行政公开制度的完善.doc

我国行政公开制度问题研究马亚玲 行政公开制度对于抑制腐败、提高工作效率有着极其重要的作用，是现代民主国家的一项必备制度。随着经济的发展、政治体制的完善，我国的行政公开制度逐步建立。但是无论在理论上还是在实务中，行政公开制度仍存在一些不足之处和争议，如理论界对于行政公开制度的内涵、范围存在不同认识等等。为了确保行政公开制度的进一步发展和完善，有必要对我国行政公开制度的现状、问题及对策进行必要地分析研究。三、 完善行政公开制度的对策： （一）完善行政公开立法，实现行政公开的法制化。在社会主义法治国家中，行政应该是法治行政，要逐步使法律法规成为行政机关行为的主要合法性依据。如前所述，我国的行政公开制度有政策性强的不足之处，政策作为行政公开制度建立初期的主要依据是可以理解的，但是在全国推行行政公开制度并使之更加深入，有必要制定和颁布行政公开方面的法律法规，对行政公开的主体、机构设置、程序、救济途径等相关问题作出规定。（二）加强对于行政公开制度内涵的研究。行政公开制度是指国家行政机关、法律、法规、规章授权行使行政职权的企事业组织和公务员依法主动或者依申请将除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的其他事项予以公开的制度。行政公开制度不同于政务公开制度(21)，政务公开除了包括行政公开制度以外，还包括其他诸如院务公开、检务公开等公开制度。行政公开制度不同于村务公开制度，因为村务公开制度属于村民自治权范围内的事情。因此， 我国公开制度是由不同层级的制度组成。参见表1。 政务公开制度、 厂务公开制度 、村务公开制度 、居委会公开制度、 行政公开制度 、检务公开制度、 院务公开制度 、人大公开制度 、军务公开制度 等。（三）逐步扩大行政公开的义务主体范围。目前行政公开的主体范围主要集中在各级行政机关中，其中又主要集中在基层行政机关。而实际上行政公开的主体范围不仅仅局限于行政机关，而且应该包括行政机关之外的其他行政主体，如法律、法规和规章授权的行使国家行政权力的组织。(22)在实际推行中，对于行政主体的行政公开，可以采用先以行政机关的行政公开为龙头，取得一定经验后再行扩大到法律、法规和规章授权的组织的方法。 （四） 深入研究行政公开的公开方式。根据公开方式的不同，行政公开可以分为主动公开和依申请公开；根据公开对象的不同，可行政公开以分为对所有人公开和对利害关系人的公开；根据公开的地点不同，可以将之分为公报的公开、阅览室的公开、复制的公开；根据收费与否，可以分为免费的公开和收费的公开。在我国，行政公开的主要形式是行政主体主动公开，缺乏对于依申请公开的详细规定和深入研究，从而影响了行政公开的效果，因此，我们应该加强行政公开方式的多样化，增加依申请公开的规定和对利害关系人公开的规定。（五）扩大行政公开的范围。行政公开的范围是行政公开中一个最基本的问题。世界各国对于行政公开范围的有两种不同的立法例：一种是列举行政公开的事项；一种是采用概括式加排除式的规定。首先概括规定行政主体的信息应该予以公开，然后再采用排除式的规定例外事项，例外事项一般为国家秘密、商业秘密和个人隐私。相比之下，我国行政公开制度在这方面还有很多地方有待改进。如我们在国家秘密问题上一直缺乏统一、科学的认识，在实践中很容易将国家秘密扩大化，使得在具体实施行政公开的过程中，行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。（六）建立和完善行政公开制度的救济制度。根据有权利有救济的法律原理，行政公开制度应该有救济程序的保障。我国现行的行政公开制度中对于权利主体的救济权利规定的比较粗糙，在大多数的关于行政公开制度的规定中没有规定权利主体有获得救济的权利。因此，在以后的制度中，不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课予行政机关及其公务员公布有关资料的义务，而且要赋予当事人就行政公开享有的行政救济权，直到请求司法审查权。(26) 如可以通过扩大解释行政复议法、行政诉讼法的相关规定，将不予公开的行为纳入受案范围。行政复议法第6条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依据行政复议法向行政复议机关提起行政复议。根据此项规定，凡是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯合法权益，即可以向行政机关提起行政复议。因此，现在的关键问题就在于论证相对人向行政机关提起公开行政机关掌握的资料、情报的请求时遭到的拒绝是一个具体行政行为。相对人向行政机关提出的公开行政机关资料、情报的请求，对于行政机关来说是行政机关的义务，行政机关应该按照法律规定的程序对相对人的请求予以回应。行政机关的拒绝是影响相对人的权利的一种具体措施，该具体措施针对的对象是请求公开行政机关情报的申请人，拒绝的后果直接影响到相对人自身的合法权利或者利益。因此，相对人可以依据行政复议法的该项规定向行政机关提起行政复议。同样道理，对于行政复议机关拒绝复议或者相对人对于复议机关的复议决定不服或者相对人直接向人民法院提起行政诉讼的，相对人仍然可以向人民法院提起行政诉讼。 中国人民大学法学院教授 中国人民大学法学院宪法行政法专业博士研究生 江泽民总书记在党的15大报告中指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事务，对干部实行民主监督。”1997年，国务院在部署反腐败和廉政建设的任务时，朱镕基总理明确指出：“地方各级政府尤其是乡镇、基层站所及窗口行业，办理与群众利益密切相关的事项，除属于国家保密的事项以外，都应该采用适当的方式向群众和社会公开，以接受群众监督。”中纪委书记尉健行同志在全国乡镇政务公开经验交流电视电话会议上指出：政务公开不是一项简单的业务工作，它与党的基层组织建设、思想政治工作、政府的行政管理、经济管理和社会管理工作紧密相联。 行政公开制度作为政务公开制度的一种，政务公开制度的现状也反映了行政公开制度的现状。 公开制度的建设从80年代初期就已经开始了，其中最早推行的是全国农村基层组织的村务公开制度。1998年，中央办公厅、国务院办公厅联合发布了关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知，村务公开全面推行。与此同时，各地进行了乡镇镇务公开的试点和推广工作。随后，一些县市、地级市、省级机关、国家职能部门相继进行了政务公开以及相关制度的探讨，如广东省人大常委会于1999年9月9日举行的广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）的立法听证会，是共和国历史上的首次立法听证会。在该立法听证会上，公众可以旁听，媒体可以公开报道。公安系统发布了公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知。 2000年10月24日，中国行政管理学会在天津召开了“政府政务公开理论与实践”研讨会，各地学者在会议上提交了论文和调查报告100多篇，其中不乏真知灼见，限于篇幅，不能一一列出。 关于我国法律公告体系的不足之处和完善的方法，可以参见马怀德主编：中国立法体制、程序与监督，中国法制出版社，1999年1月北京第1版，第217-220页。 其中关于法律、法规发布的规定有：最早的关于法律法规发布工作的规定是政务院关于中央人民政府所属各机关发表公报及公告性文件的办法，该办法规定：凡公告全国人民周知的重要法令，经政务院核定交新华通讯社发布后，人民日报按其内容和重要性分别在各版发表。行政法规制订程序暂行条例第16条规定：行政法规发布后，一律刊登中华人民共和国国务院公报。公安部办公厅、公安部法规局关于规章发布工作的通知规定：公安部经过国务院批准发布的行政法规，均请新华社发稿，并送刊国务院公报，由人民日报、人民公安报全文刊载。发行部门规章，可以根据具体情况，由办公厅商请新华社发稿，但人民公安报应当全文刊载。 该种观点没有代表学说，主要表现在实务机关的具体做法中，有的地方在进行政务公开改革中，将社会生活的各个方面的事项都列入了政务公开的范畴。 赵贞，政务公开：现状、问题及对策，“政府政务公开理论与实践”研讨会论文 杨建顺，杨立宪，论我国政务公开的理念与课题，“政府政务公开理论与实践”研讨会论文。 王秀萍，申屠平，网络上的政务公开一个需要创新的课题，“政府政务公开理论与实践” 研讨会论文。 如中国行政管理学会会长郭济于2000年10月24日在“政府政务公开理论与实践研讨会”的讲话中指出目前的政务公开存在表面化和形式化的倾向。有的地方的政务公开的内容仅限于文字上的规定或者以前的一些统计数字，而具体办事过程、办事结果未能及时有效地公开，使公开成为宣传成绩，起不到应有的监督和约束作用。 杨建顺，杨立宪，论我国政务公开的理念与课题，“政府政务公开理论与实践”研讨会论文。 中国行政管理学会会长郭济于2000年10月24日在“政府政务公开理论与实践研讨会”的讲话。 朱镕基总理指出：“地方各级政府尤其是乡镇、基层站所及窗口行业应该采用适当的方式向群众和社会公开。 据报道，全国部分地区即将在今明两年实现乡镇级的行政公开，上海市在纠风、政务公开工作大会上宣布，今年上海市所有乡镇实现政务公开，接受群众监督。广东省也将在今年实现全省所有乡镇政务公开。 国务院和省部级行政主体的行政公开工作主要限于招考公务员和公布相关的法律、法规，其他方面进行较少。 2000年12月19日，对外贸易经济合作部首席谈判代表龙永图在香港出席2000中国投资政策研讨会时指出：中国承诺在加入世贸组织后，所有对外贸易活动只执行已公布的法律法规及其它措施，任何没经正式公布的内部文件或规定都不能执行。为了保证法律法规的透明度，将在指定的官方刊物上专门公布所有对外经济贸易方面的法律法规，任何世贸组织成员、企业及个人都能从该刊物上获得中国法律法规的最新进展。在有关外贸法律规定出台之前，除涉及国家安全如汇率变化等重要措施以外，都要有一段时间提请企业及各方面予以评论，以确保所颁布的规定符合实际情况和市场经济规则。建立企业咨询及投诉机制，将由中央政府设立法律咨询点，确保任何企业的法律问题都可以在30天之内得到答复，最多不超过45天。 王秀萍等 网络上的政务公开一个需要创新的话题，“政府政务公开理论与实践”研讨会。 (21) 查现代汉语词典，所谓政务，是指关于政治方面的事务，也指国家的管理工作。结合我国的实际情况、国家领导关于政务公开的论述和我国政务公开的实践，政务公开的主体应该包括人大系统、党政军系统、法院系统、检察院系统以及国家法律、法规、规章授权行使国家管理职权的企事业组织和相关社会团体，不包括实行自治的村民委员会、居民委员会和法律、法规、规章授权行使国家管理职权的企事业组织以外的其他企业。 (22) 最高人民法院关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的解释将行政主体的范围扩大到了规章授权的组织，同时结合中国的行政实践，规章授权的组织很大程度上实际行使着行政权力，将规章授权组织的行为置于行政公开的范围之内，实际上是加强了对于规章授权组织的监督。 (23) 日本学者认为知情权是一种抽象的权利，而开示情报请求权才是实体法上的具体的权利，所以居民依照条例行使情报开示的请求权被拒绝时，该居民才可以向法院提起诉讼请求救济，可以参见野村好弘：情报公开和个人情报的保护，肖贤富译，法学译丛，1992年第1期，第14页；杜钢建、刘杰：日本情报公开法的制定与实施，国家行政学院学报，2000年第2期，第95页。 (24) 美国的情报自由法规定了反情报自由诉讼制度，具体制度可以参见：王名扬著：美国行政法（下），中国法制出版社，1995年1月第1版，第10151021。 (25) 如美国法典第5章行政程序第552条第1款第6项第1目规定：如果（每个机关的）裁决部分或者全部支持了原拒绝提供档案材料的决定，应通知申诉人可以依据相关规定要求要求法院对该裁定进行司法审查。日本情报公开法也对情报自由诉讼案件的管辖和案件移转做出了规定论我国行政公开制度问题研究马亚玲行政公开是指国家行政机关（包括有行政职能的公共部门）的一切活动除涉及到国家机密、个人稳私和商业秘密并由法律规定不得公开的以外，必须向行政相对人及社会公开。行政公开的实质是政府对自己与公民关系的性质所做的认知和定位。行政公开是现代民主政治的应有之义，许多国家制定了关于行政公开的法律，将行政公开制度以法律的形式确定下来。我国是社会主义国家，有着比资本主义国家更广泛的民主基础，积极推行行政公开工作，制定行政公开法，不断完善我国的行政公开制度，也是发展社会主义民主的必然要求和社会主义市场经济体制现实的客观需要。（一）、 我国行政公开制度的现状 行政公开制度作为现代民主国家的一项基本制度，对于预防、抑制腐败，提高国家机关的工作效率有着重要作用。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主制度的完善，国家领导对行政公开制度给予了高度重视，我国公开制度在各级国家机关中逐步建立起来，相关的理论研究也走向深入。 我国的行政公开制度已经有一定基础，其中最重要的是已经形成了以中央和地方政府机构主持的机关报等大报为核心，以国务院公报、中华人民共和国法律汇编、中华人民共和国法规汇编等定期出版物为依托，以各种形式的法律、法规汇编为补充的法律公告体系。也存在一定的依申请公开立法。如行政复议法第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。 实践中的做法主要是通过一些政策对行政公开的内容、形式、程序、监督和评价体系作出规定。政策的共同点主要有：（1）规定公开的主要内容。法律、法规和规章制度公开；办事程序和办事时限公开、承办部门和人员公开、办事结果公开。收费收税公开、廉政规定、监督办法和责任追究公开。（2）公开的形式。根据公开的内容和公开的范围、对象采用不同的公开形式。如向社会公开公开的内容主要是通过报刊、广播、电视、网络等大众化社会传媒；对于向相关群众公开的内容主要是通过设立办公大厅、印发办事指南（明白卡）、设置公开栏、咨询服务台等形式；对于向单个对象公开的内容则采用通报、信函、回访等形式；对于向机关内部人员公开的内容，则采用通报会、文件、谈话、专栏等形式。（3）公开的程序。公开程序的制定采用了我国政策制定的一贯做法。先让各部门拿出公开方案，方案中除了包括相关的职能规定、法律法规、办事标准、办事程序和期限等内容以外，还要规定违反规定的责任追究和处罚措施，以及负责监督实施的机构和方式。（4）建立公开的监督和评价体系。一般做法是建立政府内部的监督机构，把政务公开列入干部考核的范畴，同时建立外部评价和监督机制，如设立市民投诉中心，定期进行民意调查。 二、我国行政公开制度中存在的相关问题：我国行政公开制度存在的主要问题 相关法律、法规的颁布和政策的建立对于推行行政公开制度起到了非常好的作用，对于改善干群关系、提高工作效率、预防和治理腐败有着明显的作用。但是也仍然存在着一些差距和问题。具体如下： （1） 缺乏对于行政公开理论的深入研究，将行政公开与相关制度混淆使用 实践中存在的公开制度主要有：政务公开、厂务公开、院务公开、村务公开、街居务公开、立法公开、行政公开。相当多的学者和制度对行政公开的内涵和范围界定不清，在研究中和实务中任意扩大或者缩小行政公开制度的范围、方式。如实践中对于行政公开的界定主要有以下几种：最广义说。一切有关公共事务的事项都应该予以公开。广义说。代表性观点有：所谓行政公开，就是指国家权力在其运作过程中，除法律规定的特殊情形外。必须依照法定的程序予以公开，从而使党政机关的所有事物和活动都置于人民的普遍监督和关注之下。狭义说。代表性观点有：所谓行政公开，是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众和特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事务，对行政权实施监督的原则和制度。最狭义说。代表性观点有：行政公开是指政府机关的政务活动除涉及国家安全或国家秘密并由法律规定不得公开的内容外，通过多种形式公之于众。 对比上述观点，可以发现对于行政公开的主体范围和形式存在不同认识。如最广义说中行政公开的主体包括了党、政、军、法院、检察院等各级系统，甚至包括了实行自治的村民委员会、居民委员会和企业的厂务公开。而广义说将行政公开的主体范围界定为党政机关，狭义说将行政公开的主体界定为国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，最狭义说将行政公开的主体界定为政府机关。 将行政公开等同于政务公开，或者是将行政公开的范围扩大到村务公开等属于居民自治范围的事项，或者将行政公开的公开范围仅限于行政机关的公开，这样做不利于行政公开制度的进一步发展。 （2）行政公开具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障 行政公开制度一经推出，立即获得了各地的广泛推行，但是也表现出浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，导致实用主义和形式主义盛行，在行政公开的范围和内容等方面表现出随意性和零散性，难以成为稳定的制度。同时有的地方片面理解中央领导的讲话，将行政公开的范围局限于解决群众最关心的问题，只要群众满意就行，而不管行政公开本身的制度建设。这种做法在行政公开制度初期是不可避免的，但是不应成为一种习惯性的思维和做法。这种做法暴露了一种实用主义的倾向。同时行政公开的推行存在着任意性和非持续性，落实未能法制化。由于行政公开主要在基层政府和地方政府中实施，中央还没有明确的法律和法规对行政公开的事项作出明确规定，因此，行政公开的实施具有较强的弹性，行政公开的实施受制于当地领导的认识、权威和创造力，如果领导认识到位，给与高度重视，并有足够的权威推行和协调政务公开，制定有力可行的策略和措施，那么行政公开就能够开展得好，落实的深。反之，行政公开就落实不了，就会流于形式，走过场。这种现象也反映了行政公开制度的浓厚政策性，具有浓厚的“清官意识”和“不确定性”。 （3）行政公开的主体范围狭窄 由于中央领导在建立行政公开制度的初期，曾经指出地方基层政权是行政公开的实施重点。所以当前各级政府在实行行政公开的过程中，对基层的注意力较多，行政公开的主体主要集中在乡镇级和市县级的政府机关，中央机关和省部级机关基本处于不动状态。同时理论界对于行政公开主体也缺乏深入研究，研究重点主要集中在行政公开的义务主体，对于行政公开的权利主体的研究较少。当然，随着中国加入WTO 之后解决透明度问题的需要，相关部级机关也正在拟定相关政策。 （4）行政公开的内容范围狭窄 现行政策中对于行政公开的内容一般的界定是“除国家规定保密以外的其他事务”，这样的界定实际上是非常不明确的。一方面，“国家规定保密”这种规定方式范围过于宽泛，应该界定为法律或者行政法规规定为保密的事项；另一方面，该种规定没有注意到行政公开的内容范围除了国家秘密，还有商业秘密、个人隐私等事项属于不能公开的事项。对于国家秘密、商业秘密、个人隐私的界定主体、范围没有作出深入研究。 （5）行政公开的方式主要限于主动公开或者是对所有人公开 行政公开制度中，公开的方式是多种多样的，各种不同的公开方式构成了行政公开的制度多样性。除了现行制度中采用较多的主动公开的方式之外，还有依申请公开的方式；除了对所有人公开方式以外，还有对利害关系人的公开。不同的公开方式的公开范围、公开对象、救济途径都是不一样的，应该加以区分。 （6）行政公开的手段落后 在现行行政公开制度的手段中，多局限于通过印制小册子、上墙公开、工作流程表等传统媒体方式公开，或者是公开的范围多局限于行政公开主体的组织内部，公众如果需要获得信息，往往需要前往义务主体内部获得信息，这种做法不利于提高行政公开的效率。即使强调了网上政府的概念和网上公开的手段，但网页上的信息或是更新较慢或是内容狭窄、时间短、随意性大。如作者曾经登陆某直属局网站，网页公开内容中介绍领导人员的章节竞然是其某前任因贪污被判处有期徒刑的领导，网页公开内容的陈旧可见一斑。 （7）对于不予公开的救济手段规定不足 现行制度中，如果义务主体不予公开，最多只是追究内部责任，缺乏对不予公开的法律救济途径。我国行政公开法包括以下几方面的内容：1.行政公开的实施机关。从各国行政公开立法的发展趋势来看，各国行政公开法的实施机关以行政机关为主，且一般都将政府投资的公共服务和管理性的企业纳入行政公开的实施机关。鉴于此，我国行政公开的实施机关除了包括国家各级行政机关外，还应包括实际具有一定行政权力的国有大公司，如邮政、电信、供水、供电等国家垄断性行业企业。因为这些国有大公司虽然不是行政机关，但与公共利益和公民个人利益密切相关，担负一定的公共服务和行政管理职能，它的一些活动理应向公众公开。2.行政公开的方式。行政公开通过一定的方式进行，主要有旁听、报道与传播、刊载、查阅四种方式。“旁听”是指行政机关举行的各种会议应允许公民或组织前往听取。美国阳光下的政府法在这方面就有详尽的规定。我国是社会主义国家，比资本主义国家更加民主，行政机关各种会议允许旁听是可行的，也是必要的。“报道与转播”是指报纸、杂志、电视、电话或其他方式的媒体可依照各自的视角，在遵守法律的前提下报道、介绍、评说行政机关的各项活动，并且可以将各级行政机关的会议现场予以实况转播。5刊载是将行政机关决策、决定的事项、文件、资料、信息情报等内容在报纸刊物上登载或以其他形式（如行政机关内部的简报或上网）公开。“查阅”是指各级行政机关的资料允许公民、组织查阅。查阅对象主要是指那些尚未刊载的各级行政机关的资料、信息，主要包括会议记录、纪要、简况以及内部管理、运作等资料、信息。3.行政公开的内容。包括行政主体公开、行政程序公开和办事结果公开。为方便行政相对人办事，应该公开行政主体及其职责分工、各职能机关的办公地点及内部职责的再分工；行政行为的理由、依据、方式，以及步骤、程序等；行政主体议事活动的结果，包括行政机关在各种会议上通过的决议、决定、命令、文件，各种行政机关会议纪录，行政决策、决定的依据，行政行为的结果。64.行政公开的程序。行政公开的程序包括两种情况，一种是行政机关依职权向社会公开其议事活动及结果的程序；一种是依行政相对人申请向其或社会公开有关情报的程序。尤其是后者，行政机关对是否公开享有自由裁量权，法律应严格规定申请、审查、批准的程序，以防止行政机关滥用自由裁量权，损害相对人的知情权。5.行政公开的范围。行政公开法应对哪些事项可以公开、哪些事项不能公开做出明确规定。借鉴外国行政公开制度立法的先进经验，我国行政公开法中的行政公开范围做出规定时必须坚持行政事项公开是原则，不公开属于例外。具体而言，可采取概括方式和列举方式相结合确定可以公开的事项，然后再以列举的方式排除不予公开的事项。一般来说，对于涉及国家安全、国防、外交等国家行为以及涉及到商业秘密、个人隐私的事项，行政公开立法应规定不予公开。6.法律责任和救济手段。行政公开法应当明确规定行政机关无正当理由拒不提供信息所承担的法律责任以及公众在行政机关拒不提供信息时可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼。 一、充分认识加强行政公开制度建设的重要意义党的十五届六中全会审议通过了中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定，提出要把党的作风建设作为新时期一项“新的伟大工程”来抓。实际上，工作作风、领导作风、干部生活作风都会在行政公开方面有所体现。推行行政公开，是加强和改进党的作风建设的有效途径，进一步加大行政公开的力度、广度和深度，就是在以实际行动贯彻落实党的作风建设的“八个坚持、八个反对”的任务。加强行政公开制度建设，是适应我国入世的需要。WTO协定一条很重要的原则就是公开透明原则，要求成员国公开其所有有关贸易的法律、法规和规章，同时要求成员国政府严格依法行政，否则将予以相应的制裁。我们政府的运行模式和行为方式与上述要求相差甚远，必须进行积极主动的自我调整。其中很重要的一项措施就是行政公开，把有关的政策法规对外公开，把有关的办事程序、办事依据、办事过程公开，把政府行政行为置于阳光之下，主动接受监督，促进依法行政。否则就有可能因为违反WTO的有关规则，处于非常被动的境地。2001年底，国家下发了关于适应我国加入世界贸易组织进程清理地方性法规、地方政府规章和其它政策措施的意见，目前地方各级政府已经下发了工作方案，有关部门正在紧锣密鼓的开展这项工作。清理完以后，要采取行政公开的形式，把这些政策通过合适的方式对外公开。加强行政公开制度建设，是坚持清正廉洁，反对以权谋私的需要。历史和现实证明，任何政治权力都具有双重性：一方面，它可以实现权力主体所追求的利益和价值；另一方面，由于人的复杂性和权力本身的复杂性，它又极容易导致腐败。仅靠政治精英和贤人政府的自律、自省来避免腐败，是不够的。只有把权力运行置于有效监督之下，才是防止以权谋私、治理腐败的根本措施。实行行政公开，主动接受群众监督，把权力置于“阳光”之下，为防止“暗箱操作”，防止滥用权力提供制度上的保证。加强行政公开制度建设，是政府全心全意为人民群众谋利益的具体体现。我国实行的是人民当家作主的政治制度，政府工作人员本质上是人民的公仆，受人民的委托管理国家事务、经济文化事业和社会事务。因此全心全意为人民服务是政府的最高行为准则。但是，“官员”身份的二重性和权力本身的二重性，使公仆有变为主人的可能，权力有被滥用的可能。建立和完善我国行政公开制度并且切实保障行政公开落实到实处，是保证人民当家作主和政府为民服务的必然要求。对于我国行政公开制度中存在的问题，从思想观念入手来提高公民特别是行政机关工作人员对行政公开制度的认识，费时长、见效慢，这显然不适合我国依法行政的要求。行政公开的过程，实质上也是上情下达、下情上达的过程，是“从群众中来，到群众中去”的过程，是决策接受群众检验的过程，也是行政接受群众监督的过程。只有行政公开并接受群众检验，才能知道群众对我们所做的一切满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成，才能使决策和行政行为最大限度地符合广大人民群众的利益。加强行政公开制度建设，是密切党群干群关系的需要。当前在一些基层，干群关系不够密切，有的甚至出现矛盾激化的情况，影响到社会的稳定。造成这种状况的原因有两个，一个是一些基层政权机关及其工作人员以权谋私，伤了群众的心，但这毕竟是少数；另一个则是基层群众对政府的工作情况不了解，甚至产生误解。只有通过行政公开，把底交给群众，让群众心中有数。群众知道了政府在干什么，怎么干的，取得了哪些成果，就会理解、信任和支持政府的工作。这样，就能顺民意、抚民怨、得民心；有利于我们调整好各种利益关系，处理好各种矛盾，形成政通人和的局面，为深化改革、加快发展创造良好的环境。二、加强行政公开制度建设的对策思路 （一）坚持正确的指导思想和行政理念加强行政公开制度建设必须有正确的指导思想，要以真正认同、内化正确的行政理念为思想前提。只有政府及其公务人员真正认同正确的行政理念并且把它们内化在行政文化的结构之中，行政公开制度化建设才能有持久的动力。在发展社会主义市场经济的行政生态环境中，推进行政公开应该真正认同、内化并且付诸实施以下行政理念：1.人民政府应该是“服务行政”。早在二百多年前，资产阶级启蒙思想家就指出：“行政权力的受任人绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题。”1毛泽东同志在谈及人民政府的宗旨时指出：“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众，一切从人民的利益出发这些就是我们的出发点。”用行政学的术语讲，人民政府应该是“服务行政”。服务行政和权威行政是两种完全不同的行政形态，也是两种完全不同的行政理念。在权威行政中，“官”“民”之间保持明确的界限，而且沟通不畅，行政服务带有恩赐性或浓厚的神秘色彩。而在服务行政中，公务员或公职人员的信条是服务人民，视行政服务为一种责任、义务，行政服务具有契约性，透明性。只有树立服务行政的理念，才能谈得上行政公开的问题。在马克思主义看来，社会主义国家的政府是由人民产生，由人民控制，政府为人民服务，政府为人民负责，政府工作人员是人民的公仆和勤务员。因此，服务人民的行政理念是民主国家的本质体现和基本要求。但是由于种种原因，尤其是受到传统“官本位”思想的影响，“全心全意为人民服务”对许多政府工作人员而言仅仅是一种口号，没有真正内化并付诸于行动。在今天发展市场经济和利益多元化的条件下，使各级政府机关及其工作人员从契约的角度真正认同、内化服务行政的观念是推进政务公开的思想先导。2.行政公开是政府的义务而不是一种恩赐。既然行政工作的宗旨是服务人民，那么，对行政机关及其工作人员而言，行政公开就决不是基于自己“道德”的一种恩赐，而是一种不可拒绝的责任和义务；对人民群众而言，了解与自己利益或公共利益有关的行政信息、资料等也就是当然的、不可剥夺的权利了，正如美国著名政治家、思想家詹姆斯麦迪逊所言：“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼而有之。知识将永远统治无知，因而准备成为他们自己主人的人们一定要用知识赋予的力量武装自己。”23.行政公开是实现行政公平、公正的前提。许多行政机关及其工作人员认为，行政公开与行政政策的追求存在一定的矛盾，加强行政公开制度建设会妨碍政府行政权力的行使。其实不然，政府行政追求的终极目标是社会的公平和正义，而公开、透明性是达到公正、公平和正义的前提。而且离开行政公平和公正的行政效率本身是没有意义的。（二）加强组织领导，积极推进行政公开工作加强对行政公开工作的组织领导，在实践中不断创造和总结新鲜经验，有利于为行政公开制度建设奠定良好的社会基础和规制基础。因此，要加强机构和队伍建设，应明确各级政府、各部门的行政首长是行政公开的第一责任人，把行政公开工作列入领导全年工作目标责任制；各级政府政务公开办公室要履行好职责，加强综合协调和检查，认真做好督促指导工作，务必使行政公开从墙上走下来，落到地上，成为真正的施政制度。在加强组织领导的同时，应围绕以下几个方面积极推进行政公开工作：一是抓重点问题。要从涉及人民群众切身利益的实际问题入手，围绕群众最关心，社会最敏感、反映最强烈的热点问题和容易出现不公平、不公正甚至产生腐败的行政行为，推行政务公开。二是抓重点部门。要继续抓好计划、经贸、人事、教育、城建、交通、公安等24个重点部门和政府审批、政府采购、工程招股标等18项重点内容的行政公开，实行重点突破。三是抓关键环节。要按照建立社会主义市场经济体制和“入世”的要求，大力推进行政审批制度改革，减少政府对经济活动的审批、收费事项，简化办事程序，保证审批透明度。推广“一站式”办公服务体制和服务承诺制、首问负责制、首办责任制等，使审批管理能在一个地方、一次性办完所有审批手续，提高办事效率。四是抓好基础工作。要抓好乡镇及站、所、办的政务公开，这既是目前行政公开工作中的薄弱环节，也是今后行政公开工作的重点。乡镇政府的政务公开比较具体，与农民群众利益紧密相关，直接涉及到农村基层政权建设和经济发展，必须下决心搞好。要以完善财务、收费的监督管理为重点，以减轻农民负担为目标，全面推进行政管理、经济管理等各项工作的公开，特别是要实行农业税和涉农价格、收费公示制，使农民能够依法保护自己的合法权益。五是抓制度规范。在全国统一的行政公开法尚未制定和以法完善行政公开制度的条件不完全具备的情况下，各地方要根据行政公开工作的实践，积极吸取外国、外地的经验教训，制订一些相应的行政规章或地方性法规，努力使行政公开经常化、制度化和规范化。六是抓监督机制。针对行政公开中个别部门假公开、半公开的问题，应加大监督打击力度，保证公开办事依据、办事程序、办事结果，给老百姓一个明白。各级政府政务公开工作领导小组要切实负起责任，组织重点抽查，通过检查，发现问题，监督整改，完善措施，推动工作。七是把行政公开与依法行政和改善经济发展软环境工作有机结合起来。通过实行行政公开，提高政务活动的透明度，促进依法行政；通过推进行政公开和依法行政，不断改善经济发展软环境。 （三）加快立法，完善我国行政公开制度加强行政公开制度建设的一项重要工作，就是加快行政公开立法。行政公开必须实行制度化、法制化，是西方国家行政公开化进程中的成功经验。西方国家为保障行政公开陆续制定了各种相应的法律法规，如行政程序法、政府会议公开法、情报自由法、行政规章公布法、公共机关情报公开法、阳光下的政府法等等。这一经验是非常重要的，否则，再良好的行政理念只能是一句空话。原因很简单，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”3如果没有法律的具体约束和外在控制，“所有有秘密思想的官僚们当然可以找到以公共利益这个充足的理由不公开可能给他们执行指定任务带来困难的档案”，4因而服务人民的宗旨和理念只是纸上谈兵。按照公共选择理论，行政公开化在很大程度上是与行政机关及其工作人员的利益相冲突的，尤其是对那些官僚主义严重、具有私心杂念的人而言，更是如此。所以，要保证公民知政权、知情权的落实，就必须对政府部门公开行政信息的要求上升到具有强制力的法律责任的高度。（四）充分重视电子化政府在行政公开过程中的革命性意义科学技术的发展，尤其是互联网的扩张正在引起社会经济、政府管理的深刻变革。政府上网，构建电子化政府对实现行政公开化更是具有革命性的意义，互联网已经成为一种崭新的政府公民双向互动方式。从香港特区政府的实践看，利用互联网可以实现行政信息低成本大范围的传播，政府上网之后，可以在网上发布政府公告，提供包括市政规划、工商管理、人事管理、劳动就业、医疗卫生、物价信息等在内的数据库查询服务，在网上进行电子采购和电子招投标、及时公布政府政策和政务活动情况，公民在网上参与行政决策、电子投票、电子民意调查，达到行政活动的透明性、实效性和权威性。政府也可以凭借互联网强大的技术支持，为公民提供有关政治、经济、社会一切公共领域过去、现在和将来的知识和信息，而这些信息在网上是非常易于检索和获取的。政府可以开发网上公共服务系统，利用信息技术为公众提供更迅速、简便、周到的服务，将政府服务的平台从传统的办公室、窗、柜台转向简单的网络平台。我国的“政府上网工程”也在1999年启动，但是许多政府网站，包括一些国务院部委的网站内容陈旧（自开通以后很少更新内容）、功能单调（只介绍本部门的组织结构和法定职能），远没有发挥功能，总的特征是“网络技术的利用呈现肤浅化特征”。善用科技，尤其是充分利用互联网促进行政公开化是我国各级政府继续努力的方向。需要指出的是，政府上网仅仅是一种行政技术的改进，要在新的行政环境中达到行政公开化的目标，必须实现正确的行政理念、深入持久的行政公开工作、有效的制度安排和先进的网络技术三者之间的有机耦合，缺一不可。总之，确立和完善我国的行政公开制度，是社会发展的必然要求，是行政公开制度建设的核心内容和重要措施。还应特别强调的是，为保证行政公开法律规定的具体落实，要设计操作性强的程序和方便灵活的手段。因为，“一个不言而喻的命题是，任何法律实体权利如果没有相应的法律程序权益予以保障，则立法赋予再多的法律实体权利也是没有任何意义的。” 2011年9月行政公开制度的完善试论SARS对我国行政公开制度的影响-论文前 言：行政公开是指行政机关依法将国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的信息对社会公众的公开。这些信息包括：行政立法、行政会议以及行政管理过程以及在此过程中因职权行使而获得的有关文件、档案、资料等信息。在SARS疫情出现前期，由于在各地对疫情的缓报、漏报、隐报、瞒报，延误了中央对“SARS”的判断、决策和控制，造成事态不断扩大，严重影响了政府在民众和国际社会中的信用形象;而且这种瞒天过海的做法使公众对政府失去了信任，盲目听信小道消息，传言，甚至谣言，造成了严重的恐慌，也给不法商贩哄抬物价以可乘之机，严重的威胁到社会秩序和经济秩序。这一方面不能说不是我国传统的官尊民卑观念根深蒂固，“民可使由之，而不可使知之”的观念使官对民有一种居高临下的施恩态度，没有服务社会大众的理念。另一方面这也是由于我国现有的行政公开制度不够完善，没有相应的程序设置、监督机制造成的。本文拟就行政公开制度基本内涵，我国行政公开制度存在的弊病，国外行政公开制度的成功经验以及完善我国行政公开制度的建议作一论述。正 文：一 行政公开制度的基本内涵。由于各国在行政范围、公开的定位等方面的不同，导致在行政公开的概念界定方面具有很大的差异性。例如，在美国，行政公开是相对于个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息而言的。而在我国，由于缺少对行政公开的法律规定，各地政府部门的行政公开制度一般只是建立在中央的政策文件之上，学者对行政公开的理解也只是处于应然的层面上。比较而言，笔者更倾向于将行政公开界定为：所谓行政公开，是指国家行政机关和法律、法规授权的组织，在行使国家行政管理权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众或特定的私人公开，使其参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益事业，并对行政权实行监督的原则或制度。对以上定义可以作如下分析：1、行政公开的义务主体应是国家行政机关和法律、法规授权的组织。（任何行政行为的有效成立均有其主体要素的要求）在我国是与公民切身利益密切相关的基层政权机关，如县（市）政府机关及其所属工作部门，乡镇政府机关，政府有关部门派驻乡镇的派驻站所等；其次是省、自治区、直辖市政府，地区、市政府及其所属工作部门；再次是中央人民政府国务院及工作部门（各部委、办事机构、直属局等）；最后是法律法规授权组织。中国行政公开是按照这种由下而上的战略推行的。而实际上，法律、法规授权的组织在处理其权限范围内的事项时，与相对人的接触更为密切，其所占有的信息资源也更多，它们应成为行政公开的前线主体。2、行政公开必须是在行使国家行政管理权的过程中。这里首先强调的是有国家行政管理权的存在，否则，就不是行政公开。其次，必须注意的是，行政公开指的是在行使国家行政管理权的整个过程中的公开，而不是仅指某一点或者某一方面。这是现代行政过程论特别强调的，也是行政公开的重要特色之一。3、行政公开的内容是有关行政事务的事项。从理论上讲，行政管理过程中的有关行政事务的事项，只要不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，都应该向社会公众或特定的私人公开。当然每个国家的行政公开内容，以及一个国家不同阶段的行政公开内容，都难免存在一定的差异性，就我国而言，行政公开一般包括（1）行政决定的公开；（2）行政法规、规章及抽象行政行为的公开；（3）行政运作过程的公开；（4）情报资料的公开；（5）法律、行政法规规定公开的其他事项。4、行政公开的客体是社会公众或特定的私人。 不同的行政公开的客体取决于公开的特定行政事务的性质。有些事务是向全社会公开的，而有些事务只是向相关的特定的私人公开（如行政相对人、利害关系人等）。当然，无论是自然人，还是法人或其他组织，都可以成为这里所说的“特定的私人”。一般说来，有关抽象行政行为的事项，首先是向全社会公开，然后是在个案中告知或教示特定的当事人；有关具体行政行为的事项，首先是对当事人公开，其次是对社会公开。因此，对于不同的事项，应该确立不同的公开程序和标准等。5、行政公开的目的在于使承受信息者参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益事业，对行政权实行监督，实现其参与权。公开本身不是目的，而只是一种手段和形式，通过公开，促进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推进民主与法制建设，维护私人的合法权益和公共利益，这才是行政公开的出发点和最终归宿。二 行政公开的理论基础（一）行政公开是民主政治发展的时代要求公共信息公开，尤其是行政公开是现代社会对公共权力运作的基本要求，也是民主政治从代表制民主发展到人民直接参与的民主的一个重要环节。在我国，推行行政公开的法律依据是宪法、法律和政策的规定。我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。此外，中国的立法法、行政处罚法、价格法和自1996年以来的中央政策文件都作了明确规定。 这些规定被普遍解读为是赋予人民知情权和监督国家机关的权利、规定政府行政公开的宪法、法律依据。然而，由于种种原因，长期以来这些规定既没有得到进一步明确，更没有很好地加以落实。随着中国社会主义民主法制建设的发展，特别是依法治国，建设社会主义法治国家的方略深入实施，无论是国家机关依法行政、依法办事的意识、能力和水平，还是公民对知情权的要求和对国家机关及其工作人员行使监督权利的意识、能力和水平，都有了极大的提高，因此，公共行政的公开已经成为一种客观要求。（二）行政公开与人民权利息息相关行政公开一般来说有两个方面的含义：一是行政权力运作的过程和结果向社会和公众公开，二是国家机关拥有和掌握的信息向社会和公众公开。与行政信息公开相对应的，则是公民的知情权。所谓公民的知情权，简而言之，就是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，有及时、准确地了解和知悉的权利。知情权是在现代民主法治社会中公民享有的一项基本权利。知情权的内容不仅局限于知道和了解国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应当包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他信息。知情权是民主政治发展到现代阶段所产生的一项重要的公民权利，是公民实现和维护自身其他权利和利益的重要条件。 对公共事务的知情权与普通公众的切身利益密切相关。知情权既是公民权利的一种，其本身又构成在当代社会公民其他权利实现的重要条件，而行政公开则直接服务和满足于公民知情权的实现。行政公开还是人民行使对国家事务监督权的必要条件。人民的监督权的有效行使，只能建立在对政府事务和行为的了解之上。（三）行政公开是WTO的一项规则要求。中国加入世界贸易组织后，需进一步推进行政公开制度，增强立法工作的透明度。按照WTO规则的要求，我国加入WTO以后，凡涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施的法律、法规、规章和其他政策措施，都要集中在官方刊物上公开刊登。这些法律、法规、规章和其他政策措施的公布时间与施行时间之间，一般都要间隔一个月以上，不再一公布就施行。在制定、修改法律、法规、规章和其他政策措施的过程中，要发扬民主，充分征求各方面尤其是管理相对人的意见。有关的法律、法规、规章和其他政策措施制定后施行前，如果WTO成员提出要求，我们有义务向其提供文本。同时，我国加入WTO以后，中央政府还要设立或者指定咨询点作为对外的窗口，为国内外企业提供有关的法律信息服务，并对WTO成员提出的有关咨询问题提供权威性的答复。三我国行政公开制度存在的弊病虽然我国从上个世纪80年代初就开始推行行政公开制度，但不无遗憾的是，对比国外行政公开制度的发展，我国的政务公开制度始终处于较低的发展水平。在此次SARS爆发前期，政府的信息不公开不仅造成了我国的社会秩序的重大混乱，人民生命财产的重大损失，而且在法律上也凸显了我国现行行政公开制度的重大弊病。具体可以体现在以下几个方面：（一）行政公开具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障我国的行政公开制度是改革开放后通过中央的文件形式对各级政府提出的要求，缺少明确的法律和法规对行政公开的事项做出明确规定。因此，行政公开的实施具有较强的弹性，难以成为稳定的制度。本次SARS疫情爆发中期，党中央国务院果断采取一些有力措施，于5月7日国务院第7次常务会议及时通过了突发公共卫生事件应急条例，并取得了良好的效果，为疫情的控制和治疗起了很大作用。但同时这也反映出我国行政公开尚未形成稳定的制度，而仅靠政府临时机动的决策。另外，行政公开的实施受制于当地领导的认识、权威和创造力。例如，在我国的深圳，政府部门于2000年取消了“红头文件”，并规定政府的政策性文件一律通过政府政刊予以公布。而这在我国其他大部分省市是不容易看见的。（二）行政公开的范围、内容、方式不明确在行政公开的范围和内容等方面表现出随意性和零散性，难以成为稳定的机关工作方式延续下去，结果很容易成为走过场的运动。“SARS”流行过程中一段时间内“新闻空白”不禁让人们记起近年来诸多“政府”色彩浓重的“瞒报”重大事故、事件。如2001年广西南丹特大透水事故，81名遇难矿工在南丹县委领导及矿主的隐瞒下，在水中浸泡14天化为累累白骨。“在南丹因事故死人是家常便饭，而掩盖事故也是矿主与县领导们的拿手好戏，从火葬场的记录中查出，2000年因事故死亡259人，只报了57人；2001年1至7月，因事故死亡264人，只报了94人。”我国现行法律规定对于行政立法，行政机关有公布的义务，但对于实践中大量存在的其它行政规范性文件的公布规定却十分模糊。实践中，行政机关常把行政立法作为其它规范性文件不履行公开义务。例如，在抗非中，4月8日卫生部发出通知-SARS入法（传染病防治法），却被各地卫生局当作“内部文件”，“不宜透露具体内容”，卫生部疾病控制处的官员也以“内部文件没有义务上网公开”为由，拒绝透露内容。直至4月14日在媒体的监督下才作了首次官方正式报道。法律没有对行政公开的方式加以规定，更没有将其公开的时间、程序作为法定义务确定下来，故实际操作上五花八门，没有统一的标准。例如：我国行政处罚法第4条仅仅规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”，而并没有具体的步骤、方式、期限的规定，这样非常容易引起行政公开的混乱，同时也不利于公众及时了解政府所公开的信息。（三）缺乏健全的行政公开监督机制，不能保障相对人在行政公开中的救济权利。由权力政府走向责任政府是近现代政府角色转变的一个趋势。政府不依法履行自己的职责或者是违法行使自己的权力都必须承担法律责任，司法审查制度和国家赔偿制度就是以此为基础建立起来的。但是，纵观我国法律法规，似乎并没有有关监督行政公开制度的规定，更不用说如何规定对政府违反行政公开制度追究何种责任。而在笔者看来，这一点正是引起我国行政公开制度长时间停滞不前的最根本原因。因为没有责任的规定，行政机关无论如何违反行政公开的要求，都不必担心会受到什么处罚，而行政公开实际上也就成了一纸空文。四 当今世界各国关于行政公开制度的有关规定。当我们把眼光投向世界时，我们会发现世界上许多国家，包括美国、法国等西方主要资本主义国家和日本、韩国等亚洲国家都已先后制定了统一的行政公开法，实现了行政信息公布的制度化和规范化。早在1967年，美国就颁布了情报自由法（这个法律带来了一个世界性的浪潮，使知情权正式走上法律舞台。），并经过1974年、1976年修改，又规定了政府机构情报公开和公众向政府机构获取公共情报以及在政府拒绝依法提供情报（除法律规定的例外）时请求司法救济的规则和途径。美国又于1976年制定了阳光下的政府法，形成了完善的信息公开制度。 而法国也于1978年7月17日，颁布行政和公共关系法，根据这个法律，公民有权查阅行政过程中的各种非记名文件，记名文件只能由文件记载的