杭州行政事业资产管理调查报告.doc

杭州行政事业资产管理调查报告天马行空官方博客：http:/t.qq.com/tmxk_docin ；QQ:1318241189；QQ群：175569632中国财经报 2007-05-11 09:03:34编者按：我国国有资产可分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产三大类。近年来，我国国有资产管理体制改革不断推进，经营性国有资产管理改革卓有成效。相比之下，行政事业单位国有资产管理体制改革较为滞后，浙江省杭州市财政局结合2006年在市本级开展的行政事业单位固定资产清查管理工作，从加强和改进固定资产管理工作入手，分析杭州市行政事业单位国有资产管理工作的现状和存在问题，提出了一些有益的改进建议和意见。行政事业资产管理的现在时态2002年至2005年杭州市资产总额分别达到436亿元、479亿元、555亿元和620亿元，分别比上年增长10%、16%和12%，累计增长43%。行政事业性资产规模呈上升趋势，且管理模式多样化。改革开放以来，随着社会经济发展，政府职能的转变，浙江省杭州市行政事业性资产规模越来越大。从2002年至2005年，杭州市（含县、市、区）行政事业性国有资产增长迅速，2002年至2005年杭州市资产总额分别达到436亿元、479亿元、555亿元和620亿元，分别比上年增长10%、16%和12%，累计增长43%。在资产分布上，全市的行政事业性资产被约3411个各级政府部门、社会机构、事业单位所占用，单位平均占用资产额约为0.19亿元；在资产结构上，房屋设施设备类的固定资产占比例较大，杭州市620亿元的行政事业性国有资产中有近280亿元的固定资产，约占总额的46%。现状为进一步加强杭州市本级的行政事业单位固定资产管理，从2006年上半年起，杭州市财政局组织对市本级近500家行政事业单位固定资产现状进行了较为彻底的清查，并初步建立了资产管理信息系统。该系统共计录入了48万多条原始数据。据统计，截至2006年6月末，市本级行政事业单位固定资产规模达89.89亿元。该市本级行政事业单位固定资产呈现出以下特点：从行政、事业单位所占的比重来看，行政单位占26，事业单位占74，事业单位在全部行政事业单位国有资产中占较大比重，而教育系统又在事业单位国有资产中占较大比重，约为37。从结构上看，房屋建筑物在固定资产中所占的比重较大，房屋建筑物资产为47.82亿元，占市本级固定资产89.89亿元的53.19%。各类固定资产的组成结构如下图：房屋建筑物47.82亿元中又以办公用房居多。房屋建筑物中，办公用房为27.84亿元，教学楼等特殊用房为10.53亿元，居住用房为1.98亿元，如图：从固定资产的分布情况看，固定资产的分布相对比较集中。如教育系统占22.6%，卫生系统占18.53%，公安系统占10.69%，教育、卫生、公安三大系统的固定资产之和已超过总量的50%，各类固定资产的分布如下图：从固定资产的添置时期看，20022005年这四年时间为固定资产添置的高峰，这四年时间共添置固定资产38.36亿元，占固定资产总额42.67。管理模式目前市本级行政事业固定资产有三种管理模式：机关大院的管理模式：机关大院内单位原先由机关事务管理局领报支出，相应地，资产管理的任务也由机关事务管理局承担。近年来，机关大院（包括大院以外45家单位）的共计30余家单位经费预算已经进行了较大改革，这些单位除了在机关事务管理局领报公用经费以外，还自行掌握使用了经常性经费和专项经费，有的专项经费数额还较为庞大，经常性经费和专项经费由这些单位单独向机关事业单位会计结算中心结报。因此，大院内单位购置资产的资金来源，除了来自机关事务管理局以外，还有来自各自的专项经费以及经常性经费的结余等。按照机关大院现行资产管理的有关规定，大院单位不论以何种资金来源形成的资产，均应由机关事务管理局负责进行统一核算、统一管理。部门、单位的管理模式：除机关大院单位外，在外办公、有自己房产、列入部门预算的单位，共有400余家。他们有自己的办公用房及其他固定资产，还自行掌握使用专项经费，属于一个个相对独立的管理单元。这种管理模式是行政事业单位国有资产管理的主要部分。临时机构、专项工作资产管理模式：一些临时机构或突击性的工作需要一定的固定资产，有的临时机构由牵头部门召集若干部门、单位组成，除了调剂解决一些设备外，许多机构一成立就配置各种全新的设备，这些资产由临时机构负责管理使用，基本上属于监管的空白区。这种管理模式占行政事业单位国有资产管理的少数。行政事业资产管理的问题在哪里没有相应的制度来规范，导致行政事业资产形成、使用、处置等各环节基础工作薄弱，存在管理盲区。面对日新月异的新形势、新变化，杭州市的行政事业单位国有资产管理面临着严峻挑战。形成、使用、处置环节随意在行政和事业单位中，又以行政单位资产管理的基础更为薄弱。从行政事业资产形成、使用、处置等各环节均暴露出基础工作薄弱的问题。资产存量的底数不清。部门和单位将注意力放在财政资金的分配、争取以及资产购置上，较少关注挖潜、盘活和用好现有资产和资源，对于资产的使用效益状况很少顾及。资产核算账目设置不健全。个别单位甚至不设固定资产总账或明细账；固定资产入账不及时，不少单位在购建固定资产时只反映资金支出，不进行实物资产登记，到年末一次性登记固定资产，造成固定资产的“漏登”或“错登”现象比较普遍；有些单位处置固定资产不做账务处理，资产长期挂账等。资产使用过于随意。有的单位未经审批随意进行资产出租、出借，部分行政单位违反规定变相举办企业，利用行政资产违规提供担保等。擅自处置资产。不少单位不遵守国家有关向财政部门报批的规定，擅自作主，随意进行调拨、变卖、转让、报废、贱价处置国有资产。资产收益处理混乱。一些行政事业单位的财务核算比较“宽松”，有的部门尤其是一些事业单位在“大财务”之外设置“小财务”，收入不入账，预算外资金不进专户管理，有的将收入、结余在往来款项中反映，以收抵支，甚至坐收坐支，胡花乱支等。“贫富不均”与管理盲区“贫富不均”。部门与部门之间，单位与单位之间，即使工作性质相近的，其对国有资产占有使用的水平也差距较大。从市本级部门单位对房产的占有使用情况分析，有的单位人均占有房产多达数百平方米，而有的单位因办公房不足不得不租房办公。一些办公设备的人均占有情况的差距也脱离了实际工作的需要。以杭州市行政事业性房产出租情况为例，一方面有的部门办公用房非常紧张和拥挤，一些新成立的部门只好由财政出资向社会租用办公用房；而另一方面，不少单位却有闲置房地产以出租、出借、联营等形式用于单位创收。这种办公用房紧张和出租并存的现象，造成了政府房产资源的浪费，增加了不合理的行政成本。临时机构资产管理存在盲区。一些临时机构或突击性的工作需要一定的固定资产。有的临时机构由牵头部门召集若干部门、单位组成，除了调剂解决一些设备外，配置了各种全新设备，而配置以后管理工作责任不落实，机构解散以后这些资产往往不知所终。除此之外，有的单位接收临时机构解散后遗留的资产、接受捐赠的资产后未进行相应的核算和管理工作；有的单位还存在对外借用的资产、相互借用的资产等，但手续不全，相应的核算与管理工作未跟上，久而久之，造成流失现象。没有制度来规范行政事业单位国有资产没有建立起相应的产权统计、登记、备案工作，许多部门的国有资产产权登记混乱，造成产权归属不清、产权虚置。如房地产产权证，应登记在政府行政部门的却登记在了部门内设机构，或登记在了政府部门下属企事业单位。在没有严格法律约束的情形下，开展清产核资、界定产权就遭遇了某些部门单位的抵制。虽然国家在加强行政事业单位资产管理方面出台过相关制度和规定，但却一直没能形成一套便于操作的管理制度体系。仍以房地产出租为例，杭州市对行政事业性房地产的出租尚未形成一套统一规范的管理制度，基本上沿用了计划经济时代的“谁使用、谁管理、谁处置、谁收益”的模式。租金收益缺乏统一处置，以公共资金建设的房产出租后取得的租金收入，却用于单位小集体“自收自支”，也是形成部门福利差异的因素之一。特殊资产等管理松散专项资金所形成的资产：杭州市部门预算改革目前采用了部门预算和若干专项资金预算并行的模式。与对部门预算中资产购置、管理相对比较规范相对照，专项资金所形成的行政事业资产管理尚较为薄弱。例如杭州市近几年每年平均安排信息化建设专项资金约1亿元，这些资金中的绝大部分用于购置设备和建设信息化网络，这些信息化建设项目基本上由市信息办组织实施，部分设备、软件由各部门、单位实际占有、使用。但无论是信息办或是部门单位都没有将这些资产入账。类似这些现象造成不少资产变成了“账外”资产，缺乏有效的监管。特殊资产：与信息化建设密切相关的，如何加强对软件等特殊资产的管理，从加强信息化工作的统筹规划，避免重复建设、多头开发，到特殊资产的日常管理等还有待探索。无形资产：事业单位的无形资产在事业单位资产管理中一直被忽视，过去事业单位无形资产较少，但是随着社会主义市场经济的不断发展，各种新生事物也随之产生，如城市、交通规划设计院等单位由于其多年来与政府部门千丝万缕的联系，其商誉等是宝贵的无形资产，但大都没有有效监管，这些无形资产所带来的收益，往往与形成商誉的政府毫不相关了。土地资产：土地资产无法反映，易造成监管盲点。事实上，土地资源由于其特殊的稀缺性，已成为最有价值的资产。由于会计账面不反映土地资产，如果土地资产转为经营性资产（出租或投资），易造成资产和收益的流失。诊断行政事业资产管理的症结点体制多变，导致法规脱节，管理职责不清；资产管理与预算管理、财务管理脱节；相关的管理制度和体制没有完善。面对数额巨大的行政事业资产，相关的管理体制和机制却没有完全建立和完善起来，行政事业单位资产管理存在相当多的新问题，产生这些问题的原因归纳起来有以下几个方面。体制多变，导致职责不清从近二十年的管理体制调整来看，行政事业资产的管理职能从由财政统管到由国有资产管理局在财政部门归口管理下牵头负责，后又回到由财政部门监管，并涉及理清与国资委的管理权限、范围等问题，其间有不少属于法规脱节，管理职责不清的时期，并存在“抓抓放放”的现象，在一定程度上影响了行政事业单位国有资产管理工作的有效开展。可喜的是，2006年5月财政部出台的35号、36号部长令对行政单位和事业单位国有资产管理职责、企业化管理事业单位、行政单位尚未脱钩的企业、事业单位所办企业的监管等若干事项进一步作了明确，有效地厘清了部门之间的工作分工。但是，由于各地在此之前已经先行进行了一些探索，并形成了某些固化的模式，难于轻易加以改变，因此，这些规定真正落到实处还有待时日。此外，财政部门与国资部门的分家，在客观上造成财政部门从事行政事业国有资产管理的力量有所削弱，也影响了行政事业单位国有资产管理工作的有效开展。资产管理与预算管理、财务管理脱节在资产配置、使用、处置等环节没有做到资产管理与预算管理、财务管理相结合，资产统计报告等资产管理的基础数据资料未作为财政部门编制预算、配置资产的基本依据，资产配置的审批存在较大的盲目性。首先，从资产管理与预算管理相结合的制度前提看，应当有一套比较周密完整、符合实际的实物费用定额标准体系，并在预算编制工作中切实予以采用。市本级虽然在2004年制定过固定资产配置定额，但是涉及资产品种比较少，仅覆盖公务用车、台式电脑、打印机、复印机、数码相机等少数几种资产，同时，由于对各部门、各单位资产存量的底数不清，掌握不全，未建立起动态的资产统计信息系统，在实际操作中以单位自行申报数为准，难以核实，无法在预算编制环节准确地进行控制。其次，从财政部门内部职能部门的工作分工来看，负责资产管理与负责预算编制往往分属不同的职能部门，资产管理部门对各行政事业单位资产购置计划的控制企图如何转化成预算编制部门的实际控制措施尚缺乏现成的有效模式。再次，预算管理模式调整的同时未进行资产管理模式的相应调整，造成了资产管理与预算管理的脱节。如：近年来机关大院单位分别安排有各自经常性业务费和专项经费并单独向会计结算中心报账，成为事实上的一级预算单位，但是其资产管理仍沿用原有的报账单位式的管理模式，造成了新的矛盾与问题。虽然从2005年起会计结算中心和机关事务管理局达成默契：凡在结算中心结报支出形成资产的，都抄报了机关事务局。但是一方面，机关事务局对各单位购置资产后的具体位置和日常使用情况并不掌握，更无从了解各单位除在结算中心口子以外（如上级部门直接拨入、借入、借出、临时机构解散后遗留等）增减变动的资产，因此仍然无法真正将所有资产管起来；另一方面，预算指标分解以后资产仍由一个部门管理不利于厘清机关事务局与各单位在资产管理方面的责任，难以避免实际工作中可能出现的推诿扯皮现象。相关的管理体制和机制没有完善行政事业资产管理体制设计的滞后是造成问题的根源之一。如事业单位如何定位问题，目前的情况是：一方面，按照“小政府大社会”的思路推行的政府机构改革，将政府的某些职能甚至人员转移到事业单位，事业单位数量及规模逐渐扩大；而另一方面，事业单位自主权扩大及事业单位支出增长所驱动的经营行为，产生了许多事业法人单位从事企业法人式的市场化经营。但是，由于管理体制设计的相对滞后性，与政府机构职能、与事业单位运营模式转变相适应的行政事业性国有资产管理体制改革并没有同步推进，导致了行政事业性国有资产管理的滞后与缺位，从而诱发了一系列问题。体制和法制的不完善还使得有些行政事业性国有资产向企业经营性资产的转化与商业化运营过程中，常因相应法制与其他约束等治理机制的缺乏以及运营无章可循而滋生腐败。事业单位经营行为的过多过滥，在一定程度上扰乱了社会主义市场经济秩序和收入分配秩序，也造成了国有资产流失。对症下药，找准资产管理突破口健全行政事业国有资产管理体制，建立、健全规章制度；落实资产管理责任制；强化行政和事业国有资产预算控制；实施产权管理，保全资产；加强资产管理信息化工作;加强专项资金所形成的资产等的管理。为了切实解决上述问题，笔者在加强行政事业单位国有资产管理方面提出以下几点对策：健全管理体制要在整体上明晰并加强行政事业性国有资产的管理目标、部门出资人制度、政府专业管理部门的角色定位、财政部门代表政府行使的终极所有权、中间层机构治理与资产运营的商业化以及治理文化的适应性建设等多个具体层面的同时，着眼长远，抓住重点，积极实施，注重实效。完善相关的规章制度是做好资产管理工作的客观要求，也是能否管好资产的重要保证。鉴于当前资产管理的实际需要，应当优先研究制定资产配置标准、资产处置办法等规范性文件。加强组织机构建设落实并加强资产管理机构和人员编制。首先，作为本级政府行政和事业单位资产管理责任部门的财政部门应进一步加强资产管理工作机构与人员配备，建议在财政部门内部成立专门的行政事业资产管理机构，切实加强对行政事业资产管理工作的组织、日常管理和监督检查；其次，主管部门应落实机构或专人负责做好资产管理工作，较大的单位应单独建立资产管理机构，其他单位应落实专人负责资产管理工作；再次，构建覆盖市本级各行政事业单位的资产管理工作网络，加强沟通，交换工作信息，提高资产管理基本技能。强化国有资产预算控制建立科学合理与规范统一的行政和事业国有资产预算制度是资产管理的重要手段，亦是解决资产管理中存在问题的根本出路。一个单位或组织需要购置何种资产、如何配置与处置资产，应当充分分析其存量资产的现状及其履行工作职能的需要，并将二者进行科学的匹配，匹配的过程亦即编制预算的过程。强化资产预算管理旨在资产购置的科学和配置的合理，从而提高资产的使用效率，与此同时，从制度层面防止政府部门或单位组织在机构设置与人员配备上的盲目扩张。贯彻资产管理与预算管理相结合的原则。首先，应完善并优化目前已经投入使用的市本级资产管理信息系统，实现动态监管，随时掌握资产基本数据，夯实国有资产预算管理的信息基础。其次，切实开展部门、单位资产购置计划的审批工作，强化资产配置标准在预算编制工作中的前置控制功能。再次，理顺财政部门内部资产管理和预算编制部门的关系，切实形成合力，提高工作成效。再其次，逐步加强对资产收益的规范管理力度，区别行政和事业单位的不同特点，逐步纳入收支两条线管理。最后，要通过预算管理与资产管理的密切结合来落实部门和单位资产管理责任制，对不能履行资产管理职责的部门和单位，财政部门暂停审批新的资产购置预算。实施产权管理，保全资产加强单位资产管理的很重要的一个方面就是要对单位的资产实施产权管理。通过产权界定、产权登记等形式，明确行政事业单位国有资产管理的国家所有权和行政事业单位的占有使用权。国家国有资产管理机构代表国家履行国有资产所有者职能，行政事业单位履行占有使用者职能。例如应加强对临时机构的资产、房产等的管理，临时机构的性质决定了其资产的产权不明晰，类似机构的资产产权应属于所挂靠的单位，由他们进行管理。在明确产权归属的基础上，行政事业单位应当建立完整的资产实物账、卡，全面反映国有资产的存量状况；严格管理制度，健全手续，明确使用责任；建立统计报告制度，及时掌握资产使用及增减变动情况；及时解决管理中发生的问题，保全国有资产。对行政事业单位的国有资产，还应当注意合理流动、优化配置，以发挥资产的最大效益。要优化行政事业性国有资产的调剂与清理制度，对于各行政事业性单位与组织需要新购与新建的资产，应尽力从现有资产中调剂，并以此提高资产配置的效率，必要时将行政管理与市场化经营进行有机结合，鼓励与促进资产占用单位通过资产使用权转让的方式及时将闲置资产转化成有效资源。财政部门要严格审批行政事业性国有资产向企业经营性资产的转化，同时对资产的保值增值加强监管。审批主要关注其是否确实有必要进行转化，转化后保值增值的市场前景如何，是否会形成不正当竞争从而扰乱正常的市场经济秩序等。同时要按照企业国有资产监管的要求，对这部分资产的保值增值加强监管。针对房产出租、出借随意性大，操作不规范的实际，探索采用集中招拍挂的形式，并对收益实行收支两条线管理。对行政单位闲置房产，首先要在统一配置标准的前提下，实行市本级范围内统一调配，加大资产调剂的力度；其次，指定某一部门负责实施统一招租、拍租，资金收入纳入政府非税收入管理；再次，对零星闲置房产进行资产优化，采取公开拍卖的方式，筹集一部分资金用于急需的用途。对事业单位闲置房产，应当鼓励其在盘活、用好资产的前提下进行规范，公开操作程序，将收益纳入单位预算，统一核算、统一管理。结合杭州市目前推行收支两条线管理工作的既有成果，对事业单位资产收益纳入财政专户储存管理。找准资产管理的突破口充分利用已经开展的资产清查管理工作的成果，进一步摸清市级行政事业单位的资产基本情况，着力研究依托网络平台对行政事业单位资产进行长效管理的工作方案，结合日常管理、审批工作，不断优化资产管理信息系统，提高资产信息化管理工作成效。推广资产条形码管理，提高资产清查、盘点的效率和准确性。从目前杭州市资产管理的现状分析，做好资产管理工作的突破口是账实相符和资产处置这两个环节。除对资产进行入库、出库管理外，单位应对资产进行月核、季核以及半年及年度清查盘点，对账实不相符的情况及时做出书面说明，真正把账实相符的要求落实到位。加强资产处置工作，首先要按权限处置资产。单位、主管部门、财政部门应当按照各自权限做好资产处置工作，重大事项应报政府审批。其次要严格执行处置程序。最后是资产处置工作应做到经常化，注重及时性，特别是对闲置资产选择适当的方式及时予以处置，以发挥其效益，防止闲置浪费。加强特殊资产等的管理针对杭州市预算改革的现状，当前应着重研究加强对城建等十一个专项资金计划中所形成的行政事业资产的监督管理。探索并试行对专项资金形成行政事业资产购置计划的审批工作，并将资产数据纳入相应部门、单位行政事业单位资产管理信息系统统一管理，防止账外资产的发生。高度重视行政事业单位现有土地资产的管理，盘活存量资产，研究制定加强行政事业单位土地资产核算和管理的办法，堵塞潜在漏洞。本版文章由杭州市财政局课题组提供，有删节。课题组组长：骆寅，成员：寿学军(执笔)、杨驰、吕天佑(执笔)、潘晓晖(执笔)