淮河流域入河排污口监督管理情况调研报告.doc

淮河流域入河排污口监督管理工作调研报告对入河排污口实施监督管理是2002年修订的中华人民共和国水法及2005年实施的入河排污口监督管理办法确立的一项重要的水资源保护制度，也是各级水行政主管部门和流域机构的一项重要职责。为了进一步加强入河排污口监督管理，有效保护水资源，深入了解地方排污口管理工作的实际情况、总结工作经验。2011年10月19至21日，由水利部水资源司保护处组织，水资源管理中心、淮河流域水资源保护局参加，组成调研组，采取听取汇报、审阅相关文件资料、现场勘查等方式，对淮河流域蚌埠市、淮南市及江苏省徐州市排污口监督管理工作的实施情况进行调研，重点检查了淮河干流沿线城市污水处理厂入河排污口、蚌埠市热电厂、化肥厂排污口及江苏安徽省界断面排污监测等情况。一、 调研的基本情况调研组成员10月19日晚到达蚌埠市，20上午在淮河流域水资源保护局会议室与局主管领导和相关技术人员座谈，淮河流域水资源保护局汇报了淮河流域入河排污口管理工作情况，对淮河干流沿线排污口的管理情况进行了详细汇报，调研组也审阅了淮河流域重点入河排污口图集、淮河流域跨省河流省界水质监测断面图集、蚌埠市和淮南市城市及水功能区现场查勘资料及奎河缓冲区入河排污口整治等资料。10月20日下午，调研组分别赴蚌埠市及淮南市淮河干流沿线开展调研检查工作，现场查勘了蚌埠市席家沟给定排污口、八里桥综合排污口、淮南市污水处理厂排污口、金庄村（洛河电厂）、淮南市化肥厂及小站台综合排污口的排污情况，就排污量及处理情况进行了现场调研并听取了相关工作人员的汇报。10月21日上午，调研组赴江苏省徐州开展调研工作，现场查看了奎河缓冲区排污口整治、省界断面水质监测站建设及徐州市国祯污水处理厂污水处理等情况，听取了相关人员的介绍和汇报。调研结果显示，淮河流域水资源保护局在入河排污口监管工作中做了大量的工作，按照水法和入河排污口监督管理办法要求，紧密结合淮河流域入河排污口的实际情况，建立了与入河排污口监督管理工作配套的监督管理制度、设置审批制度、核查登记制度、日常监测制度、档案和统计制度、通报制度等，实施情况较好。入河排污口日常监督和监测工作能力建设日益完善，但在监管工作中仍存在一定的问题和困难，需要及时解决，以进一步加强入河排污口监管工作。二、 淮河流域入河排污口管理情况淮河流域水资源保护局按照水法、入河排污口监督管理办法等要求，在入河排污口监督管理工作中做了一些积极探索，取得了一些宝贵经验。主要工作情况如下：（一）完善制度建设，加强全流域入河排污口监督管理工作为贯彻落实入河排污口监督管理办法及关于加强入河排污口监督管理工作的通知（水资源200579号），淮委发出关于开展淮河流域饮用水水源保护区及入河排污口普查工作的通知（淮委水资保2005126号），要求对县及县级以上人民政府批准划定的地表水饮用水水源保护区进行普查，并以城镇为单元分别调查饮用水水源保护区及饮用水水源保护区入河排污口设置情况。2007年淮委向流域各省水利厅下发了关于加强淮河流域入河排污口监督管理工作的通知（淮委水资保2007460号），提出了六项切合实际的工作要求，包括入河排污口登记工作、规划编制、严格审批制度、加强监督监测和通报等方面。同时要求积极推进饮用水水源保护区入河排污口整治工作。2007年4月，水利部下发关于淮河流域入河排污口监督管理权限的批复（水资源2007163号），明确了流域和区域入河排污口监督管理权限，使得淮河流域入河排污口管理工作分工明确，责任到位。同时为理顺流域与区域管理关系，淮委水保局与流域四省水利厅进行了多次协商、交流，并形成统一认识。2011年6月，水资源司组织淮委水保局主编的水利部行业标准入河排污口管理技术导则（SL532-2011）颁布实施，导则的出台进一步促进了入河排污口的规范化管理。（二）加强核查，建档立案，加强入河排污口登记工作按照水利部要求，自1990年开始，淮委水保局组织流域四省水利部门在全流域范围开展了入河排污口的调查及监测工作。1998年，为适应淮河流域水资源保护与水污染防治工作需要，每年组织流域四省水利部门开展全流域城镇入河排污口核查监测工作，系统掌握全流域重点入河排污口分布和变化情况。2008年将核查监测范围扩大到乡镇以下所有重点入河排污口，对淮河流域所有乡镇和村的重点入河排污口进行全面调查，拍摄入河排污口口门照片和GPS定位。更加准确地掌握了流域污染物入河排放情况，同时编制完成流域重点入河排污口图集（城镇卷及水功能区卷）、跨省河流（缓冲区）省界水质监测断面图集、流域重点水功能区入河排污状况汇编等。按照水利部关于淮河流域入河排污口监督管理权限的批复规定，在对淮委管理范围内的入河排污口设置及排污情况进行调查的基础上，积极开展入河排污口的登记工作。目前，已经基本完成流域机构管理范围内的省界缓冲区、直管河道及淮河干流重点入河排污口的登记工作。通过入河排污口的登记，明确了入河排污口设置主体和管理对象。（三）加强监测，明确全流域入河排污量变化情况淮河流域入河排污量监测结果为国务院及有关部门客观评价淮河流域水污染治理成效发挥了主要作用。目前每年依法向流域四省人民政府办公厅通报淮河流域入河排污量。同时对照淮河流域水污染防治工作要求、南水北调东线工程治污要求和水功能区限制排污总量控制目标，提出进一步加强淮河流域水污染防治工作的意见，对推动流域水污染防治工作发挥了重要促进作用。入河排污口监测成果已经成为编制淮河流域综合规划、淮河流域水污染防治规划、水资源保护规划、淮河流域重要河湖水生态保护与修复规划的基础依据。通过系列监测成果明确了淮河流域主要污染物COD入河排放量变化趋势的三个阶段，为下一步有针对性的开展监测工作奠定了基础。（四）及时通报，协同工作，遏制污染反弹按照水法和入河排污口监督管理办法要求，不断加强对重点入河排污口的监督监测。每月选取南水北调输水沿线、淮河干流、污染联防区等区域4050个重点入河排污口进行监测，并将监测结果以淮河流域重点水功能区入河排污口排污状况通报的形式，向四省地市以上人民政府及有关部门进行通报。对每次监测中发现的严重超标入河排污口，以文件的方式向各省环保部门进行通报，并要求加强监管，四省环境保护部门对通报情况高度重视，据此查处了一批超标排污企业，并将查处结果向流域机构进行了反馈。2010年淮委水保局在淮河流域日常监督工作中共通报了19家超标排污严重的入河排污口，江苏省东海县山左口乡泰和酒业等违法排污企业被停产整顿。2011年淮委水保局按照中央一号文件精神，严格纳污总量控制，加大对重点入河排污口监督力度，18月共通报了24家超标排污严重的入河排污口。（五）依法行政，严格入河排污口设置审批按照淮委管理权限和水利部门核定的水域纳污能力及水功能区水质目标要求，依法开展管理范围内入河排污口的审批，严格把关，从源头控制排污。对不能满足水利部门核定的水域纳污能力和水功能区水质保护目标要求的入河排污口的设置申请做出了不予水行政许可的决定。入河排污口监督管理办法颁布以来，共批准同意了13个入河排污口设置申请，并对多个建设项目水资源论证报告中入河排污口设置内容进行严格审查，要求建设项目零排放，不准设置入河排污口，努力从源头上控制污染，严格水功能区纳污红线管理。同时加强了对已批复的入河排污口的监督管理，通过定期和不定期监督检查，严把入河排污总量控制关。（六）重点突破，推进入河排污口整治试点工作根据淮河流域入河排污量大、入河排污口设置不合理，对水功能区水质安全构成巨大威胁的特点，淮委水保局开展了淮河流域入河排污口整治试点工作。2008年组织江苏省水利厅编制了江苏省淮河流域入河排污口整治规划，提出了入河排污口的禁止区、限制区，为入河排污口设置审批及日常管理提供科学依据。组织编制了淮河流域饮用水水源保护区入河排污口整治方案，开展了宿迁市饮用水源地和南水北调东线工程调水水源保护区（宿迁段）入河排污口整治试点工作。针对流域内跨省河流水污染矛盾突出的情况，以省界缓冲区为突破口，2008年选取奎河苏皖省界缓冲区内的入河排污口作为整治工作的试点，完成了奎河省界缓冲区入河排污口调查报告。组织江苏、安徽两省水利、环保部门在蚌埠召开奎河省界缓冲区水质保护管理工作座谈会，研究部署入河排污口整治工作。依法关闭了江苏省徐州市宏发、天源、隆源和安徽省宿州市雪马、瓦坊、四方六家造纸厂，取缔了鹏达皮制品有限公司非法设置的入河排污口，遏制了违法排污行为。（七）加强统计，建立档案信息化平台1998年以来，通过流域入河排污口核查和登记工作，系统掌握了流域入河排污口的分布和入河排污量的变化情况，建立了淮河流域入河排污口资料档案，为入河排污口的管理和水功能区总量控制管理奠定了基础，也为客观评价淮河流域水污染防治工作成效提供了依据。在此基础上，开发了淮河流域及山东半岛入河排污口信息管理系统，对入河排污口基本信息以及监测资料进行数据管理、统计分析、信息查询、数据查询等方面分析，为入河排污口监督管理工作提供了方便。三、经验总结淮河流域入河排污口管理工作自90年代初起步将近二十年，特别是入河排污口监测工作已连续开展十多年，入河排污口监督管理工作扎实全面、重点突出，取得了很好的成效和经验，对入河排污口设置情况和排污量变化情况有了全面掌握，为流域水资源保护工作打下了良好基础，也为实施最严格水资源管理制度创造了有利条件。综合起来主要有以下几条：（一）制度建设是开展入河排污口管理工作的重要保障水利部高度重视入河排污口监督管理工作，新水法实施后，及时以部令的形式发布了入河排污口监督管理办法，随后又多次发布通知，要求提高认识，加强入河排污口监督管理。委里也高度重视此项工作，多次召开会议，专题研究部署有关工作，发布了多个关于入河排污口监管工作的文件和制度。正是因为有了有效的制度建设加上水利部和淮委的重视和支持，淮河流域入河排污口监督管理工作才有了今天的成效。制度体系的建设使得流域和各省从上到下对入河排污口管理工作有了统一的思想和认识，上下一致，齐抓共管，形成合力，并在工作实践中不断的修正和完善，越来越符合流域水资源保护和入河排污口监管的工作要求，保证了整个流域入河排污口监管工作的顺利开展。（二）团结协作是入河排污口监测工作有效开展的基础淮河流域城镇众多，入河排污口分布散、类型繁杂，实施水质水量同步监测需要大量人力物力，必须依靠地方水利部门的力量和其它相关部门的支持。淮委水保局通过沟通和协调工作，建立了比较完善的协作机制，与流域内四省区在入河排污口监管工作上达成共识，目标一致，团结努力，互相支持，在人员、经费、设备等方面紧密配合，为流域入河排污口日常监测工作的有效开展打下了良好的基础。同时与环保部门保持信息渠道畅通，通力合作，互相通报掌握的入河排污口信息，为减少入河排污量和入河排污口的治理探索了新途径，为流域入河排污口的有效监管提供了新思路。（三）强有力的核查工作保证了入河排污口信息真实可靠随着经济社会的不断发展，入河排污口的设置情况也是在不断变化，有的被封堵，有的被合并，也有新设的入河排污口，排放的污染物也是变化的，这些情况造成了入河排污口管理工作的复杂性，淮河水保局针对这些实际情况，细致有序加强核查和监测工作，对入河排污口变化信息及时掌握，发生变化的排污口重点核查，保证了在年度汇编资源中排污口信息的真实性和可靠性，全面掌握流域入河排污口的真实情况，并有针对性地进行监督管理。（四）能力建设是入河排污口规范化工作的基石为了实现对入河排污口的有效监管，淮委水保局建立了专门的水质监测中心，每年在监测方面投入大量的人力物力，并制定了严格的监测程序和标准。实践证明，随着能力建设的日益加强，日常监测与年度核查工作得以正常开展，入河排污口的监管工作得以顺利进行。同时，淮委重视流域及省区相关人员的培训工作，开展的不定期的针对入河排污口管理工作的技术和工作培训，使得对入河排污口监管工作认识提升到新的高度，入河排污口的监管工作也提高到新的水平。通过淮委的监管工作实践可以看出，能力建设是保证入河排污监管工作上强度、上水平、出效果的基石，是控制入河排污总量、改善水功能区状况、维持水资源可持续利用的强有力保障。四、存在的主要问题(一) 法规体系尚不完善。水法规定了水功能区划分制度，以及水行政主管部门核定水域纳污能力、水功能区监测的职责，但向环保部门提出限制排污总量后如何实施，水利与环保如何衔接等问题并未明确。对水功能区监测发现超标后仅是向政府报告采取治理措施和向环保部门通报，缺少制约和限制手段。在排污口管理上，水法仅对第三十四条、第六十七条规定了排污口审批同意制度和处罚措施，但对已设入河排污口并没有管理规定，虽然现在普遍开展了普查登记，但在法律效力上还值得推敲；对排污口监督性监测数据的权威性及对超标排污处罚等，目前在法律上都还不明确，排污口审批后的监管还缺少法律支撑。(二) 技术标准和规范不健全。目前，尚未有专门的水功能区管理技术导则。在监测上，采用水利部颁布的水功能区水资源质量评价暂行规定（试行），以最劣断面采用一票否决法，未体现出各水质断面、各水质指标的权重和超标程度，造成水功能区达标率过低。在评价中，目前水量、生物指标等未纳入评价范围，不能满足对河湖生态系统健康管理的需要。入河排污口论证尚没有一部专门的技术导则，现采用的入河排污口论证报告过于简单和原则，对编制单位指导性不强，在报告审查中也难于把握。(三) 缺少具体的抓手和措施。目前水功能区水质达标率普遍不高。以江苏省为例，目前水功能区达标率不足50%，而江苏省确定“十一五”末的达标率要达到65%，在人口不断增加、经济快速发展的情况下，要维持现状达标率已不易，进一步提高达标率的难度很大。而目前水行政主管部门还缺少相关的治理措施和抓手。对入河排污口审批后如何进行管理，如何保证其按规定排放，水利部门既缺少监测能力，也没有具体的管理手段。对饮用水源地内入河排污口的整治，光靠水行政主管部门也无法实现。(四) 管理内涵有待拓展，监管经费和手段不足。目前对水功能区的管理的目标仅有水质目标，对水量和其它水生态要素（水生动植物、底泥）、滨水生态缓冲带等未纳入管理，对土地利用方式等也没有制约，入河排污口管理是水法赋予水行政主管部门的一项职能，但目前监督管理的经费渠道并未设立。对水功能区调整方案论证单位的资质也没有界定，且目前的监测能力已不能满足管理需要。水功能区监测、入河排污口监督性监测没有经费渠道，监测的范围和指标也未达到国家规定标准。同时，自动监测、移动监测、应急监测能力严重薄弱，实验室的监测指标也不能达到国家规定标准，监测能力发展已远远滞后于环保部门。五、主要建议（一）尽快批复全国重要江河、湖泊水功能区划入河排污口监督管理是水功能区管理的重要手段，水功能区水质目标是入河排污口监督管理的依据。流域机构管理的入河排污口主要涉及到包括省界缓冲区在内的重要江河、湖泊水功能区，由于全国水功能区划至今没有得到国务院批复，给流域机构入河排污口管理工作带来了一定的影响。因此，建议尽快批复全国重要江河、湖泊水功能区划。（二）加强入河排污口监测能力建设入河排污口监测工作是控制入河排污总量和预防突发性水污染事件的重要手段。淮河流域是我国水资源短缺和水污染严重的地区，突发性水污染事故频发，为了保障流域水功能区水质安全，严格控制入河排污总量，建议进一步加大监测单位能力建设力度，提高监测水平和应急反应监测能力，对排污影响大的重点入河排污口逐步实施在线监测，建设水量水质自动监测站，以及时全面掌握入河排污量变化情况，为落实水功能区限制纳污红线提供支撑。（三）完善法规制度，修订入河排污口监督管理办法入河排污口设置审批制度是一项单独的行政许可制度，应通过修订入河排污口监督管理办法，将入河排污口设置审批与取水许可审批和河道管理范围内建设项目审批分开，把入河排污口设置审批作为取水许可审批的前置条件。同时应尽快完善入河排污口设置申请报告的编制、审查以及入河排污口监测、入河排污口规范化整治等各项技术规定，以满足入河排污口管理工作的需要。（四）研究用入河排污量考核限制纳污红线责任落实情况目前仅采用水质指标，用水功能区达标率来考核“纳污红线”，但影响水功能区水质的因素较多，只选用水质指标作为考核依据不是很合适。建议研究用入河排污量来作为指标，考核限制纳污红线责任落实情况。