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依法行政与交通行政管理改革讲稿依法行政与交通行政管理改革 如何治理国家，是人们长期探索的一个重大命题。历史和现实告诉我们，迄今为止，法治是治理国家的最好模式。“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱”。当今世界发达国家，无不奉法治为治国之道。党的十五大在总结新中国成立以来、特别是改革开放以来民主法制建设经验的基础上，提出以依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，并写入宪法以国家根本大法予以保障。 一、依法行政的主要内容和基本要求（一）依法行政的涵义 什么是依法行政？依法行政是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。其主要包括四个方面的内涵：一是依法行政的主体必须是公共职能的承担者。公共职能承担者主要是行政机关，包括中央行政机关和地方行政机关。在履行依法行政职能中，又称为依职权行政主体，与之相对应的还有依授权行政主体。依授权行政主体是根据法律、法规和规章授权行使行政权力的机关，包括行政机关的派出机构、事业单位和其他社会团体。二是依法行政所说的“法”是广义的法。现代社会依法行政的“法”包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等，但一般情形下，宪法不是行政机关行政执法的主要依据，法律是行政机关行政的主要依据，行政法规、部门规章也是行政机关行政的依据。三是依法行政所指的行政是公共行政。在现代社会，依法“行政”所包括的范围涵盖了行政机关的全部行政管理活动。四是依法行政的目的是防止行政权的专横和滥用，保障公民权利。“为政遵循法律，不以私意兴作”是依法行政的精髓。（二）依法行政的基本原则依法行政的基本原则指体现行政法治的内在精神和理念，贯穿行政过程之中，要求行政机关和公务员在行使职权，进行行政活动时必须坚持和遵守的准则，是依法行政和法治国家品格之所在。 1、职权法定原则 职权法定原则是指行政机关的创设、存在依据和活动范围等都必须有法律的规定，没有法律的依据，不得设立行政机关，行政机关不得行使法律未授予的权力。职权法定原则包含了主体的法定性、权力的有限性、授权的明确性的要求。职权法定原则还要求行政机关必须通过行政机关组织法的规定、通过单行法律的授予获得权力，而且这些权力必须是具体而明确的。2、法律保留原则 法律保留原则是指凡涉及公民、组织重大权益的事项，尤其是限制或剥夺公民、组织人身权和财产权的事项，只能由代议机关制定法律作出规定，或者只能由法律明确授权的特定规范作出规定。法律保留原则要求，对特定的具体管理活动，行政机关只有在由代议机关的法律作出规定，或者法律授权的规范作出规定的情形下才能从事；对特定事项的设定权为代议机关所享有，除非明确授权，行政机关不得对该事项作出规定。这是对职权法定原则的延伸和扩展，目的在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵害。3、法律优先原则 广义的法律优先是指行政活动必须受法律的约束，不得与法律违背和冲突，而狭义的法律优先主要是指法律规范的效力层阶上，代议机关制定的法律高于其他任何法律规范。任何下位阶的法律规范不得与上位阶的法律规范相抵触；任何政策规定不得与法律法规相抵触。 4、正当法律程序原则 程序正当是行政公正的重要保证。正当法律程序原则的基本要求：一是任何人不得作为自己案件的法官；二是任何人在行使权力可能给他人造成不利影响时，必须听取相对方的意见。5、行政公开原则 行政公开原则是指公民、法人或者其他组织对行政机关的活动及其掌握的信息资料的知情权，除法律作出例外规定外，行政机关应通过有效方式向公众和当事人公开。行政公开原则要求，行政机关的议事活动及其过程必须公开；行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报必须公开。公开是一般原则，保密是法定的例外。 6、信赖保护原则 信赖保护原则是指：“基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。”信赖保护原则构成了诚实信用原则的一部分，其核心在于要求行政机关在从事管理活动时，必须讲求诚实和信用，不得朝令夕改。7、比例原则 比例原则是指行政行为的作出可能对公民权益造成损害时必须进行利益权衡，使行政行为与行政目的合乎适当的比例。比例原则要求行政机关在行使自由裁量权时，所选择的行为方式和手段必须与法律所要实现的目的一致、成比例，保证实现更大的社会效益。 8、责任行政原则 责任行政原则是指行政机关和公务员应对自己的行为承担法律责任，对遭受损失的公民、法人或者其他组织给予充分有效的救济。责任是法律的生命。现代法治要求，行政机关和公务员不仅要依法实施行政管理活动，而且对自己的行为尤其是违法行为或不当行为承担法律责任；公民、法人或者其他组织有权获得公平、有效的救济途径。（三）依法行政实施的基本要求1、合法行政 纲要指出，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。 合法行政指行政权力的设定、行使必须依据法律、符合法律，而不是与法律相抵触。合法行政是行政法治原则的重要组成部分，在依法行政中具有不可替代的地位。 合法行政包括三方面的内容：（1）任何行政职权都必须基于法律的授权才能存在；（2）任何行政职权的行使都依据法律、遵守法律；（3）任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据、符合法律要旨。任何违反上述三点规定的行政活动，非经事后法律认可，均属无效。2、合理行政 纲要指出，行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。 合理行政是指行政决定的内容要客观、适度、符合理性。 合理行政是基于行政自由裁量权而产生的，包括三项内容：（1）正当性。行使职权主观上必须出于正当的动机，客观上符合正当的目的；（2）平衡性。选择行政行为必须注意权利与义务、个人利益与国家利益之间的平衡；（3）符合情理和常理。情理，是指事实的发生所导致的结果只要是在从事所争议的领域的一般人均能接受的情况；常理，是指一般人而不是仅圈内人都明白的常识性道理。 3、程序正当 纲要指出，行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。 程序正当是指行政行为必须具备公正的行政行为，以推行公正而妥当的行政活动。行政程序，是由行政行为的方式和步骤，按一定时限和顺序构成的行政过程。现代行政日趋民主化、公正化，要求行政主体实施行政行为，必须遵循法定的程序，即遵循一定的方式、步骤、顺序、时限。程序正当要求建立一系列基本制度：听证制度、政务公开制度、辩论制度、回避制度、职能分离制度、议决制度、调查制度、告知权利制度、说明理由制度、公示公告制度、表明身份制度、时效制度、简易程序制度、顺序制度、复审制度等等。4、高效便民 纲要指出，行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。 政府依法行政，最终目的是为了保护公民的权益，提高政府的工作效率，为社会公众提供良好的方便快捷的服务。依法行政绝对不是给社会公众制造麻烦，增加负担。行政许可法对高效便民有诸多规定，比如：（1）行政许可需多个内设机构办理的，应确定一个机构受理申请，统一送达许可决定；需要两个以上部门实施的申请，政府可确定一个部门受理，分别征求意见后统一办理，或者联合办理、集中办理。（2）行政许可申请书需要采用格式文本的，行政机关应免费提供；申请书可以可以通过信函、传真、电报、电子数据交换和电子邮件等方式提出；申请材料存在可以当场更正的错误，应当允许当场更正等。（3）对材料齐全、符合法定形式的申请，应当场受理，能够当场决定的应当场决定，不得拖延。（4）对不能当场决定的，应当严格在法定期限内按照规定程序作出决定。 行使行政权力，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率。建设法制政府，也是建设服务型政府，坚持以认为本，提供更多更好的优质服务，方便行政管理相对人，树立人民政府为人民的良好形象。5、诚实守信 纲要指出，行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤消、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤消或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 我们不能想象一个不守信信用的政府机关或者反复无常的公务人员能够公正合法地履行自己的职责，我们也不能设想朝令夕改的法律法规能够维护正常的社会秩序和公民利益。为此，必须在行政法治领域确立政府守信和公民对政府的信赖保护原则。失信于民造成损害必须赔偿，随意行政、反复无常的滥用权力更应该承担法律责任。6、权责统一 纲要指出，行政机关依法履行经济、社会和文化事业管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。 权责统一，具体包括三层意思：（1）履行一定的职责，必须有一定的权力；（2）行使权力违反法律规定的，就要承担违法的责任；（3）具有权责的机关和个人，必须按照法定的权责实施行政行为，不作为也要承担相应的责任。（四）依法行政的意义 1、坚持依法行政，有利于充分体现民主精神。我国人民主权的政治体制决定了发展社会主义民主政治，是社会主义现代化建设的重要目标。民主政治与现代法治相辅相成，社会主义法治以人民民主为基础，其法治必须体现“一切权力属于人民”的宪政精神，必须保障广大人民群众当家作主。依法行政要求行政主体的一切行政行为，包括行政立法、行政执法、行政司法、行政监督等等，都必须坚持依法行政的正当程序原则，最大可能地让公民广泛参与，使广大公民不仅是利益的分配者，同时也是利益分配的决策者。通过充分、平等的发言机会，行政决策者对行政相对人的各种主张和选择进行过滤，找出最适当的判断和最佳的决定方案，疏导和化解不满和矛盾，避免采取激烈的手段来压抑对抗倾向。2、坚持依法行政，有利于转变政府职能。社会主义市场经济体制要求，政府职能必须切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来，把企业的生产经营权和投资决策权交给企业，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。行政机关只有依法行政，在行政立法中体现政府职能转变，在行政执法中依据法定职权和法定程序办事，才能改变政府包揽一切的做法，才能使权力与利益彻底脱钩，才能把该管的事情管住、管好。政府只有在依法行政的法制化程序的范围内活动，才能真正转变其职能，才能保障政府有效的引导和管理市场，才能避免多头执法、违法行政的现象。3、坚持依法行政，有利于适应对外开放的客观要求。实行对外开放，利用外资，引进国外先进科学技术和管理经验，是我国现代化建设的一项基本国策。WTO规则的透明度原则也要求成员方政府在涉及对外贸易和投资的法律、法规、规章等都一律公开。这些都要求我们必须坚持依法行政，保证国内外的市场主体平等，市场秩序公正公平，政府的行政行为公开透明，从而避免“暗箱*作”，避免权力寻租，避免行政专制和决策失误，使行政权力始终置于监督之下。4、坚持依法行政，有利于加强政府廉正建设。依法行政的本质是依法治官、依法治权，因此要求行政主体和行政人员必须依照法定职权和程序办事，在政务公开的条件下保证正确行使权力。通过严格依法行政，完善制衡监督制度，用整体权力格局的设置与运作，制约特定权力的行使；用整体利益格局的设置与运作，制约特定利益的获取。5、坚持依法行政，有利于提高行政效率。政府的行政工作纳入制度化、法律化轨道，在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，按照法律规定程序办事，才有可能从根本上提高行政效率。同时，坚持依法行政，转变政府职能、管理方式和工作作风，减少审批事项，简化办事程序和手续，都将大大提高行政效率。二、推进交通依法行政的必要性和主要问题（一）推进交通依法行政的必要性1、依法行政是交通行政特性的必然要求 国家权力直接或间接来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式，行政权力作为国家权力的一个重要组成部分，亦源于公民权利，是公民权利的一种特殊的转化形式。在现代行政关系中，行政权力具有权利的特性，又具有义务的特性。行政权力属于公权力，是以国家利益、社会公众利益为目的的。行政权力的管理性与公益性，决定一切为了人民是交通行政部门的根本出发点和落脚点。坚持推进交通依法行政、建设法治交通，有利于促进各级交通行政部门依法履行职责，规范和约束行政权力；有利于保障公民、法人和其他组织依法使用公路、水路基础设施；有利于促进从业者依法从事公路、水路运输，从而全心全意履行为人民服务的宗旨，真正做到执政为民、交通为民。2、依法行政是完善交通市场体制的客观需要 实行以公有制为主体，多种经济成分共同发展，是我国的基本经济制度；建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的宏伟目标。行政权力的执行性与效能性，要求交通行政部门必须忠实地贯彻执行国家法律、法规和政策，依法履行交通管理职责，加快建立和完善统一、规范、竞争、有序的交通市场体系，适应完善社会主义市场经济体制的需要。同时，交通行政部门还应从行政主体总是积极、主动、及时和实效的效能特点出发，加快职能转变，改革管理方式，注重运用法律手段管理交通事务，发挥市场在资源配置中的基础性作用，大力发展交通生产力和繁荣交通经济，不断满足经济社会发展和人民群众生活水平普遍提高对交通的多样化需求。3、依法行政是提高交通行政水平的根本途径 交通行政部门承担着繁重的公路、水路行业管理职责，要依法履行法律赋予的各项职责，至关重要的是提高交通行政部门自身的行政管理水平。行政权力的命令性与责任性，是提高交通行政管理水平的根本途径。交通行政的命令性表现在行使权力时总是以单方意志为特征，以管理相对人的服从为前提，并依*国家强制力作保障的，同时又由于交通行政权力涉及社会公共利益，因此它也享受与之相适应的优先权和受益权，如获得社会协助权、推定有效权等，这为提高交通行政管理水平提供了保证。但是，现代民主政治是一种责任政治，民主行政也是一种责任行政，它不允许行政主体只实施行政活动，而对自己的行为不负责任，交通行政部门必须对自己的行政行为承担责任。在赋予交通行政部门行政权力的同时，强调和明确行使权力所应承担的相应责任，对于现阶段提高交通行政管理水平是至关重要的。因此，交通行政部门行使行政权力必须对法律、对社会、对相对人负责，并在一定的义务限制范围内行使权力，这可以促进贯彻落实科学发展观，全面履行经济调节、市场监管、行业管理和公共服务的职能，提高交通行政管理水平。4、依法行政是构建“和谐”交通的重要内容行政权力的运用，最经常、最广泛、最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益，体现国家政权性质，影响国家政权同广大人民群众的关系。作为一种最为活跃的权力，交通发展要求交通行政部门积极行政而行政自由裁量的特性又为交通行政权力的不正当行使提供了极大的空间。目前交通改革发展中一些诸如交通结构不合理，交通增长方式粗放；城乡、地区交通发展不平衡；市场配置交通资源的基础性作用发挥不够；交通的公共服务能力较差；交通基础设施建设对资源和环境造成的压力不断加大；运输市场竞争加剧、建设征地拆迁安置、国有交通企业改制等频繁引发的群体性事件等深层次的矛盾和问题，凸现出我们在落实科学发展观、构建和谐交通方面的明显差距。从交通行政部门所处的地位和担负的使命看，在社会公众和交通行政部门依法办事二者之中，交通行政部门依法行政是矛盾的主要方面，只有作为管理者的交通行政部门依法行政，遵守执行法律，才能要求被管理者遵守法律、服从执法。因此，必须通过依法行政，把交通行政权力纳入法制轨道，建立正确行使、控制交通行政权力和依法化解各种矛盾的体制机制，有效解决制度缺陷和法律缺陷，使交通行政管理和交通运行受法律规范，矛盾和问题主要通过法律调整解决，从而实现和谐交通的发展。5、依法行政是提高交通行政能力的有效途径政府依法行政能力是党执政能力的重要组成部分。当前交通改革发展处于关键阶段，市场化进程逐步加快，改革触及深层次矛盾，体制创新进入攻坚阶段，社会利益关系更趋复杂，统筹兼顾各方利益难度更大，人民群众民主法制意识不断增强，对政府依法履行职能、提高行政能力提出了新的要求。交通行政部门及其工作人员只有严格按照法律赋予的职责和权限，全面履行交通发展和交通服务的职能，提高担当交通加快发展重任和驾驭各种复杂局面的能力，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本能力。 （二）交通依法行政的成效1、交通行政部门从主要依政策行政转到依法行政 改革开放以前，交通行政管理基本实行的是以人治为主导的管理模式。交通行政管理部门及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。1983年八届全国人大一次会议通过的政府工作报告明确指出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事，一切公职人员都要带头学法、懂法，做执法守法的模范。”这是第一次以政府文件形式确立了依法行政的原则，并根据国家民主政治和商品经济发展的需要，认识到国家管理领域加强法治的特殊重要性，提出“要从依*政策办事逐步过渡到不仅依*政策还要建立、健全法制，依法办事”。党的十五大第一次鲜明提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，并在九届全国人大二次会议上又被写入宪法。依法行政是依法治国的核心，是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要组成部分，是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的必然要求。与此相适应，上世纪80年代以后制定了公路法等，以及养路费征收条例、道路运输管理条例、公路路政管理条例、公路路政管理办法、养路费征收管理办法、道路运输管理办法等一批交通行政管理的法律、行政法规、地方性法规和政府规章，为交通行政管理部门行使权力提供了法律法规依据，促进了交通依法行政，保证了交通行政管理活动在法制化轨道运行。2、与行政相对人从管理与被管理转到平等的行为主体 在计划经济体制下，权力过于集中，国家与集体仍然主宰一切，个人仅是团体的一分子，是整部机器里的一颗螺丝钉，以这种或那种身份而层层隶属。在这种体制下，民告官意味着与集体、与群众、与国家的决裂，是上纲上线的罪恶。公民个人只能服从整体社会的基本价值理念，就是牺牲个人利益。就“民告官”的行政诉讼而言，法律虽无明文禁止，但法律制度实际上是不允许的。1982年通过的民事诉讼法第一次规定人民法院可以按照民事诉讼程序，审理法律规定的行政案件。1989年通过的行政诉讼法，“民告官”的行政诉讼制度得以正式确立和发展，公民与行政机关作为平等的行为主体，可以对簿公堂，平等地争辩是非。1994年通过的国家赔偿法确立了以行政赔偿为核心的国家赔偿制度，公民可以对包括行政机关及其工作人员在内的国家机关的侵权行为造成的损害请求赔偿。这些行政法律制度确立以来，从1989年到2004年行政诉讼法实施的十五年间，全省各级交通行政部门应诉的行政诉讼案件就达150多件，从诉讼结果看，交通行政部门败诉率接近40%。同时对由于交通行政部门及其工作人员的侵权行为，给当事人所造成的损害也按照法律规定给予了行政赔偿。通过“民告官”的行政诉讼制度，不仅保护了交通行政相对人的合法权益，而且也督促交通行政部门依法行使职权，交通行政部门的行为如果确实违法，损害了交通行政相对人的合法权益，还要向当事人赔礼道歉，依法承担侵权赔偿责任。这种诉讼过程和诉讼结果，极大地推进了交通行政管理法制化进程。3、交通行政部门从只是“监督者”转到亦是“被监督者” 新中国建立以后直到上世纪80年代，由于整个国家行政管理体制不健全，再加上“文化大革命”的十年内乱，使得政府机关及其工作人员都成了只监督他人而自己不受监督的特殊主体。“文化大革命”的教训深刻证明了对政府权力进行监督与制约的重要性和必要性。1982年修改宪法加强了各级国家权力机关对政府的监督力度。1997年通过的行政监察法，进一步确立了相对稳定和较为规范的行政监察制度。1999年通过的行政复议法，建立了行政机关自我纠正错误，规范政府行政管理行为的又一项重要法律制度。目前，尽管政府行政管理的监督机制仍然有缺陷和不足，需要进一步改进和完善，但已经基本建立起对行政管理活动实施监督的一整套法律制度，构成了比较严密的行政法制监督体系和机制。在此法律制度下，交通行政部门由过去只监督交通行政相对人而自己不受监督的特殊主体，转变为同时必须接受权力机关、监察机关、司法机关监督的“被监督者”，从而使交通行政相对人的合法权利得以保证，促使交通行政部门实现建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府的目标。4、交通行政人员从传统的“国家干部”转到行政执法人员 计划经济体制下国家长期实行与之相适应的“干部制度”。在此体制下，交通行政部门的工作人员既是“国家干部”，又是国有交通经济的管理人员，到交通行政部门任职，以及任何职，均取决于组织分配，其晋升、提拔或调动工作也取决于组织，取决于国家的需要，个人的学识、才能和志趣都是次要的因素。随着交通行政部门职能的转变，实行政企分开，交通行政部门逐步转向以交通公共事务管理为主要职能，交通行政部门工作人员也由过去国有交通经济管理人员转变为政府行政机关工作人员。特别是1993年国务院发布的国家公务员暂行条例，建立了公务员制度，行政机关工作人员在考试录用、考核、奖惩、职务晋升、轮换和回避等制度改革方面取得突破性进展。与此同时，行政执法制度也逐步建立和完善，交通行政部门工作人员在取得国家公务员身份的同时，也必须取得交通行政执法资格，才能行使交通行政管理职权。可以说，人事行政管理制度和行政执法制度的改革，交通行政管理向法治化方向迈出了一大步。5、交通行政部门从注重实体制约转到同时注重程序制约 现代社会中，法律不得不赋予行政权以很大的自由裁量空间，人们很难在实体上对其进行严密的规范。因此，程序控制是保障行政权合法、正确行使，防止其滥用和侵害公民权利的必不可少的条件。十一届三中全会以后，开始注重对行政权的控制和制约，建立了各种相应的监督制度，形成了较为严密的监督体系和机制。但是，这些监督和制约往往只是针对行政权力行使之前和行使之后，之前使其不得无限行使权力，之后追究其违法行使权力的法律责任，却忽略了对行政权力行使过程的程序规范和制约。行政管理的实践，要求必须重视程序制约，因此，80年代中期以后有关行政管理的法律、法规开始规定相应的行政程序。如1987年国务院发布行政法规制定程序暂行条例；1996年通过的行政处罚法则体现了行政程序立法的典型内容；2002年起施行的行政法规制定程序条例和规章制定程序条例，对行政法规和规章的制定程序进行了详细而明确的规定；2003年颁布的行政许可法则是规范行政许可程序的又一部重要法律。（三）交通依法行政存在的主要问题目前,交通依法行政工作在管理理念、行为方式、职能和机制等方面与依法治国、建设法制交通的目标还有很大差距，表现在：一是交通行政管理体制与发展社会主义市场经济体制的要求还不相适应，依法行政面临诸多体制性障碍；二是制度中所反映的客观规律不够，难以全面解决实际问题；三是行政决策程序和机制不够完善；四是有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，人民群众反映强烈；五是对交通行政行为的监督机制不够健全，一些违法的行政行为得不到及时有效的制止和纠正；六是一些交通行政工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。具体问题是：1、交通行政管理职能转变相对落后 交通行政管理体制虽然经过多次改革，但在体制、机制和方式上都存在着很多问题，与发展社会主义市场经济的要求还不适应。例如，目前交通行政管理部门的主要精力还没有转变到努力创造平等、公开、有序竞争的交通发展环境上来，仍然把投资建设、企业管理作为自己的主要活动。出于对所管辖地区或行业的保护，致使其抽象行政行为和具体执法行为受地方或部门利益驱动，甚至形成了“权力部门化、部门利益化、利益法制化”，使应当是公平、公正的行政行为，掺杂了利益驱动的不良动机。再如，一些交通行政管理部门、机构及其工作人员的经费和收入来源多元化，造成不同单位之间分配的不合理，甚至存在“收费养人、养人收费”的怪现象，在单位利益乃至个人利益的相互攀比中，处理好利益关系成了前提，依法办事则被排到了后面。在这种状态下，也就不可避免地造成违法行政，甚至滋生腐败。诸如此类的现象就是由于旧体制的制约作用带来的问题。显然，交通行政体制问题不解决，上述现象还会继续困扰我们，还会继续阻碍推进交通依法行政的步伐。2、交通立法跟不上改革和发展要求 目前，交通立法存在的问题，可以概括为“五多五少”：管理交通行政管理相对人的法规多，监督交通行政管理者的法规少；赋予交通行政管理相对人义务的规定多，保护相对人合法权益的规定少；设置交通行政管理的审批权、处罚权、收费权等实体内容多，保证这些权力合理行使的程序规范少；对交通行政管理的“授权”重视多，而对授权后的“控制”重视少；交通部门自己立法多，相对人参与交通立法少。3、交通行政执法存在问题比较突出 交通行政执法主体不规范，行政执法权横向太分散，多头执法，队伍过多、过滥，不合格的执法主体、执法人员行使执法行为普遍存在，执法力量过于分散，只能搞突击式、运动式检查、整治；交通行政执法权缺乏严格限定，往往被作为谋取利益的手段，不给好处不办事，给了好处乱办事，经费自收自支，以收费和罚没作为经费来源，形成“自费执法”，执法行为与自身利益直接挂钩，与执法目的严重背离；行政执法程序不规范，执法过程存在大量不公开、暗箱*作，缺乏严格的时效限制，效率不高，许可、审批的程序繁多，执法检查的程序简单，甚至不按程序办事；违法行政现象严重，人情干扰执法情况普遍。4、对交通行政权缺乏有力的制约和监督 交通行政体制多头无序；权力机关监督乏力；司法监督存在很大局限性；内部监督不到位。 5、交通执法队伍素质和执法水平急需提高 目前有的交通行政执法机构和人员依法行政的素质不高，执法不懂法、随意执法、滥施处罚、不文明执法现象严重。交通行政执法是交通行政管理部门最主要的职能，庞大的交通行政管理部门、机构的日常活动，大部分是执法活动。交通法律、法规能否在实际生活中发挥作用，最终要依*交通执法活动来落实。同时，交通行政执法活动直接影响公民、法人和其他组织的合法权利和义务，与人民群众的关系极为密切。人民群众往往通过执法活动来认识和评价交通部门。因此，交通行政执法水平的高低，直接关系交通部门的威望。近年来的交通行政诉讼案件、交通行政复议案件败诉多，胜诉少，很能说明问题。三、目前交通行政管理改革的目标和任务根据国家行政管理体制改革的基本目标，结合依法行政，建设法治政府的要求，新时期推进交通行政管理体制改革的主要任务是：（1）明确交通行政管理的职能定位，构建适应社会主义市场经济要求的职能框加，进一步转变交通行政管理职能。（2）继续推进交通行政管理机构改革，调整组织机构，核定人员编制，加强交通行政体系的法制建设，实现交通行政管理职责、机构编制和工作程序的法定化。（3）改进交通行政管理方式，完善交通行政运行机制，规范交通行政行为，提高交通行政管理效率。（一）推进交通行政管理转变职能1、交通行政管理职能转变的目标模式 明确交通行政管理的职能定位是进一步转变其职能的前提。经过多年的实践探索，我国政府职能转变的目标和内容已经明确，即与社会主义市场经济相适应，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。按照这一目标的合理界定，交通行政管理职能转变的目标模式，主要是： （1）强化调节引导职能。经济调节就是运用各种政策手段，对交通发展进行指导、协调和控制。制定规划、建立规则，出台政策是交通行政管理的主要职能，是调节交通发展的重要内容。交通行政管理的重心应放在交通发展战略、发展规划、发展政策，以及加强法制建设，制定运行规则上，把指导、引导及监督检查作为主要任务，纠正市场机制失灵现象，优化交通结构，保证交通健康发展。 （2）增强公共服务职能。公共服务，广义的内涵是泛指政府的一切行政管理活动，就是对人民群众提供必要的生产和生活服务；狭义的内涵则专指为社会提供公共产品的活动，交通行政部门主要提供公共交通产品，满足人民群众的交通需求。 （3）加强监督检查职能。市场监管就是通过负责提供完善的交通法规体系，用于规范交通市场秩序和市场主体的经营行为，通过采取法律、行政的管理手段和方法，对经营主体的资质、行为和相互关系进行检查和约束，对违法的经营行为进行纠正乃至处罚。交通的发展是离不开政府积极有效的监管作用的，特别是在市场经济发展的初始阶段，各种违法的、不规范的经营行为严重存在的情况下，尤其需要加强监管。交通行政管理应当依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性。2、正确处理交通行政管理与市场、与企业、与社会的关系 一是正确处理交通行政管理与市场的关系。实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，政府仅是市场规则的制定者及市场秩序的维护者，而不是市场运作的当事人。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，交通行政机关就不要通过行政管理去解决。计划经济的权力中心主义转化为市场经济的服务中心主义，交通行政机关要做的是：搞好调控，培育市场环境和有效的市场；加强对行业组织和中介组织的引导和规范；规范审批；加强监管、整顿和规范经营秩序。 二是正确处理交通行政管理与企业的关系。深化国有资产管理体制改革，进一步解决政企分开问题。要解决交通行政机关“不该管”的问题，实行所有权与经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏。交通行政部门不是企业的领导者，与企业没有领导和被领导的关系。交通行政部门不宜也不可能管得太多，不能用计划体制下的办法，把不该管、管不了、也管不好的事情都包揽下来。交通行政管理职能切实转变到调节引导、提供服务、市场和行业监管上来。 三是正确处理交通行政管理与社会的关系。进一步做到政事分开、政社分开，改革事业单位管理体制。交通行政管理应从市场经济的指挥者转变为服务者，主要为市场主体提供经营服务、为社会公众提供交通产品服务。3、有效推进交通行政管理职能转变 （1）依法履行市场监管的职能。交通行政机关应当运用经济、法律和行政的手段管理交通，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建立统一、开放、竞争、有序的现代交通市场体系。市场监管的目的是通过对经营主体的资格认证、经营行为和经营秩序的规范约束、各方合法权益的保护等进行监督管理，以维护公平竞争的市场秩序和提高市场竞争的效率。监管的重点是市场准入、公平竞争和维权保护。这种监管职能的实施，体现在制定政策规范、开展监督检查、纠正违法违规行为和维护市场主体合法权益等紧密衔接的运行环节。 （2）创新交通公共服务提供机制。要以经营者和消费者为服务导向，恪守行政权力的服务性原则，实现职能模式的结构性转变，扩大决策的公众参与，并以社会和服务对象评价为主；职能结构的设计要体现出稳定性和弹性的组织变化要求，提高公共服务能力；职能的运作手段，要突破和摆脱计划管理方式，引入市场机制，使政府在组织、规范和引导市场的同时，也能利用市场提高自身的服务和内部管理的能力；营造交通部门与社会的协作机制；推行绩效管理评估，注重绩效导向，强化成本效益核算，使资源配置、权力赋予、奖励报酬与服务绩效挂钩，形成激励机制。 （3）加强对行业组织和中介机构的引导和规范。 （4）建立健全交通预警和应急机制，提高交通部门应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维护正常的交通和社会秩序，保护国家、法人和公民个人利益不受侵害。（二）深化交通行政管理机构改革 1、合理设置机构 机构是政府职能的物质载体，是人员配置关系的表现形式，也是发挥政府效能的组织机制。交通行政管理机构改革的具体任务包括：科学规范职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多头执法等问题。按照合理设置机构的任务要求，应该着重解决好以下问题：（1）科学划分职能。这里所说的职能划分是指在政府职能明确定位的情况下，怎样按照分工负责的原则对交通行政管理职能进行分解。依法科学规范职能和权限，是交通行政管理机构设置的前提和基础。横向，主要解决部门之间职能划分不明确，职责相互交叉问题；纵向，主要解决层级之间上下一般粗，职能重叠、重复问题。高一级机构的职能定位应体现综合性、宏观性和监管性；低一级机构的职能定位应体现事务性、具体性和服务性。（2）适度控制规模。交通行政管理组织的规模问题是一个量化概念，一般来说，其规模具体表现为分支机构的数量和人员配置的职位总量，而衡量规模是大是小，则主要是通过其经费支出的比重加以认定的。计划经济体制下，交通行政管理机构承担了大量的生产性事务的管理，机构规模庞大是必然的。市场经济体制下，转变管理职能，精简机构，精简人员，也是必然趋势。所谓适度就是要根据交通行政管理职能定位，以满足履行职能需要为基准，以节约行政成本为原则。规模大小不是凭主观臆断决定的。要树立节约使用社会财富，避免资源浪费的理念，以最小的经费支出，最大限度地履行职能。（3）健全工作机制。组织既是机构和人员的关系结构状态，同时也是行政管理的运行过程，因此，必须健全交通行政管理的工作机制。工作机制主要是通过层级、权责、纪律以及激励等组织要素体系出来。交通行政管理的工作机制，必须做到层级合理，上下级关系明确，权责一致到位，纪律严明，激励干部职工的工作热情，充分、准确地实现政府赋予的职能。2、科学统一权责 （1）依法规定交通行政管理机构的责任范围。现代国家普遍实行的是责任政府制度，也就是通过法律明确规定了政府承担的社会义务和政府不履行义务的后果。深化交通行政管理体制改革的价值取向与现代文明发展是一致的，必须明确地把责任与各级组织机构的设置结合起来，做负责任的行业和部门。 （2）机构责任要分解到具体职位。行政管理的特殊性在于：它既是有组织的行为过程，又是各个组织中的个体即公务员的实际工作行为。因此，交通行政管理机构的责任，必须分解到各个具体的职位上，从而把组织行为同管理人员、执法人员实际工作的个人行为结合起来，才能把责任政府制度落实。交通行政管理机构中的每个执法人员都要有明确的职位和职责，做到事事有人负责、人人各司其职。 （3）依据职责授予行政权力。政府责任规定的只是义务，也就是组织和个人应该认真去做的事情。交通行政管理面对纷繁复杂的事务，内含的是价值观念、利益关系和行为规范的矛盾和冲突，因此，交通行政管理机构和个人承担的责任必须与能够和行使的权力相配套、相适应。这就是要依据职责授予相应的行政权力，主要是具体的执行权力。 （4）建立严格的考察问责制度。厉行奖惩是保证权责一致的必要手段。交通行政管理机构及其人员行使职权、履行职责的情况，都必须接受考核和监督，根据考核结果实施奖惩，并与个人利益适当联系。（三）改革交通行政管理方式和手段1、认真执行法律规定的行政许可制度 主要包括：行政许可的设定权制度、行政许可的设定范围制度、行政许可评价制度、行政许可的实施主体制度、行政听证制度、行政许可原则上不收费制度。 2、切实转变交通行政管理方式和手段 主要是实现“五个转变”：要进一步减少行政审批事项，从行政审批为主管理转向指导、监督、服务为主的管理；进一步扩大交通改革开放，从相对封闭式管理转向公开、公正、公平的开放式管理；进一步建立健全科学民主决策机制，从主要依*经验型管理转向科学化、民主化的管理；进一步调整、理顺交通行政管理体制内外及层级之间的职能关系，从部门相互掣肘的不和谐管理转向职责明确、分工合作的协调性管理；进一步推进交通依法行政，从过多依*行政手段管理转向综合运用法律、经济和行政手段的管理。3、充分发挥行政指导等行政方式的作用 行政指导作为一种新型的行政行为方式，是国家适应民主、文明发展趋势的产物。现代社会变得越来越复杂化，行政机关*自身的强制与命令并不能实现其所有的目的，为求得相对人的自觉和协助，行政机关不得不采用一些变通的手段，行政指导即是现代行政管理民主化的产物，同时也表明行政法律关系从过去单一的命令服从关系向多元化的关系转变。交通行政指导必须做到：第一，行政指导要讲究方式方法，手段要多样化。行政指导应区分重点与非重点，要把握好指导的“度”与“方法”。“度”，要视市场功能而定；“过”与“不及”，均会造成指导不当、失误。第二，行政指导运行必须制度化、法律化。规范行政指导行为，有助于促进行政指导的良性运作，确保相对人的合法权益。交通行政管理制度建设应解决如下问题：建立政策审议会制度、健全信息发布制度、建立交通行政建议制度、完善交通行政奖励制度、建立责任及救济制度等，加快推进交通法律、法规和政策的立、改、废工作。4、加强信息沟通，加快交通电子政务建设 现代行政管理的一个重要特征就是行政过程的信息化，它反映了民主政治条件下，政府与社会之间有效沟通、良性互动的基本要求，是以电子计算机为代表的信息化社会发展的必然结果。当前和今后一个时期，交通电子政务建设和发展的主要任务是：（1）统一交通电子政务网络。交通电子政务网络由内网和外网构成，内网主要是交通政务部门的办公网，外网是交通部门的业务专网，主要运行交通部门面向社会的专业性服务业务和不需要在内网上运行的业务，包括公路、道路运输、水路交通、规费征收等交通公共信息平台。（2）开发重要交通政务信息资源。（3）加强交通行政机关工作人员的信息化培训和考核。5、推进交通行政管理信息公开 扩大交通行政管理信息公开的范围，建立信息双向反馈机制。总体而言，凡法律未明文禁止公开，而公开后又不会对国家造成损害的一切与公众切身利益相关的交通信息，均应纳入交通信息公开的范围。 交通信息公开的内容至少应包括以下内容： （1）交通行政管理机构自身的基本情况。包括：机构名称、地址、具体职责范围、权力来源、上下级隶属关系、内部组织程序规则、内设机构职责划分、负责具体事务人员的姓名及联系方法；工作程序：办理有关事务的具体程序、规则及需要准备的证件材料，公民必须填写的书面文件、表格及内容，与办理有关事务相关的法律法规和规章政策的介绍；监督方式：公众可以就信息公开、办事效率、工作态度等情况进行监督，公布举报、申诉的方式、程序和规则。 （2）交通行政机关的议事活动及其过程。包括：交通行政事项决策的全过程公开；实施决策的具体行政行为公开，既要使当事人知情，也要让其他公众和组织了解；决策与执行的程序公开。 （3）交通行政机关议事活动的结果。包括：公开行政行为的结果；公开各种文件；公开各种会议记录；公开决策、决定的依据等。 6、严格财政管理，完善依法行政的财政保障机制 加强和改进预算管理；改革收支管理制度，包括收支两条线制度、逐步实施国库集中收付制度、积极推行政府采购制度。