公共产品视角下县级政府服务能力建设路径探析.doc

公共产品视角下县级政府服务能力建设路径探析魏 红 英汕头大学地方政府研究所 法学院公共管理系 515063内容摘要：农村公共产品的供给对农村和谐社会建设乃至整个和谐社会建设产生重大影响，县级政府应该对此承担一定责任。然而经历长期计划管制，县级政府公共服务能力出现不适应，因此，需要在农村公共产品服务的各个过程和各个环节锻造县级政府的服务能力。本文从转变政府理念、增加服务数量、提高服务质量、创新服务方式等方面归结出县级政府服务能力建设的基本路径：提升对服务型政府的理解和认同能力，增强对农村公共服务需求的回应能力，提高合理合法规制的设立能力，探索多样化的公共服务供给方式，增强政府公共服务的供给和组织能力。关键词：农村公共产品 县级政府 服务能力农村公共产品的供给对农村和谐社会建设乃至整个和谐社会建设产生重大影响。目前，我国农村公共产品严重短缺，资料显示，全国仅1/3的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，95%的村虽通电，但电价普遍是城镇的2倍以上，93%的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站。1 文启湘、陶伟军:积极改善农村公共消费品供给,光明日报2002年8月6日。农村公共文教(基础教育、文体事业)、公共医疗保健极为落后。它们成为中国和谐社会建设中的“不和谐”音符。建设和谐社会的重点和难点在农村，已是社会各界共识。我国农村税费改革后，农村公共产品的供给和组织主体发生重大变化，由过去计划体制下的中央政府、改革开放后的乡镇政府、村民自治组织转移到县级政府。县级政府对农村公共产品的责任日益增强。其责任增强源自于两方面：一是中央政府和省级政府上位责任的下移，如农村义务教育和医疗卫生的提供责任本应由中央政府承担却转移给县级政府。二是税费制度改革后，原来由乡、村承担的公共产品供给责任上移至县政府。国家预算内资金和乡镇自筹的预算外资金并存的农村公共产品的供给制度解体，意味着乡镇一级政府以及村组织筹集农村公共产品资金的主要渠道被堵塞，过去由乡镇通过收费提供的公共产品如乡村道路、人畜饮水、水利设施、农村义务教育、计划生育等事项的责任上移到县级政府。而且，随着人民生活水平的改善，农村对公共服务的需求和期望不断上升。这样，上下联动，进一步加重了县级政府的责任，推动县级政府走向农村公共产品供给的显目前台。然而经历长期计划管制，我国县级政府服务公共服务能力出现不适应的情况，受到服务理念、服务方式、服务财力等因素制约，农村公共产品的数量质量上存在许多问题，公共服务供需矛盾加剧，导致在公共服务方面政府失败。因此，需要加强县级政府服务能力建设，把它作为我国政府行政能力建设的重点领域，在农村公共产品服务的过程和环节锻造县级政府的服务能力。一、转变政府理念，提升县级政府对服务型政府的理解和认同能力。长期以来，县级政府与其他政府一样，习惯于“官管民”，把政府工作完全等同于“管理工作”，缺乏服务意识；即使存在少许的服务意识，其服务的对象也出现错位，服务上级而不是民众。这显然不利于服务型政府建设，不利于农村公共产品的组织和供给。要提高县级政府的服务能力，必须解决好思想观念和思维方式上存在的问题，提升对服务型政府的理解和认同能力，树立服务型政府理念，这是县级政府服务能力建设的首要环节。它在一定程度上决定农村公共产品供给政策的原则和方向，影响公共产品供给的实际效果。它要求县级政府实现政府理念的三大转变：从管制型理念向服务型理念转变、从服务经济的理念向服务社会的理念转变、从服务上级政府的理念向服务社会和公众的理念转变。树立服务型政府理念，就是对公共责任的认同。县级政府对公共责任的理解和认同与其他政府相比，难度更大。中国县级政府介于中央省级政府与基层乡镇政府之间，在政府体制纵向隶属关系中，既要对中央和省级政府负责，听从上级的命令和指挥，又要对本区域内的民众负责，满足民众的合理需求，具有权力责任和民众责任双重责任。县级政府双重责任的特殊性，常常使县级政府及其工作人员陷入责任冲突的尴尬处境。当二者不一致时，不可避免产生责任冲突。解决政府责任冲突，必须理解政府责任冲突，确定县级政府责任的优先权。根据主权在民理论，政府的权力来自人民的让渡，政府为人民服务是天职，因此，民众责任优先权力责任。作为民主政治时代的一种基本价值理念，民众责任优先要求县级政府处理好政绩意识和服务意识关系，积极回应社会和民众的基本要求，并采取行动加以满足，承担起农村公共产品供给中县级政府的主导责任，把行政理念从“以官为本”转到“以人为本”上来。当然，这里的民众是集合概念。对于权力责任，县级政府可以通过维护法律对上级负责，把上级政府组织的指示和意志当作公共政策的具体表现来执行。 二、围绕公共服务的有效性，提高县级政府对农村公共服务需求的回应能力。仅仅有服务意识还不够，县级政府还必须了解农村需要什么，充分尊重农民的需求意愿，为他们提供和组织“适销对路”的公共产品。由于县级政府运转的滞后性和政府服务的非适应性，县级政府疏离了对农村需要的回应，结果，导致社会资源分配的浪费和扭曲，加深了公共服务供需矛盾和县级政府的财政负担。因此，为了保证公共服务的有效性，提高县级政府对农村公共服务需求的回应能力，县级政府必须：1、建立公共服务的需求表述机制。在农村公共产品需求表达上，需要根据区域经济发展水平的差异和各地区农村、农民对各种公共产品的需求程度的差别，从宏观上建立一套“自下而上”的需求表达机制，以反映农村、农民对公共产品的真实需求。目前应着重解决与农业生产和农民生活紧密的公共产品的有效供给。公共服务的需求表述机制的形成有赖于以下支持机制；一是政府信息公开机制，使农民了解和熟悉国家的相关政策以及本地政府的政策趋势。二是信息交流的平台机制，使农民利用合理合法的途径反映自身需求。电子政府发展是其重要保障之一。电子政府服务模式与政府传统的公共服务模式相比较，能够为农民获取方便、快捷、个性化以及界面友好的政府服务提供了更广阔的准入，在更大范围内和更高层次上实现社会公共需求的合理化和现实化。建立电子政府需要一定的经济实力作后盾，需要融入国家电子政府的统一建设中。三是公民社会发展的支持机制。积极主动地支持村民自治，让村民积极参与地方事务管理，培育发展公民社会。发展公民社会的意义不仅能够体现民主政治的发展，体现还政于民的过程，而且是实现县级政府公共服务有效性的基础。没有一个发达的公民社会，没有公民社会意志的独立、自由表达，就不可能公共服务的有效性。“一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系是必要的”2 (英)安东尼吉登斯：第三条道路及其批评M.北京:中共中央党校出版社,2002. p29。不过，在农民的汪洋大海中培育公民精神需要有耐心和时间。2、建立合理的农村公共产品供给决策机制。农村公共服务供给决策也是公共决策。按照戴维伊斯顿的观点，公共决策在本质上是关于社会价值的一种权威性分配活动。农村公共产品决策的供给具有利益导向，涉及公共决策的立场与出发点，应该由相关利益的社会公众及其代表来决定或参与决策。长期以来，我国中央政府和省级政府集中了农村大多数的公共资源供给的决策权和执行权，这种决策模式呈现出了越来越多的弊端。卜彼得德鲁克在他的名著不连续的时代中写到：“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。决策机构并不具备那样的能力。”因此，要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，完善公共服务重大决策的社会公示和社会听证制度，确保决策的民主化和科学化。这一决策机制建立的首要前提是公共财政体制框架的进一步确立和完善，它要求县级政府尽快从过去的“建设财政”思维惯性中解脱出来，逐步确立“服务财政”的核心理念，把公共服务精神作为政府开展工作的行为准则。3、建立公共产品享用主体选择机制。采取的办法就是给出一些公共项目、政府支持项目以后，把选择权完全交给农民，由农民自主选择。三、探索多样化的公共服务供给模式，增强政府公共服务的供给能力。县级政府承担公共产品责任并不意味着公共服务由县级政府包揽，县级政府提供和组织不等于政府生产。公共服务责任的实质是县级政府应从日常的社会管理事务中脱身出来，通过具有战略意义的举措去积极地引导社会，帮助社会建立健全自治体系，完善有效的监控和评估手段，监督和指导公共产品的生产和供给，以求在根本上把政府从社会管理者的角色转变为服务供给者的角色。积极引导社会对农村公共产品的投入，解决好农村公共产品的供给不足问题，增加公共服务的提供总量。农村公共产品短缺问题产生的原因之一是国家投入不足以及有限财力的浪费。有些县级政府将公共资源过多投入到非公共领域，没有处理好经济发展与公共产品供给的矛盾，造成县级政府有限财力浪费。农村税费改革又进一步加剧了其财力短缺局面。在目前中央财力有限的情况下，要完全依靠中央财政的转移支付的大幅度增加或省级政府通过减少城市公共产品的供给来解决这个问题不太现实。县级政府可以探索多样化的公共服务供给模式，充分动员和整合各种的社会资源投入公共领域，拓宽供给渠道，切实解决好资金和服务来源多样化问题。 对于不同特点的公共产品，县级政府可以确定或选择不同的供给主体：对于那些使用范围限于本社区的农村公共产品，可按照一事一议的原则由本社区居民根据收益程度来分摊、集资。如村内进行农田水利基本建设，修建村级道路，植树造林等集体生产、公益事业，以及少量的村级组织正常运转经费补充，实行“一事一议”，由村民会议民主讨论决定，经县级政府确定控制的上限。广东省规定：农民人均负担“一事一议”的资金全年最高不得超过15元。3 省财政厅厅长刘昆：粤税费改革定能摆脱黄宗羲定律2003-07-11南方网南方都市报农村现有的专业协会、合作社以及农业科技示范基地等各种合作性的非盈利性农村社会服务机构和组织，也可以在一些领域和生产环节有所作为，为农民提供相应的技术和信息服务。在市场经济条件下，政府还可以利用贴息等办法通过银行等金融机构来为公共产品融资，获得初始资本，然后通过分摊等原则来偿还贷款。此外，私人或企业也可以在公共产品供给方面发挥一定作用，对于那些可以通过收费进行排他的公共设施或服务完全可以允许私人或企业出资提供。同时基层政府和组织可以利用市场机制来拓宽筹集公共产品的资金渠道，即通过一定的制度安排来引导村民自治组织、各种合作性的非盈利性农村社会服务机构和组织、慈善机构、金融机构、企业，乃至私人提供准公共产品。提高农村公共产品组织和管理水平，解决好农村公共产品的供给效率不高问题。管理水平不高造成公共财政资源使用效率不高、浪费严重。这与县级政府没有切实履行公共产品供给职能和履行职能的方式不当相关。可以借鉴其他国家和地区经验，改革传统的公共产品的供给模式、创新农村公共产品供给制度、供给方式，实现供给主体、资金来源和供给方式的多元化。县级政府必须从根本上转变计划经济体制下形成的政府管理经济社会的方式、方法，建立与现代市场经济体制相适应的政府公共服务机制。按照市场化和企业化模式进行。一是将公共产品的生产和提供分开，二是将公共服务提供过程和提供阶段分离，引入企业或其他社会组织参与。公共服务可采取以下改革措施：一是目标管理。更多地运用经济的手段，推行目标和全面质量管理；在公共部门内部引入竞争机制，实施绩效评估与财政分权结合的管理办法,不断降低管理成本，提高服务效率和质量。二是契约承租。规范和理顺各种社会关系，界定多种权力和义务，减轻社会磨擦，减少交往损耗，降低交易成本。三是合作联营。对于不同特点的公共产品采用不同的经营方式：对盈利甚微甚至无利可图而又关系民生的，具有极多显著的“外部性”的义务教育、优抚、民兵训练、计划生育等公共物品的供给实行公办公营，即由政府通过直接开办、控制、经营的机构或企业供给公共物品；对那些盈利率不高，或盈利前景不明朗，但投资庞大的公共物品如水利设施、信息网络建设、乡村道路采用公办商营式，即政府拥有全部或部分股权,由法人团体以自负盈亏商业形式经营；还有些公共产品如农村医疗卫生、人畜饮水则采用专营式，即在政府监管下由私人资本通过投标取得政府特许的专利经营权来经营；对于准公共物品采用私商经营式，即将某些公共物品的生产和供给完全交由一些私人机构经营，以减轻政府监管及财政方面的沉重负担，提高公共部门的经营效率和经济效益。四、创造其他主体提供公共服务的制度环境，提高县级政府合理合法规制的设立能力。县级政府服务能力的衡量标准有两项：充分有效的公共产品供给和长期制度供给能力即制度创新能力。县级政府提供公共服务并不是单纯的增加投入，还包括机制创新。县级政府所要提供的公共产品，包括一个稳定的社会秩序和一套健全的制度框架。在这样的秩序中，根据制度所确定的游戏规则，设计出某种规则来制约或激励不同的公共服务提供者，使个人及个人组成之自愿性团体(公司、社团、非政府组织等等)可以进行竞争性的合作与交换，从而使现实的公共产品的供给更加合理。用现在的治理观点来看，必要的规制既是完善公共服务的重要内容，也是服务的一种形式。它限制着人们可能采取的机会主义行为，可以避免直接监管或强制命令的过高成本，激发主体的自主动力，诱导其自愿按委托人意志行事。由于我国地方差异性过大，国家政策法律内容的原则性强，而实际操作性弱，因此，县级政府在贯彻执行上级政策法律过程中创设的规制较多，而且其行为本身很容易成为企业和民众遵循的“潜”规制。这就要求县级政府既要吃透上级精神，又要结合本地实际，制定合理合法规制。一是要做到与法制和政策的统一，确保中央和地方行政的一致性，避免相互冲突和矛盾；二是要做到程序合法，保证法规和政策的顺利实施；三是要增加执法的严肃性，避免执法过程的随意性，真正做到有法必依、执法必严、违法必纠。与西方发达国家基于逐步成熟的市场经济条件不同，我国从改革开放以来明确建立社会主义市场经济体制改革的目标至今还不到20年的时间，不是削弱或取消市场经济的政府规制，而是要使规制更合理合法。我国的政府规制的改革或放松，与西方国家在发达市场经济条件下实施的规制放松的内涵有着很大的不同，从某种意义上说，西方国家要求放松的规制，也许或可能正是我国需要加强和建立健全的规制。建立完善的公共服务机制和工作程序，离不开健全的规制。公共服务市场化的局面形成前后，县级政府的规制影响较大，不能退出这一市场，相反，应突出其作为一个高标准维护者的作用，体现其治理功能。为此，县级政府要特别警惕自身的权利欲望，即使自愿性组织无法解决的问题，政府也要严格地依照自由和法治的原则，在其被授予的权限范围内，进行必要而恰当的援助。政府因此更多地充当自愿性组织的帮手，而不会借危机之际扩大自己的权力。五、加强政府自身建设，提高县级政府促进经济社会发展的协调能力。县级政府自身建设主要包括：根据政府职能，科学合理地设置和适时调整县乡政府机构并明确各自的职责。要科学划分和合理界定乡镇职能，赋予与乡镇政府事权对称的财权，激发乡镇财源建设和提供公共产品的积极性，确保农村公共产品有效供给。在此基础上重点发挥好乡镇的社会管理和公共服务职能；要采取有效措施，逐步化解乡村不良债务，使乡镇有充足财力保工资、保运转、保稳定；要大力精简人员，降低行政运作成本，不断满足农民对公共产品的需求；根据政府职能配备一支高素质的公务员队伍，不断强化他们的行政行为规范和职业道德规范，不断提高依法行政的能力。加强对基层政府工作的监督。在一些公共产品供给的过程中，难免有一些玩忽职守，损公肥私的基层干部谋取私利。导致公共资源大量流失，使公共产品供给的质量无法得到保障。针对这一问题，应尽快建立如监督委员会、法律援助机构等一系列符合实际的监督约束机制。另外，要充分发挥乡镇人大的职能作用，切实改进其作风，强化对行政权力的监督，摆正人大与党委机关位置，实现基层政权民主体制创新。同时改革干部评议制度，干部政绩评定制度，实行政务公开、村务公开，定期向群众公布收支情况，增加公共资源使用的透明度。中国农村公共产品非常短缺，使县级政府履行公共服务责任的情况复杂、任务繁重。要避免不切实际、不符合国情的盲目追求高水平的公共服务制度，更好地促进地方经济社会的协调发展。