不健全，因此必须加强行政组织立法，实现各级行政机关组织、职能、编制和程序的法定化。关键词：行政组织法制建设 政府职能法定化 行政编制法定化 工作程序法定化江泽民同志在党的十五大报告中明确提出：“加强行政组织立法，实现各级政府机构，职能，编制和工作程序的法制化。”如何以邓小平行政法治理论为指导，运用法律手段加快政府机构改革，规范政府机构改革的秩序，保障政府机构改革的实施，巩固政府机构改革的成果，就成了我国行政法制建设的一项重大而紧迫的任务。 一、我国行政组织法制建设的历史及现状 我国关于行政组织法律规范古已有之，而且远较其他法律规范完备。自秦汉而下，古代中央政府为适应自然经济条件下国家行政管理的需要，一直建有吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等“六部”，并设置了34级地方政府管理地方事务。唐玄宗时，编撰了中国最早的独立的而自成体系的行政法典唐六典，明朝的明六典内容更丰富，规定更具体，集中国古代行政组织法律规范之大成，其详尽、细密、完备程度在世界古代史上是罕见的。 我国古代虽重视行政组织法律规范构建，且有许多经验之处，但由其封建性质所决定，加之过去行政管理学的不发达，因而其合理性有很大局限。新中国成立后，中央人民政府不仅在起临时宪法作用的共同纲领中规定了行政组织法律规范，而且制订了专门的中央人民政府组织法，以及关于政务院及所属机关，省、市、县、乡人民政府的组织通则，同时还制定了一些部门组织法。1954年，我国第一部宪法、国务院组织法、地方政府组织法的颁布，开创了我国行政组织法制建设的黄金时代。此后，陆续制订了一系列上至中央各部委，下至基层政府派出机构的行政组织法，初步形成了涵盖中央人民政府及其组成部门，直属机构、办事机构，地方各级人民政府及其相关派出机构，民族自治地方各级人民政府的行政组织法律体系。十年动乱和停顿之后，行政组织法制建设主要是拨乱反正，恢复、增删或修改行政组织法律规范，但总体上行政组织法制建设一直没有达到五四年以后的完备程度。改革开放以来行政法制逐步完善。从1979年开始，全国人民代表大会陆续颁布了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、宪法、和国务院组织法，初步建立了以行政机关产生、组成、职权为主要内容的行政主体法律规范，健全了行政机关由人民代表大会产生、对人民代表大会负责的政治体制，确立了行政机关必须遵守宪法和法律，必须依法行政的法治原则。自1989年以后，为了加强对公民、法人人身权、财产权的保护，控制行政权的违法使用，我国陆续颁布了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法和行政复议法，这四大法律的制定和实施，标志着我国公民法人权利救济和权利保障法律制度已基本构成。但与此同时，随着我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的深入，规范行政主体的组织以及内部行政行为和内外行政程序的法律规范或者过于简略，或者已经过时，或者完全或缺，严重滞后于改革实践，阻碍改革的继续推进。二、我国行政组织立法中存在的问题就我国行政组织立法的现状来看，的确存在着诸多的问题。择其要者，主要有以下几点：第一、内容上不能与正在逐步建立的市场经济体制，民主法治体制和精简、效能、统一的行政管理体制相适应。国务院组织法和地方政府组织法基本上是在计划经济体制下制定的，没有很好的体现党政分开，政企分开，政府权力下放，政府职能转变的要求。第二、 条款上过于简约、粗疏，有些条款法律含义不明确。比如国务院组织法只有十一条，不到1200字，地方政府组织法规定政府的条款也只有15条，3300字左右。这对于我国这样一个有着13亿人口，960万平方公里土地，政治经济文化发展不平衡的大国来说，显然过于简单了。第三、体系上很不健全和完备，没有形成一个相互配套的行政组织法律体系。中央政府只有国务院组织法，没有各部委局组织法；地方各级政府不仅没有分级的政府组织法，而且现行的政府组织法还与地方人民代表大会组织法放在一起，没有独立；民族自治地方政府、城市政府也没有自己的组织法。为此，我们应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断走向深入的有利条件下，抓紧修改国务院组织法，使其更加科学、具体完备，抓紧制定国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构的组织简则；适时修改地方政府组织法，分别制定省、市、县、乡各级人民政府组织通则。其中，为加强行政组织法制建设，深化行政体制改革，实现国家机构组织职能、编制、工作程序的法定化尤其重要。三、加强行政组织法制建设，做好三个“法定化”（一）政府职能法定化 所谓政府职能法定化，就是以法律的形式确定各级政府及其职能部门的管理领域以及实现该管理任务所应具有的行政职权。政府职能是经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的着力点和落脚点，是行政组织法的核心。行政机关是否需要设立，其主要依据是职能，我国的整个改革过程，就是政府职能不断转变，过分集中的权利逐步下放的过程。完整的政府职能包括政府的政治职能、经济职能和社会职能三个方面。在我国现阶段，政府职能的法定化则主要是对政府的经济职能转变，社会职能加强以及权力下放等改革成果的一种法律确认。它涉及到对三个方面关系的行政法调整：1）、政府与企业之间的关系政企职责分开，转变政府职能，一直是我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的主要内容。党的十五打报告明确指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权利切实交给企业。”行政组织法要调整和解决的是对转变后的政府职能进行确认。这大体分五种情况：一是保留政府的一部分职能，如保留综合经济部门的宏观调控职能；二是取消政府一部分职能，如取消专业经济部门对企业直接进行管理的职能；三是转移政府的一部分职能，如将专业经济部门的职能转移到综合经济部门；四是加强政府的某些职能，如加强工商、税务、审计等政府部门行政执法和监督的职能；五是增加政府的一些新的职能，如社会保障职能成为一项十分重要的新的职能。要根据政府职能总体转变和总体配置的要求来决定政府的保留、新设、合并分立更名或撤销，并以行政组织法加以确认。2）、中央政府与地方政府之间的关系中央政府与地方政府之间的关系，是行政组织法调整的主要内容，它的实质内容是中央政府与地方政府的职权划分，我国宪法第三条第四款明确规定：“中央和地方国家机构的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。”宪法和地方政府组织法分别以列举的方式规定了中央政府与地方政府的职权范围。但是，这些规定显然过于笼统和原则。我国自秦朝以来，一直实行高度中央集权。新中国建立后，我们主要采用集中的方式组织和管理行政事务。但随着经济体制改革的深入，地方分权初见端倪。1994年国务院关于中央与地方事权与税权的划分，中央将工商，技术监督改为省以下垂直管理，都体现了行政分权的思想。我国在运用宪法、政府组织法规范中央与地方政府的关系时，可以借鉴西方发达国家成功的做法，将外交、国防、国家安全、货币、邮政、宏观经济调控等涉及国家主权、安全、统一的职能划归中央政府承担，由中央政府直接在地方设置机构管理；或者归地方政府承担，由地方政府在中央政府的统一规范和领导下管理。3）政府各职能部门之间的关系职能交叉，机构重叠，效率低下，是这次机构改革之前各级政府普遍存在的现象。这一问题的根本解决，需要统一配置政府职能，理顺政府各职能工作部门之间的关系，对职能相近的部门予以合并，成立综合管理部门；对职能交叉的部门进行重组，成立新的部门；对职能重叠或消失的部门予以撤销。要以各部门组织通则的形式对各部们的职能进行梳理、规范和确认，以调整好政府各职能部门之间的关系，杜绝“五龙治水”之类现象的发生，同时，也要对各部门内设机构的职能予以规范。（二）行政编制法定化早在1975年7月，邓小平同志就提出了编制的法定化问题。他严肃的指出：“这一次编制要严格搞，要切实遵守编制，可以说编制就是法律。”1980年3月，他又进一步深化了这一思想，指出：“制度化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就用一个人，该用几个人就用几个人。总之，这一套制度要建立起来。”“这一套制度”就是编制法律制度。所谓的编制，狭义上指的就是一个单位的人员定额和人员结构。行政编制是编制的核心部分，属于行政法的调整范围。要实现行政机关人员定额和人员结构的法定化，防止公务员人数和职数无限膨胀，就必须完善行政编制法律制度。应用法律手段，即通过行政组织法的规定来确保行政组织成员的精干，可以采用以下两种做法：第一种是通过立法明确规定行政组织的定员。如日本早在二十世纪六十年代就制定有总定员法，任何人不能突破，这种控制行政组织成员数额地方法比较严格，效果比较理想。第二种是通过控制行政组织预算的方法来限制行政组织的规模。预算数额一定，人员与经费成反比，人员越多，经费越少。在美国，德国等西方国家多采用此办法。（三）行政机关工作程序法定化行政机关的工作程序，既包括外部的行政执法程序，也包括内部的行政管理程序，前者直接影响公民、法人的合法权益，后者直接影响行政机关的内部管理。二者共同构成完整的工作程序。我国现行调整行政程序的法律规范，主要散见于大量的单行法律、法规中，如行政处罚法、行政诉讼法、国家赔偿法，行政监察法、行政复议法，审计条例等等。这些程序行政法规既不很系统和完善，也缺乏一个明确而统一的立法宗旨加以统率，有些程序之间甚至互相冲突；因此，亟需制定一部行政程序法典统一规范内外行政程序。1989年颁布的行政诉讼法明确规定，行政机关作出的具体行政行为违反法定程序的，应当判决撤销。该诉讼向我国一直重实体，轻程序，重司法程序，轻行政程序的立法、行政和司法传统提出了挑战。1996年颁布的行政处罚法，则第一次对行政处罚程序做出了较为系统、完整的规定，特别是关于听证程序的规定，更是我国行政程序立法的重大突破，对于切实维护公民，法人的合法权益有着十分重大的意义。正是由于有以上行政程序立法的法律基础和理论基础，更由于我国法律建设时间的迫切需要，因此，近年来我国行政法学者和全国人大法工委一起开始研究讨论制定行政程序法问题，并即将进入试拟稿的起草阶段。毫无疑问，行政程序法的制定和实施，将全面解决我国行政机关工作程序法定化的问题。在行政执法领域越来越宽，行政执法部门越来越多，行政执法权利越来越大的今天，在经济、政治、行政管理体制与机构改革不断走向深入的有利条件下，必须使国务院组织法和地方政府机构组织法等有关行政组织的法律、法规、细则等更加科学具体和完备，尤其要实现各级政府机构，职能、编制和工作程序的法定化，更好的推进政府机构改革和依法行政原则的贯彻落实。参考文献：1、胡敏洁 行政组织法的变革 2007年11月22日2、归岿 法治原则与公共行政组织 2007年10月29日3、傅明贤 行政组织学 高等教育出版社 1997年7月4、虞崇胜 中国行政史 高等教育出版社 1999年10月