旧村改造的律师实务探讨.doc

旧村改造的律师实务探讨城市更新是指对特定城市建成区(包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等)根据城市规划和有关规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。城中村是指在城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域。城中村改造也称旧村改造，是城市更新的其中重要一个板块，在深圳，据调查统计，全市有320个城中村(行政村)。其中特区内91个，特区外229个。这些城中村，迟早会纳入旧改规划，给律师业务带来了广阔天地。旧村改造是一项拆除重建的工作，俗称“拆迁”，而“拆迁”在当前是一个敏感的字眼，因此，律师在参与城市更新的过程中，如何做到依法拆迁、和谐拆迁，是摆在我们律师面前的实务课题。本律师曾参与黄贝岭村、长岭村的旧村改造项目法律服务。黄贝岭旧村改造列入罗湖区政府2011年重点项目，旧改面积19万平方米，竣工面积33万平方米，是目前深圳市已经启动的拆迁面积最大的旧村改造项目。该项目从政府立项到正式启动，整整历时10年。深圳市农村城市化后，原来农村集体经济组织变成了股份有限公司，但实际上股份公司仍然保留着村民委员会的某些职能，它在旧村改造过程中，一方面代表全体被拆迁人(村民)的利益，与发展商谈判争取利益最大化的赔偿，另一方面要从大局出发，逐一动员被拆迁人支持、理解拆迁工作，还要化解拆迁人与被拆迁人、被拆迁人与被拆迁人之间的矛盾，推进拆迁进度。因此，股份公司在旧村改造中担当了相当重要的角色。2011年3月中旬，该项目正式启动后，旧改范围内动迁户共1470余户，仅5个月时间，就签约了1300余户，动迁户签约率达92.8%，至2012年5月，动迁户全部签约完毕，全部旧房发展商拆除。该项目用一年两个月时间完成1470户签约，与其他旧村改造相比，算是进度神速，得到了罗湖区人民政府的肯定和表扬。本律师从2003年起担任黄贝岭靖轩股份有限公司的法律顾问，就全程介入黄贝岭旧村改造的法律服务工作。在实际工作中，法律服务工作重点主要是在“拆迁”阶段，即股份公司与发展商签订框架协议后到最后一户旧房交给发展商止。本文就旧村改造“拆迁”阶段的法律服务，总结了一些经验和体会，与各位分享交流，以期抛砖引玉。一、律师参与旧村改造的法律服务主要内容1、参与股份公司与发展商的拆迁赔偿条件、履约保证条件的谈判，防止旧改项目烂尾，切实保障了被拆迁人的利益。2、负责起草、修改、完善旧村改造的全套相关的法律文件，这些法律文件主要有：旧村改造框架协议、拆迁安置赔偿协议、履约担保合同、旧村改造房屋拆迁流程、房屋查丈规则、拆迁房屋功能及面积查丈确认书、房屋权利人确认书、被拆迁人承诺书、房屋权利人委托指引、房屋托管协议书、回迁房屋抽签方案等。3、参与被拆迁人的动员大会，为被拆迁人宣传、解释相关的法律、法规，逐条解释拆迁安置赔偿协议条款。4、参与调解委员会工作，指导调解委员会依法调解，化解当事人的矛盾。5、负责与法院、街道办等政府单位沟通，及时调解、化解因拆迁引起的纠纷和上访等可能发生的群体性事件。在实际工作中，本律师组成了3名律师的服务团队，从2011年4月旧村改造工作正式启动起到同年8月底集中签约阶段，连续4个月包括节假日轮值到旧改办上班，及时处理相关法律事务，实践证明，在集中签约阶段律师到驻点上班，收到特别良好的效果。二、旧村改造中发生纠纷的处理城中村房产有以下几个特点：1、房屋历史遗留问题多。这些房屋，有的是祖辈留下的祖屋，有的是分配的宅基地建造的房屋，有的是在八九十年代重建的房屋，有的是华侨房产，有的是违章建筑。2、房屋产权人结构复杂。有的房屋村民在早年与非村民合作建房，有的房屋是村民的祖屋地，无偿被同村村民盖了房子，有的是华侨长期侨居国外，找人代管房屋。有的是非村民租用宅基地盖起的房子。有的是祖辈遗留的遗产，几代都没有进行遗产分配。3、房屋没有产权登记。城中村的房屋从性质上属于宅基地房屋，大部分是没有办理房地产登记的，即便是合法的房产，也多数没有保留有报建等相关手续，违章建筑，就更没有经过政府普查申报处理。旧村改造的拆迁能否顺利推进，首先要解决被拆迁人产权确认问题。由于城中村的房产大部分没有进行房地产登记，在拆迁利益当前，容易发生各类纠纷。因此股份公司(村委)在处理这一问题上，有极其重要的作用。鉴此，本律师建议村委在旧村改造办公室设立产权确认委员会和调解委员会，专责处理旧村改造过程中发生的各类纠纷。这两个委员会的成员由村干部牵头，邀请村里道高望重的、作风正派、了解村里情况的长者和街道办干部、律师等人组成，对于发生争议，调解委员会将召集双方进行调解，尽力促成双方协商解决纷争。在旧村改造过程中，主要有以下几类纠纷：1、村民之间产权纠纷。这类纠纷双方都是村民，原宅基地使用人与房屋建设出资人的纠纷。有的村民早年出外谋生，旧屋地被亲属、宗亲或者同村村民重建、加建。对于这类的房屋拆迁权益权属的争议，调解委员会的处理原则是：房屋拆迁赔偿权益，谁出资谁受益。2、继承、分家析产纠纷。这类纠纷比较多的是原黄贝岭村的外嫁女，回来要求对祖屋继承、分割，而黄贝岭村流行不成文的乡规习俗，祖业多传男不传女，因而兄妹姐弟之间发生纷争。另一类是叔伯兄弟姐妹早年移居海外，回来与留守黄贝岭的叔伯兄弟姐妹争产。还有一种情况是，村民娶几房妻子的，丈夫去世后，众妻子儿女之间争产。对这类纠纷，调解委员会的原则处理是：有遗嘱的按遗嘱分配，无遗嘱按继承法分配。对于没有办理结婚登记手续婚姻，如果在村里按习俗摆酒行礼的，为众人周知承认的，也承认其地位，妻子可以分配遗产。3、非村民与村民合作建房纠纷。这类纠纷是主要是在七、八十年代非村民与村民以一方出钱一方出地合作建房，或者非村民租用村民的宅基地建房，现出资人(非村民)要求拆迁赔偿权益归其所有而形成的纠纷。对这类纠纷，调解委员会的处理原则是：房屋赔偿权益归村民，但村民应与出资方协商，作适当补偿，协商不成通过法律途径解决。法律规定，非村民不能取得农村宅基地的使用权，其与村民合作建房，或者租用宅基地建房，都属无效的民事行为，不能取得房屋产权和拆迁赔偿的权益。由于拆迁赔偿的权益远高于村民的补偿，非村民的期望值过高，这种纠纷很难调解。黄贝岭旧改出现过几宗这类纠纷，当非村民未能达到要求后，就做钉子户，采取过激的做法，拿煤气罐到房顶，声称被强拆，要同归于尽，在媒体大造舆论，后来非村民起诉到法院被驳回后，才与村民达成和解。4、村民不满拆迁赔偿条件纠纷。这类纠纷是村民不满现有的拆迁赔偿条件，而提出更多更高的要求，无法达成拆迁赔偿协议的纠纷。曾经有8户原村民作为拆迁钉子户僵持着，他们均居住在香港或者国外，不接受现有的赔偿条件，提出不合理的要求，如要返还一块土地给他建房等。对于此类纠纷，股份公司及发展商都严格遵守法律规定，没有采取强拆行动，而是由村干部、政府派驻的工作组会同发展商逐户反复与其谈判协商，股份公司也曾经考虑过用法律途径，收回宅基地的办法解决，后来还是成功谈判协商解决了。5、房屋租赁纠纷。这类纠纷主要是承租人要求赔偿装修、搬迁等损失形成的纠纷。对这类纠纷，调解委员会的处理原则是，按租赁合同的法律关系由出租人和承租人根据租赁合同约定协商解决，协商不成的起诉到法院。这种纠纷分两类情况：一是租赁合同未到期的，出租人要适当补偿承租人的损失，大部份出租人采取免收一定期限租金，或者补偿现金给承租人等方式解决;二是租赁合同已到期的，承租人大多是要求赔偿装修费，不予赔偿。这类纠纷，承租人都会绕过出租人直接要求发展商赔偿，无非是想借拆迁之机从获取更多的利益。调解委员会召集双方当事人调解后，如确实无法调解的，建议他们通过法律途径解决。同时，股份公司要求当事人双方签订争议房产托管协议书，将争议的房产交由股份公司托管，双方当事人事前要确认争议房屋的查丈数据，股份公司按照生效的法律文书认定或者调解协议分配拆迁赔偿权益。在黄贝岭旧村改造过程中，发生的各类纠纷有98宗，通过调解委员会成功调解的48宗，不成功的23宗，起诉到法院的18宗，有9宗调解委员会不受理。起诉到法院的大部分是产权争议，小部分是继承、租赁纠纷。对于未经房地产部门登记确权房产纠纷，法院一律不予受理，争议仍回到调解委员会解决。事实证明，调解委员会在旧村改造过程中，有着其他部门无可替代的作用。三、律师在法律服务中应注意的问题1、违章建筑和面积指标赔偿问题深圳市经济特区成立以来，曾经有过五次较大的违章建筑风潮，风潮过后，政府部门都出台相关文件进行处理，但每次查处违章建筑和处理历史遗留问题工作并不彻底，留有尾巴，现行的规章与现实发生严重冲突，这给旧村改造中对违法建筑的赔偿问题带来了莫大的困惑。根据深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)(深圳市人民政府令(第248号)第三十三条规定，对未经申报或者经规划国土部门审查属于依法应当拆除或者没收的农村城市化历史遗留违法建筑，不予补偿。第二十五条规定，以产权置换方式补偿住宅的，补偿给原村民的房地产面积原则上不超过每户480平方米，超过的合法住宅面积实行货币补偿。在城中村，事实上存在大量的违章建筑，这些违章建筑都没有按照有关规定申报或者经过处理可以确认产权的。许多城中村村民，拥有几栋房屋，面积远远超过480平方米，如果严格执行上述规定违章建筑不予补偿，每户回迁房屋不超过480平方米，超出的以货币补偿，而货币补偿远远低于房屋赔偿的价值。可以肯定地说，这个城中村拆迁拆不动，旧改改不了，城市更新根本无法进行。在实践中，发展商经过新旧容积率的测算，一般都会愿意全部赔偿，在这个问题上，政府应鼓励发展商和被拆迁人协商赔偿解决，尊重当事人的意思自治，而不应画出条条框框。上述两项规定，实际工作中是难以操作执行的，曾有一户村民拥有4000平方米的房产，且不说是否有违章建筑，如果执行规定的480平方米回迁房屋，其余货币补偿，试想这个村民会同意吗?如果强行通过行政裁决，发出征收决定，政府会安宁吗?因此，这些不切合实际的规章，建议废除，由深圳市人大立法规定。3、签订拆迁赔偿协议要注意的问题(1)回迁房产的性质深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)第二十五条规定，以非商品性质住宅房屋进行房屋产权调换的，其所调换房屋的产权仍受相应限制。符合相关规定的，被征收人可以补交规定差价后转为商品性质。城中村的房屋，属宅基地房屋，拆迁赔偿进行调换房屋的产权仍受相应限制，只有在补交规定差价后可转为商品性质房屋。这“差价”应理解为地价。律师在起草审查拆迁赔偿协议时，一定要注意发展商赔偿的房屋是不是商品房。在实践中，被拆迁人一定会要求赔偿商品房的，律师在拆迁赔偿协议关于办理回迁房屋房地产证的条款上，一定要明确是商品房的房地产证，办证应付的地价及税费、手续费由发展商全部支付。(2)回迁房屋的确定拆迁赔偿协议一般对回迁房屋只约定面积，对房屋的户型、楼层、朝向、房号具体位置均无法约定。在实践中，通常采取抽签确定。具体做法是，在主体工程完工阶段，由股份有限公司、街道办事处、区旧城改造办公室等单位协助发展商，共同组织全体被拆迁人，根据“公平、公开、公正”的原则，依据回迁房屋户型最优组合方案及按照签订拆迁赔偿协议时间的先后顺序，通过抽签方式确定，届时另行签订补充协议。律师在这一阶段，应协助股份公司制定回迁房屋抽签确定规则，防止个别被拆迁人抽签不满意反悔。4、对钉子户的处理问题这是一个极为敏感度问题，也是一个很现实的问题。对钉子户的处理，谈判是解决问题的最好途径，此外，没有更好的办法。国务院、最高法院曾三令五申不得进行强拆，那么在无法与被拆迁人达成协议的情况下，能否通过法律途径解决问题呢?这是一个值得深入探讨的问题。两年前，有人就借鉴香港的经验，试图解决“钉子户”问题。香港法律强制售卖条例规定，开发商收购到小区80%物业产权后，如出现钉子户，开发商基于小区共同利益，以钉子户侵犯总体利益向法院起诉，要求强制搬迁。在广州，2011年11月，天河区天河南街杨箕股份合作经济联社在城中村改造中，起诉16户村民宅基地纠纷，理由是杨箕村范围内的宅基地属杨箕村集体经济组织所有，杨箕村村民仅对涉讼土地上的房屋享有所有权，对所占用的宅基地仅享有使用权。杨箕股份合作经济联社有权依照法律规定收回集体土地。一审法院判决，被告村民应于判决生效后3日内，将房屋腾空交给杨箕股份合作经济联社。该案在2013年1月16日广州中院维持原判。在深圳，2011年8月，深圳市樟树布股份有限公司诉原村民邓*、李*宅基地使用权纠纷案，樟树布股份公司也是以村内的宅基地属村集体经济组织所有为由，要求收回宅基地，龙岗法院一审判决，支持樟树布股份公司收回宅基地，被告村民不服上诉于中院，二审调解结案，结果是村民将宅基地及房屋交回樟树布股份公司和发展商，发展商按每平方米2.7万元进行赔偿。2012年5月，广东省高院发出关于依法稳妥处理涉“三旧”改造纠纷案件的通知明确指出，当事人未达成拆迁补偿协议的，人民法院不能作为民事案件受理，土地所有权人或者土地使用权人同意签订拆迁补偿协议，而房屋所有权人不同意签订拆迁补偿协议的，应作为未达成拆迁补偿协议的情况处理，应依法按照行政裁决-行政复议-行政诉讼的程序寻求救济。广州、深圳两地法院虽有不同的案例，但广东省高院有明确的指导意见，以宅基地属集体所有为由收回宅基地的做法来处理钉子户，法院不再受理，这就意味着，以宅基地属集体所有为由起诉收回宅基地的做法来处理钉子户，法律依据不足。目前，深圳两级法院对此类案件不予受理。深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)第四十六条、第四十七条、 第四十九条详细规定了房屋征收部门与被征收人达不成征收补偿协议的，由辖区政府作出补偿决定并公告，由辖区政府申请人民法院强制执行，人民法院裁定准予执行交由作出征收补偿决定的辖区政府组织实施。用这种方式处理钉子户，在实践中是否可行，有待检验。