湘西州新型城镇化建设及融资平台建设研究.doc

湘西州新型城镇化建设及融资平台建设研究文/鲁明勇作者按：2010年，在湘西州建设局协助下，我完成了州社科联课题湘西州新型城镇化建设及融资平台建设研究，顺利结项，现将研究报告发到博客上，供关心关注湘西城镇化建设发展的网友参考。如有引用，请注明出处。_2010年中央“一号文件”，强调要全力加快城镇化步伐。湘西州新型城镇化建设处于全省后列，面临的困难和问题相对较多，探索切合湘西州实际的富有特色的新型城镇化道路，增强城镇对湘西社会经济的带动和辐射作用，缩短与发达地区差距，迫在眉睫。一、分析湘西城镇化建设的时代背景湘西州正处于城镇化快速发展的关键阶段，只有深入分析湘西城镇化面临的宏观背景，才有可能把握到城镇化时代脉搏，找到影响城镇化建设的核心因素。（一）低碳路径决定城镇建设方式随着世界工业经济的发展、人口的剧增、人类欲望的无限上升和生产生活方式的无节制，世界气候面临越来越严重的问题，二氧化碳排放量越来越大，地球臭氧层正遭受前所未有的危机，全球灾难性气候变化屡屡出现，已经严重危害到人类的生存环境和健康安全。自1992年联合国气候变化框架公约和1997年京都协议书签订以来，特别是2009年哥本哈根世界气候大会之后，应对气候变化已成为全球共识和共同行动,“低碳”理念成为全球热点，“低碳经济”、“低碳技术”、“低碳城镇”、“低碳社会”等新词汇不断涌现，形成了“低碳路径”的发展理念：即在可持续发展理念的指导下，通过运用新技术、创新制度、调整产业、转变方式、开发新能源等多种手段，尽可能减少高碳能源消耗，建立经济社会发展与生态环境保护和谐发展的一种社会经济发展路径。我国制定了自主减排行动计划，到2020年二氧化碳排放时要比2005年下降40%-45%。我国将武汉城市群和长株潭群市群确立为“资源节约、环境友好”的两型社会改革示范试验区，其实就是低碳路径在城市化建设中的运作与落实。与低碳路径相关的“主体功能区”建设，将对湘西城镇化建设产生重要影响。2010年6月，国务院常务会议已原则通过全国主体功能区规划，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区。我省主体功能区规划各项工作正在加速推进，我州除吉首市外，大部分区域将被确定为限制开发区，部分地方为禁止开发区。于来山副省长在全省主体功能区规划会上指出：“在湘西、洞庭湖等重要生态功能区和农业生产区，通过限制开发和禁止开发，有助于促进环境保护、农产品供给安全和社会进步”。无疑，主体功能区的建设，将影响湘西城镇化建设中的土地征用、基础设施建设、城市产业布局、城市管理等各方面。湘西州在“主体功能区”规划约束下，采用“低碳路径”的发展方式，建设 “资源节约和环境友好”城镇，是时代发展的要求。（二）高速时代改变城镇建设格局中国目前已进入铁路建设、公路建设和城市轨道交通高速发展时代。湖南地处我国中部腹地，位于中部地区与珠三角经济圈的交汇区，又是西南地区通往长三角经济区的必经之路，同时还拥有依托长江水系发展航运的天然优势。以长沙为圆心，2个小时飞行半径，就能涵盖我国绝大部分城市，区位优势十分明显。湖南省第九次党代会上，提出了构建湖南综合立体交通网络的战略构想。立体交通网络建设突飞猛进，公路、铁路、航空、水运四通八达。武广高速铁路建成通车，标志着我省进入高铁时代。北上武汉由原来的3个多小时缩短为1小时，南下广州由原来的7个小时缩短为2小时。高速公路纵横连接成网，铺开了“五纵七横”的壮美画卷。2009年底，我省在建和通车高速公路已达到5726公里，跃居全国第3位。到2012年，我省将实现90%以上的县城在30分钟内上高速公路，省会长沙至其他13个市州政府所在地均可实现当日往返。航空迈向大飞机时代。长沙黄花国际机场迎来了年旅客吞吐量突破千万人次历史大关，正式跻身全球大型机场行列。现在，全省有长沙黄花、张家界荷花、常德桃花源、永州零陵、怀化芷江五个机场。到2020年，将新增衡阳、岳阳、邵阳、郴州、娄底五个机场。常吉高速的通车，标起着我州进入高速时代。目前正在建设即将通车的有张花高速、吉茶高速、吉怀高速，今年将开工龙永、永吉高速，明年将开工龙张高速。航空方面，与贵州铜仁共建“铜仁.凤凰”机场。这些高速公路和航线开通之后，湘西州不仅与重庆秀山、贵州铜仁、湖北恩施、湖南张家界和怀化等周边地区进出通道全部打通，而且吉首与泸溪、凤凰、花垣、保靖、古丈一市五县八千多平方公里，170万人口，州府中心所在吉首与周边五县即可形成半小时左右通勤圈，加上吉恩高速建设，也会将永顺、龙山与吉首之间通勤距离拉近至1-2个小时，由此形成全州一体化的1-2小时通勤经济圈或特色型袖珍城市群。高速时代来临，强化了我州城镇与外界的联系，加快了人流、资金流、信息流、物流速度，增强城市化发展效率，必将对我州城镇化格局产生重大影响，（三）后金融危机时代挑战城镇建设步伐当前，全球金融危机的冲击正在逐步减弱，但还不能说世界各国已完全摆脱危机的影响。全球经济虽然有继续缓慢复苏迹象，但能否持续还难以判断，特别是美国经济复苏前景还不明朗，欧洲能否走出主权债务危机尚存变数，经济在短期内难有大的起色。与世界金融危机几乎同步，2008年湘西州爆发了大规模非法集资群体性事件。湘西非法集资持续了十余年，涉及6万户、17万人，总金额达100多亿元，专案组处置了49家企业（其中州府吉首市20家，其它县29家），群众损失惨重。虽然事件最终以平稳处置，没有造成人员死亡，但消除后续影响尚需时日。非法集资在市县造成的烂尾楼需要处理，非法集资造成的三角债、多角债需要协调。让人更为担忧的是湘西处非之后，金融环境并没有得到根本改变，中小企业融资仍然十分困难。非法集资群体性事件造成区域形象受损，招商引资更比以前艰难。在后金融危机时期，湘西如何突破资金瓶颈，加快城镇化进程，是摆在我们面前的重大难题。（四）大事件重塑城镇建设形象大事件对城镇形象和品牌形成具有重要影响。目前很多城市通过人为和自然的大事件来提升城市知名度和品牌。例如北京利用举办奥运会为契机，大大加快了城市化建设，目前又提出建设“世界城市”的目标；上海利用“世博会”加快城市建设，在全世界重塑其“东方明珠”的辉煌。广州也在利用筹办第16届亚运会，经营发展城市。另外，一些小城市也通过国际性大事，提高知名度，如博鳌亚洲论坛，让博鳌一个小小渔村变成世界影响的旅游度假城镇。国内一些城市因自然灾害大事件，打悲情牌，建设和发展城市，如唐山市利用地震大事件建设城市，最近推出电影唐山大地震提升城市知名度。与此相似的还有四川的汶川、北川、都江郾，青海的玉树等。大湘西区利用大事件提升城镇知名度的有张家界和凤凰。张家界策划了俄罗斯空军天门山特技飞行表演活动，对张家界创立“世界旅游胜地”起了极大的推动作用。凤凰古城每两年举办的中日韩“世界围棋巅峰之战”，对古城旅游品牌建设的作用不可低估。国内这些通过大手笔策划或利用国际或全国影响的大事件，推进城市建设和发展，为湘西州塑造城镇品牌，提升城镇知名度，提供了重要的启示。（五）深化西部大开发带来城镇建设机遇实施西部大开发战略，是党中央、国务院在世纪之交作出的重大决策。在西部大开发战略实施10周年之际，党中央、国务院召开西部大开发工作会议，明确提出要深入推进西部大开发的战略部署和思路，推动西部大开发再上新台阶。温家宝总理指出“中央投资项目将重点投向西部地区民生工程、基础设施等领域。把南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山六盘山区等集中连片困难地区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度。”湖南省委书记周强在传达学习全国西部大开发工作会议精神、研究部署贯彻落实意见的省委常委会上指出：“湘西地区的发展关系全省发展大局，没有湘西地区的全面小康，就没有全省的全面小康；没有湘西地区的发展，就不可能实现全省富民强省的目标。要带着责任、带着感情，深入推进湘西大开发”。省委副书记、代省长徐守盛强调，实施湘西地区大开发，是历届省委、省政府贯彻落实科学发展观、实施国家西部大开发战略，促进我省区域协调发展的重大战略部署。湘西州是湖南省唯一进入西部大开发的地区。中央和湖南省把湘西发展定位于事关全省发展的大局的高度，是前从未有过的，这既是机遇又是压力和动力。如何在城市化过程中用活西部大开发政策，实现科学跨越发展，是一项重要的课题。（六）行政区划调整突破城镇建设体制行政区划的调整都是跟经济发展关联的，经济发展到一定程度就要突破传统行政区划的界限，必然要引起行政区划的变化。中国进入经济快速增长期和社会转型期之后，行政区划调整一直伴随着经济发展和城市化进程。大城市行政区划调整，正如火如荼进行。早在2005年，广州就进行了实质性的行政区划大调整，新增、撤并了下辖的各个区。2009年4月，国务院同意将上海原南汇区行政区域划入浦东新区；11月，天津宣布撤销塘沽区、汉沽区、大港区，组合成滨海新区。2010年，全国各地行政区划调整进入密集期：2月末，沈阳将东陵区、浑南新区、航高基地合署办公，形成建设大浑南的新格局；深圳于7月1日正式实施扩容，经济特区从罗湖、福田、南山、盐田四区扩大到全市，将宝安、龙岗纳入特区范围；6月18日，重庆“两江新区”揭牌。新区包括江北区、渝北区、北碚区3个行政区部分区域和国家级经济技术开发区、高新技术开发区和两路寸滩内陆保税港区；6月国务院批准厦门经济特区扩大到全市；7月1日，国务院正式批复北京撤销东城区、崇文区，设立新的东城区；撤销西城区、宣武区，设立新的西城区。即“四合二”。以上几大城市行政区划调整，形式不同，但目标一致，就是减少区域发展瓶颈，促进全面、均衡发展。小城镇方面，“镇级市” 强镇扩权获中央肯定。继浙江温州市试点5个镇级市后，山东省也宣布将启动镇级市试点，计划用35年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。浙、鲁两省启动的镇级市试点并不涉及行政区划层级调整，它的核心要义是以一个城市的标准来建设和管理一个镇，即建“镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，而指以现代小城市的标准来规划、建设、管理镇。镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。包括湖南在内的多个省，一直在探索和试点“省直管县”体制。2010年起省实施省直管县的财政体制，将对湘西城镇建设产生重要影响。湘西州经济社会发展速度加快，但该地区乡镇规模小、数量多的状况却一定程度上制约了发展的步伐。为优化整合区域资源。2005年湘西州完成了乡镇区划调整，所辖8个县（市）的乡镇经过撤并，由原来217个合并成158个，减少了59个。撤并的乡镇分别为：吉首市2个，凤凰县7个，泸溪县4个、保靖县9个、古丈县3个、花垣县3个、永顺县15个、龙山县16个。通过这次调整，县（市）突出扩大重点集镇规模，调整了一批具有发展基础、辐射带动能力较强的乡镇，使之成为独具特色的工业重镇、旅游大镇和边贸强镇。如永顺县王村镇、花垣县花垣镇和龙山县里耶镇，都得到了调整。同时，为了照顾边远山区乡镇发展，各县（市）对规模小、人口少的乡镇也给予保留，如花垣县的雅酉镇，凤凰县的米良乡等。为了理顺湘西州城镇行政管理体制，强化重点区域管理，降低行政管理成本，提高工作效率和城镇竞争力，促进城镇的规划和建设，进一步加强城镇管理，湘西新型城镇化建设有必要进一步深化行政区划调整，而且势在必行。（七）整饬地方融资平台考验城市建设融资近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，城市建设性融资快速增长，地方政府严重缺乏建设性资金。为此，地方政府纷纷组建“融资平台”，通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。中国银监会披露数据显示，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。2010年一季度的银行新增贷款，仍有40%流向地方政府融资平台。但同时，“融资平台”出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。许多人担心庞大的政府融资平台累积下的巨额政府负债，将会在某个时点引爆风险。为此，国务院于2010年6月10日颁布了关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，对地方政府融资平台公司运作不规范、地方政府违规提供担保、银行业对于融资平台公司信贷管理缺失等问题加强管理。接着，财政部、发改委、央行、银监会四部委联合发布清理地方政府融资平台公司的细则，对清理的对象、清理的内容和措施进行了具体规定。国务院和相关部委对城镇化过程中地方政府融资平台的清理整顿，说明将来地方政府的融资平台建设将更加规范发展，这一变化，将对湘西城镇化的投融资体制形成非常重要的影响，如何建设和完善湘西城镇化投融资平台，是急需要解的、非常关键的课题。二、认识湘西城镇化建设的现状特征湘西州正处于城镇化快速发展的新阶段，只有准确地把握认识湘西城镇化现状特征，才有可能找到新理念、新方法、新措施，有针对性地解决湘西城镇化建设中存在的问题。（一）城镇体系基本形成，但城镇化水平较低“十一五”规划以来，我州加大对城镇建设的投资力度，城镇建设扩容提质发展步伐加快，城镇规模不断扩大。到2009年底，全州城镇人口达98.2万人，城镇化率达35.6%,较2000年提高16.97个百分点。城镇规划区总面积510.15平方公里，建成区面积100平方公里，比2000年增加54平方公里。基本上形成了以吉首建制市为中心、7个县城为主体、62个县城以下建制镇和90个乡集镇为基础，以边贸、矿产、旅游等多种资源开发为重点，以铁路、公路、水路交通和现代通讯设施为纽带的多层次、多功能、开放型城镇体系。美国地理学家诺瑟姆(RayMNortham)发现各国城市化进程所经历的轨迹,可以概括成一条稍被拉平的“S”型曲线(如图1)。传统的观点认为城市化进程可分为三个阶段：城市化率低于30%为初期阶段，30%70%为中期阶段，70%以上为后期阶段。根据这一标准，湘西2009年底城市化率达35.6%,刚刚完成初期阶段向中期阶段转移，处于城市化高速发展的前半段，说明湘西州城市化即将进入一个快速上升发展的快车道。这个阶段的一般特点是：产业结构方面，农村经济退居次席，城市经济全面崛起，表现为第一产业就业比重持续下降，第二、三产业相继上升；动力机制方面，传统工业继续发展，新兴工业相继出现，工业化仍是城市化的重要动力；同时由于商品经济的在发展，生产的社会化程度不断提高，与之配套服务的第三产业发展迅速，吸引了许多农村剩余劳动力和部分城市劳动力到服务业领域就业，第三产业开始显露出对城市化的推动作用。城市在外延扩大的同时，也开始了内涵的进展。空间形态的变化上，城市空间从松散的点发展成紧凑的面状或带状结构。但横向比较起来，湘西州城镇化总体水平太低，设市城市太少。2009年湘西州城镇化水平在全省14个市州中，排倒数第2，仅高于邵阳市5个百分点，比全国平均水平低11.4个百分点，比湖南省平均水平低8.2个百分点，比张家界市低3个百分点，比怀化市低0.6个百分点，与长沙市的差距在20个百分点以上。全省现在设市城镇29个，我州仅有吉首1个县级设市城市，人口和和经济首位度均不高（20.66%和26.35），城市规模远低于省内13个地级市。2008年张家界市城市人口首次超过吉首市，多了2万人，城区面积多4平方公里；怀化市比吉首市城市人口多10万人，城镇面积多15平方公里。与省内16个县级市比，吉首市城市人口也低于耒阳、浏阳两市。（二）城镇经济实力增强，但带动辐射能力弱我州城镇化给全州带来巨大的社会经济贡献是显著的：城镇化快速推动了全州经济的发展。2009年城镇所产生的GDP已占全州GDP总理的83.5%，财政收入占86%；城镇化提高了居民收入，促进了消费。我州城镇居民人均可支配收入由2001年的5305元，上升到2009年的10947元，比农民人均纯收入高7789元，平均增速高3.2个百分点。2009年全州城镇消费额66.64亿元，农村消费额35.42亿元，城镇人均消费额是农村的3.3倍。创造了大量就业岗位，转移了大量农村人口。2009年城镇新增就业2.32万人，累计转移农村人口达47.32万人。但湘西城镇对区域经济发展的带动作用和辐射能力还十分有限。据湖南省建设厅2009年湖南省新型城镇化发展评估报告，按水平提高、经济发展、生活方便、环境优美、社会安定等五个方面31个指标对全省14个市州进行综合评价，湘西州有综合得分、经济发展、社会安定3项倒数第1，环境优美倒数2，只有生活方便排第7和水平提高排第8位。湘西城镇的带动辐射能力较弱主要体现在：一是湘西州多山，目前几乎全部城镇受山体限制，土地开发成本高，城镇扩容困难；二是湘西州产业薄弱，无法大规模消化城镇人口就业和农村剩余劳动力转移，湘西州大部分农村人口还是靠向沿海发达地区输入劳务；三是湘西城镇人口数量较少，消费能力不高，无法为本地产品提供内部消化的市场，如湘西农村特产碰柑、猕猴桃等，都以外销市场为主，一旦因自然灾害（如2008年初雪灾）影响，外运受阻，则农民遭受巨大损失。四是湘西受到怀化市和张家界市的南北区位挤压，在交通建设和产业发展方面受到激烈的竞争，限制了湘西城镇的带动作用和辐射能力。（三）外联交通全面打开，但内循环相对滞后在上述背景分析中，已提到湘西州与外部联系的交通通道，已在东南西北四个方向上全面打开，铁路早有枝柳线大动脉贯穿湘西州南北；高速公路上向北有张花高速与张家界联接、向南有吉怀高速与怀化市联接、向西有吉恩高速，与湖北恩施联接、向东有常吉高速与常德长沙联接；航空方面与铜仁共建设“铜仁.凤凰”机场，空中通道也已俱备。湘西州对外的立体化交通网络格局、四小时经济圈概念即将形成。与发达的外联交通相比，湘西州的市、县、镇、乡、村之间内循环通道建设严重滞后，形成了来去距离较远的省城快而来去内部县乡镇慢的奇观。内循环交通等级太低，城镇之间的连线设计不合理，没有形成科学的交通网络，缺乏全州一盘棋的统筹思路。（四）基础设施逐步完善，但配套功能不健全“十一五”以来，我州以西部大开发、中部崛起、湘西地区开发的历史机遇，扎实推进了一批城镇基础设施建设。城镇道路、供水、供气、排水、防洪、环卫、路灯、公交、风景园林等基础设施总体水平得到了显著提高。据不完全统计，全州实施城镇基础设施重点项目50余项，完成总投资33.28亿元。新建城镇道路132公里，新改扩建设自来水厂13座，新建设9座污水处理厂和9座城镇垃圾处理场。吉首市及凤凰、花垣、保靖、永顺县城开通和正开通公交车，全州公交车总数达178辆，出租车1400余辆。同时对全州通县、乡公路和州内国、省道进行升级改造。2009年，全州城镇人均道路面积达9.65平方米，较2002年增加3.47平方米；新增设排水管道总长155.7公里。城镇供水普及率达97.6%，燃气普及率为72.5%，分别较2002年提高6个和6.3个百分点。8县市城区绿地率达到22.88%，新增城镇公共绿地面积57.38公顷，城镇人均公共绿地面积达7平方米。由于受城镇建设投入不足的影响，我州城镇市政设施配套不够完善，城镇功能不够健全，城镇发展环境压力较大。一是基础设施配套水平低。全州68个建制镇除吉首市及7县城、里耶、王村、浦市、边城等12个城镇供水符合国家饮用标准之外，其余的56个镇饮用水均为直供水或地下水、井水，难以保证饮水质量和安全。城镇的停车场、小广场、小区绿地、菜市场、公厕、垃圾中转站等市政配套设施欠帐太多，市民生活不便，城镇交通、环境压力很大。二是城镇功能不健全。主要表现在：城镇产业功能不足，扩展缺乏重要的载体，不能很好地承接和传递高科技、大资本、产业群；城镇游憩功能不完善，难以达到优质生活城镇的要求；城镇文化功能不充分，没有充分突出湘西民族特色文化。（五）城镇规划不断深化，但建设管理难到位湘西州一直比较重视城镇规划工作。2002年编制完成了湘西州域城镇本系规划，2007年底完成了8县市城镇总体规划修编和城区控制性详细规划。至2009年底，全面完成了100个小城镇的总体规划编制任务，吉首市和7县城详规覆盖率达70%以上。在坚持规划编制与管理并重的理念下，连续开展了规划管理年活动，将专家审查制度、规划公示制度、竣工验收制度引入城市规划管理的相关环节，严格规划的管理执法，尽力维护规划的权威。但我州城乡规划工作与先进地区相比差距较大，与目前全州经济社会发展客观要求极不适应。机构方面，全州8县市仅有2个正科级的规划局，68个建制镇没有规划建设管理机构；人员方面，全州规划专业人员156多人，仅为国务院颁布标准的1/5；经费方面，年规划专项经费不足2000万元，而怀化市2009年编制投入8000万元；现有成果方面，2002年编制的规划已不能适应新形势要求，特别是目前城镇建设的形势和背景发生了重大变化，现有的规划已很难指导我州城乡建设和各类规划的编制。此外，少数领导认识不到位，在工作中随意肢解城镇规划；全州规划编制的广度、深度和质量不够；规划管理缺乏长效性，有些地方任意修改已批准的规划，“领导一换，规划重来”的现象普遍存在。城镇管理体制不健全，管理效能低下，特别是管理职能部门重叠、多头执法、重罚轻管，“脏、乱、差”现象难以得到有效治理。吉首市和7县城的环境卫生水平低于周边的铜仁地区。城镇考核机制偏重以经济增长指标为核心，只重视城镇经发展的速度，不重视质量和长远效益。城镇建设管理问责机制不落实。形象工程、政绩工程，大量出现，而这些工程又往往对历史文化和自然遗产资源造成建设性破坏，难以得到有效遏制。（六）建设投入有所增长，但资金来源较单一“以城建城，以城养城”是我州城镇建设多年来城镇扩容提质的主要举措，通过经营城镇土地，收取土地出让金或以土地为担保贷款用于城镇建设，财政投入极少。单一的城建资金来源渠道，虽然曾对城镇建设的快速推进发挥了重要作用，但目前城镇扩张的土地已严重不足，甚至无地可卖，土地出让金收取已呈下降之势，城镇化推进所需资金与建设投资资金总量不足及城镇用地紧缺的矛盾已经日益激化，成为制约我州新型城镇化进一步推进的瓶劲。2009年底，全州城镇基础设施建设负债20亿元，每年还本付息在4亿元以上，其中吉首市已负债10亿元，2009年还本1.59亿元。我州山多地少，城镇建设用地十分紧张，每年省安排给我州的非农建设用地规模仅130公顷（3450亩），只占全省划的2.3%，远远满足不了城镇扩容的需求。（七）城市形象初步形成，但民族特色不鲜明湘西州通过旅游业为载体和契机，大力推广城镇形象，初见成效。特别是“神秘湘西，天下凤凰”的品牌，已逐渐被外界所认知和接受。在中央电视台举办的CCTV2006中国魅力城市评选活动中，湘西州在全国近百个参评城市中脱颖而出，荣膺“中国十佳魅力城市”称号。凤凰沱江古镇采取“棋行天下，巅峰决战”、“天下凤凰聚凤凰”等多项措施和活动打造湘西旅游古镇品牌，成效相当突出。目前凤凰已成直追张家界的湖南西部又一大旅游名片，成为引领湘西州旅游发展的龙头。王村镇也打出“挂在瀑布上的土家古镇”的宣传形象，即将成为湘西州旅游第二增长极。但湘西在城镇化建设过程中，逐步被现当代文化同化的现象非常突出，民族建筑被毁坏，以现代楼房所取代；民族装饰被掉换，以现代瓷砖所取代；古老的石板街被打掉，以水泥地面所取代。城市化建设中低水平重复建设现象时有发生，不该推平的山被推平了，应该保留的水面被占用了，山水城镇特色没有得到充分保留；民族文化没能得到充分挖掘和传承，民族城镇特色不能凸现。三、解决湘西城镇化建设的十大问题基于湘西州湘西城镇化面临的背景和现状特征，应通过实施科学规划、重构机制、调整区划、配套政策、保护资源、统筹城乡、多方融资、发展产业等十个方面的举措，推动湘西新型城镇化建设，使之成为湘西州社会经济的核心带动力。（一）理念目标湘西位于武陵山区，武陵山区的自然生态环境、社会历史人文环境和外部区域城镇化发展三种因素共同综合影响，决定了湘西城镇化发展的基本理念。湘西城镇化的核心理念是彰显特色，防止和解决“南方北方一个样，大城小城一个样，城里城外一个样”的特色危机。州委书记何泽中概括湘西城镇化理念是：山城特点、民族特色、时代特征。在这一理念的指导下，湘西新城镇建设的目标是：建设环境友好、宜居宜游、和谐繁荣、永续发展的湘西新城镇，到2015年，城镇化率达42%,城镇人口120万人以上；到2020年，城镇化率达50%，城镇人口达150万人以上。“三特”理念是将湘西与长株潭等发达地区城镇化相比较，湘西城镇化的个性、特点、特色和特征。但是我们要清醒冷静地看到，同属于武陵山区的周边地州市，如怀化、张家界、恩施、铜仁、黔江等地，也具有山城特色，也是多民族聚居地，也是以苗族土家族为主的民族文化。它们在城市定位、产业定位，资源开发等方面，与湘西州存在着诸多的同质化竞争。因此，如何在同质化竞争严重的武陵山区，湘西做出具有自身特色、自身特点、自身特征的个性化城镇，才是必须重点探索的。、抢点民族文化的制高点。这是湘西在武陵山区新型城镇化同质性竞争中获取优势的重要策略之一。湘西是苗族和土家族文化的策源地，但目前周边地州市，无论是在城镇建设还是在产业发展时，对苗族和土家族文化的挖掘与湘西比都有过之而无不及。民族文化是湘西城镇建设和产业发展的灵魂，如果湘西失去民族文化这个灵魂，而被周边地区无情占据，我们的个性和特色将无从体现和彰显。湘西极有必要保护、深度发掘民族文化内涵，更新其外在形式，占据民族文化的制高点。2、在同质资源下做个性。面对与周边地区资源同质性竞争的现状，湘西必须在同一资源前提下打造个性，做山城异质特点、民族不同特色、做个性时代特征。我们做旅游城镇，要与张家界市区别开来，我们做商贸城镇要与怀化市区别开来，“异质”“不同”、“个性”将成为我们城镇化发展的关键词，以求在激烈的区位竞争中有湘西城镇的一席之地。3、以“原子模式” 彰显特色。湘西山多平地少，今后的城市发展不能依靠平地，要通过公路大环线和隧道工程把山头、山间、山脚连接起来整体规划，把城镇周边的土地和山头征用，再把山头整体卖出，一个山落就是一个生活区，居住几千至几万人。古丈县古阳镇原来受山体限制，城镇格局十分狭小，所谓“一家铲锅巴全城人听到”，但近年来，古阳镇通过1828线过城的机遇和打隧道，大大拓展了空间，城镇格局为之一变。湘西城镇化建设一定要摒弃“摊大饼”式，以“原子模式”扩张：通过一座山落建设一座小区，形成块状，相互之间以环线和隧道工程连接。这些块状形都是在山与山之间，建筑则按民族特色建设，再把周围的绿化搞好，这体现了山城特点和民族特色。在大块平地上则建设高层建筑、标志性建筑，体现出时代特征。以此来实现“城在山中、山在城中，城在绿中、绿在城中，城在景中，景在城中”理想状态。（二）空间格局谋划湘西城镇化科学的空间格局，对于我州集聚和整合各种生产要素，发展经济和社会，具有重要作用。应以新型工业、农业产业、旅游业、新型商贸物流业、新型服务业为依托，建设符合“山区特点、民族特色、时代特征”的湘西新型城镇群, 形成“一核七星三十点”的区域空间结构：以州府吉首市为核心和龙头，构建州域经济中心；以个县城建设为卫星城，构建县域经济中心；再以芙蓉镇、里耶镇、边城镇、浦市镇等全州30个重点集镇为节点，形成以铁道、高速公路、省道、县道、乡村道为连线的湘西城镇网络体系。以“重点突破”的工作方式推动湘西城镇差异化发展，全州抓吉首、全县抓县城和重点镇村。1、一核:全力打造州域中心城市。吉首地处湘鄂渝黔四省市边区中心腹地，肩挑南北，承接东西，构成了南北省市和东西部地区运输“大通道”上的一个重要节点，历史形成了全州政治、经济和文化中心。要优先把吉首这个“核”做大做强，从而带动其他“点”的发展。到2012年建市30周年时，城市框架初步形成，城市人口达到30万人，建成区面积扩展到30平方公里；到2017年建州60周年时，城市人口达到40万人，建成区面积达到40平方公里；远期目标为城市人口60万人，建成区面积达到60平方公里，进入中等规模城市行列。把吉首建设成为全州文明卫生城市、优秀旅游城市、生态园林城市，建成四省边区的“商贸物流中心、民族文化展示中心、新型工业中心、旅游集散中心”。2、七星：构建县域片区中心。花垣拥有丰富的锰矿、铅锌矿资源，矿业及矿产品加工业已有相当规模；泸溪、保靖矿产加工业也有一定基础，这三县县城可发展新型工业为主导的新型工业城市。凤凰、永顺、古丈拥有独特的人文历史和奇秀的自然风光资源，人文景观和自然景点已有相当规模，旅游业发展有一定基础；另外，三县的猕猴桃、烟叶、茶叶等农果特产有相当基础，因此，三县县城可建设成为新型旅游休闲业和农产品精深加工为主导的新型旅游城镇。龙山县城地处湘鄂渝三省市交界区，区位优势较明显，烟草、百合等农产品资源丰富，货通南北、物达东西，可做商贸服务中心和农产品加工中心。3、三十点：发展镇级市。根据“一镇一品、一镇一业”的思路，优势产业强镇、特色产业强镇，发展芙蓉镇、里耶镇、边城镇、浦市镇等全州30个重点集镇。借鉴温州和山东省“镇级市”发展经验，在不将原建镇行政级别升格的前提下，以现代小城镇的标准来规划、建设和管理镇。使全州的30个重点镇的规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到或接近县城水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要县城标准。（三）区划撤并适当调整我州现有的行政区划，有利于优化经济要素，整合产业发展，加快城市化进程。“一核七星三十点”是在现有湘西行政区划不变的前提下提出的。2005年湘西已作了一次基层乡镇区划调整，但大格局没有变化。随着中国城市行政区划改革的浪潮逐步推进、湘西社会经济快速发展，湘西行政区划大格局调整不是没有可能。因此，极有必要探索将来行政区划调整各种问题，作一些前瞻性的推测。1、目前行政区划的由来。同处大湘西的湘西州、怀化市、张家界市以前行政区划本是一体。民国初期，辰沅道一道管辖湘西19个县，到民国末期湘西分属于三个行政督察区；从中华人民共和国建立初，湘西一个行政区管理永顺、沅陵、会同三个专区23个县。到1997年才形成了目前的一州两市格局。这种调整从行政区划地域来说，是一种由大变小的趋势；从行政建置来说，是由少到多的设置。随着行政建置的变化，经济重心和政治中心也相应发生变化，这种变化对当地社会发展和经济建设产生了较大的影响。2、学者们对湘西州区划调整的探索。石宗仁(2000) 提出撤消湘西州行政区。他在经济社会发展的行政区划限制以湖南湘西为例一文中，提出把酉水以北的土家族聚居县（指龙山、永顺、保靖）划归张家界管辖，把酉水以南的苗族聚居县（古丈、花垣、吉首、凤凰、泸溪）划归怀化管辖。省委党校内部资料湖南省直管县体制改革建议方案行政区划调整观点与石宗仁类似。唐世裔（2003）提出“撤县建市”。他在湘西州未来城市布局趋势与发展对策一文中，从有利于资源配置、规模经济和城乡发展的标准出发，提出改龙山县为乌龙山市；撤消花垣、保靖县成立保花市；新建里耶市和王村市，撤消古丈县。鲁明勇（2007）提出将“湘西州”改称“凤凰州”。他在基于旅游效应的湘西行政区划调整一文中，基于旅游效应，提出将现行的“八县市”行政区体系调整为“三区五县”体系。王跃（2010）提出“增市并县”。他在湘西州新型城镇化科学发展的宏观调控对策思考一文中，建议将吉首市升格为地级市，增设龙山与来凤融城设龙凤市、凤凰市、合并永顺王村、古丈罗依溪设猛洞河市、合并花垣保靖设永绥市，整合里耶、保靖设里耶市。这些探索性的观点和设想，无论是否切实可行，都是一种可供参考的基础思路。3、产业导向决定湘西州未来区划调整。上述学者讨论湘西州区划调整方案虽然不同，但强调产业导向对区划调整的决定作用是一致的。由此，可以预测分析出未来湘西州区划调整基调：一是基于民族自治州的现状，不可能将湘西州支解并到怀张二市；二是基于旅游产业效应，凤凰设市、王村整合古丈两县相关旅游资源设市、里耶整合龙山保靖两县相关旅游资源设市、吉首升格为地级市的可能相当大；三是基于矿业效应，保靖和花坦两县合并成为县级市可能性大；四是龙山来凤融城已指日可期，跨省合市设龙凤市有可能，但需要体制突破；五是泸溪地理位置独特，工业基础强，撤县改市可能性大；六是上述调整之后，各县的镇乡村重新归属，则主要考虑地缘关系、文化人脉关系。（四）管理体制制约湘西城镇化发展的主要障碍是城镇建设和管理体制。州市之间、州县之间、县镇之间，城市建设理念不统一、规划不协调、权属不明晰，导致城市产业化项目建设恶性竞争，基础设施建设顾此失彼，城市管理混乱不堪，建设性破坏难以制止，城镇环境问题日益突出。1、全面推进共建共管体制。吉首市推行的以市为主、州为后盾的管理体制，实现州市共建共管，州直行政审批、许可的执法权除法律法规有明确规定之外，全部下放给吉首市，州里加强宏观指导和监督，以解决多头执法，管理重叠的问题。吉首市推行的“州市共建共管”体制是湘西城镇体制改革的创新，有必要向县镇推广。实施州市共建共管、县镇共建共管，突破体制制约，统一建设理念、协调建设规划、明确管理权限。2、强化城建部门管理力量。一是恢复州县两级城乡建设委员会，设立系统党委、统一领导、协调、监督城乡规划管理局、房地产业管理局、公用事业管理局、风景名胜管理局和建设工程管理局等管理机构。二是加大规划投入。规划是城市建设的灵魂和核心，必须突出抓好规划工作。启动州域城镇体系规划的修编工作，抓好城乡控制性详规编制，确保详规覆盖率全覆盖。各县市根据各自实际做好城乡建设总规修编，加强与土地利用规划、交通网络规划、“十二五”规划等规划的衔接，特别是城市规划要注意与交通网络规划衔接好，注意高速公路的连接线与大通道的连接线问题。3、实施小城镇专业化管理。目前我州小城镇规划管理均无人员无机构，处于放任自流状态，要加快30个重点镇的建设，不进行专业化管理是不行的。要在乡镇设立专门的规划建设管理机构，配备相应人员，也可以考虑将乡镇国土所改为镇城乡规划建设国土所，承担镇村的规划建设管理工作，具体负责镇区内道路、绿化、自来水、路灯、镇容管理、环卫等基础设施建设、管理、维护工作，依法依规对本乡镇规划管理实施监督。（五）基础设施交通、水利、能源、通信等基础设施建设，是推动州府吉首市、七个县城和三十个重点镇扩容提质的关键。湘西城镇化发展，受制于距离，落后于交通，受制于城镇配套基础设施。要抢抓基础设施的机遇，高起点、大手笔谋划和实施与城镇经济发展密切相关、与老百姓生活直接相关的交通、能源、信息等全局性和长远性重大工程建设，在破解湘西城镇建设的地理困境和基础设施制约上有新突破。 1、加快交通网络体系建设。形成以高速公路、铁路、机场为主骨架，实现联线成网、外部紧密、内部通畅的交通新格局。加快吉茶、吉怀、张花、凤大高速公路和龙永、迁河、下沱等骨干公路建设步伐，开工黔张常铁路、吉恩高速、泸溪千吨级深水码头，加速干线公路和县乡公路改造，抓好通达工程、通畅工程建设。加快与贵州合作扩建铜仁.凤凰机场步伐。做好枝柳铁路复线、吉恩铁路、秀吉益铁路、长渝客运专线等项目前期工作。五年完成2057公里县乡公路改造，基本实现乡乡通油路或水泥路。开工建设以沅水、酉水为重点的水上运输基础设施建设。新建9个县级中心客货运站、100个农村公路客运站点，争取60%以上的乡镇有客运服务站点，努力实现城乡公交一体化。2、加快电力保障体系建设。进一步理顺电力管理体制，大规模推进城乡电网改造，加快骨干输变电站和骨干线路建设，建设稳定可靠的电力保障体系。加强电源点建设，重点建设花垣竹篙滩、保靖竹子坪、龙山龙嘴峡等水电站，加快已建水电站的扩容改造，支持风能、生物质能、太阳能等新型能源的开发利用。3、加快信息网络体系建设。完善以光纤传输为骨干，数字微波和卫星传输相结合的干线传输网络，形成高速宽带、多媒体、智能化的信息网络平台。加快电子政务建设，建成连接县市、部门的网络信息平台，逐步实现办公自动化。4、加快城镇设施体系建设。一是大力实施道路工程，完善城镇路网结构，使城区道路基本实现“环起来、连起来、通起来”的目标；二是大力实施地下管网工程，完善道路功能，实行强电、弱电、燃气、供水、排水、污水等地下管网全部下地；三是大力实施亮化工程，改善城镇景观；四是大力实施绿化工程，增加城镇绿量，以道路绿化、街头公共绿地、单位庭院绿化为突破口，以义务植树为手段，实施城镇造绿、城镇增绿工程。（六）产业支撑产业是立城之本，是城市发展的推进器。没有产业，一个城市就没有活力，就无法做大做强。必须走新型城市化与新型工业化良性互动、二三产业相互融合的发展道路，优化城镇产业的空间布局，形成城区以三产业为主、工业园以二产业为主、城市郊区以农业为主，城市由内到外呈现“三二一”合理分布的新格局。1、以重点发展现代服务业支撑城镇化建设。服务业是现代新型城市的命脉，没有服务业，城市不可能高效率运转，也无法吸纳农村剩余劳动力转移。应将发展现代服务业作为转变发展方式、拓宽就业渠道、完善城市功能的重点产业来抓。一是要大力发展生产性服务业，加快建设一批公共物流信息平台及仓储、配送基地，着力提升商贸服务业的发展水平。建立健全产业社会化服务体系，积极发展城乡一体化物流，建设好产品的精选、加工、包装、储藏、运输、销售等物流体系。二是大力发展生活性服务业，加快家政服务、餐饮住宿、广播影视、歌舞文化、休闲娱乐、体育健身、教育培训、医疗卫生、洗浴保健、美容养生、通讯信息服务、商贸流通等劳动密集的现代新型服务业，完善服务设施建设，发挥其在集聚人气、吸纳就业等方面的重要作用。三是要大力发展房地产业，虽然目前国家对房地产业进行宏观调控，但吉首作为三线城市，城市化和房地产业发展远远不够。2009年湘西州的城市化率只有35.6%，与湖南省的全国平均水平45.7%相距甚远，湘西州城市化具有相当大的空间。要积极解决好各县市因非法集资而遗留的烂尾楼工程；引导建设一批档次高、环境好的住宅小区；依托旅游业，开发一批旅游地产业，如分时度假产权房；保障廉租房供给，给弱势群体以良好的居家环境。2、以锰锌钒矿业的整合做强支撑城镇化建设。以矿产品精深加工为湘西新型工业化突破口，来加速推动花垣、保靖、泸溪、古丈等新型城镇化建设，坚持“一化”带“三化”，突出抓好资源配置、结构调整、产业升级。一是整合做强矿业。针对矿业发展“多、小、散、乱”的状况，坚持走整合发展之路，促成23家大公司集团化开发锰锌钒资源，建设百亿锰产业、百亿锌产业和百亿钒产业，以百亿产业带动城镇建设腾飞。二是延伸矿产业链条。坚持以科技创新为中心环节，走产学研结合创新之路，推动矿产资源集约开发、精深加工，产业链条延伸、转型升级。加快湘西州国家锰深加工高新技术产业化基地和省锌深加工高新技术产业化基地建设，重点发展无硒高纯四氧化三锰、锰酸锂、纳米氧化锌等新材料。三是强化工业园区建设。把八市县工业园区建设作为新型城市化建设的重点和突破口，坚持以园拓业、以业兴城，把园区建设成为城市发展的新组团。要加快园区基础设施和配套设施建设，抓好现有加工企业和招商项目入园，推进工业集群发展。3、以提升拓展文化旅游业支撑城镇化建设。旅游业是湘西着力培植打造的百亿支柱产业。应充分发挥旅游业与城镇化建设的互动作用，坚持以原生态和民族文化为卖点，突出旅游产业拓展、升级、增值，以“一个龙头、一个集散中心、两条风景线、三个核心景点圈”的大旅游格局，来带动凤凰沱江古城和周边的苗族村镇、吉首德夯、古丈座龙峡红石林高望界、永顺王村镇灵溪镇、龙山里耶镇、花垣边城镇等城镇大发展。一是强化景区社区一体化建设。在景区与社区合一的城镇，以景点景区建设带动城镇社区建设，做到景区与社区基础设施和服务设施一体化，即服务于游客又服务于当地居民；二是解决非旅游城镇借势旅游业的难题。湘西直接接待游客的城镇毕竟少数，大多数是非旅游资源优势区，这些区域应以旅游产业链为依托，发展旅游工艺品、旅游食品等旅游加工业和旅游文化艺术展演等，景区景点是“前店”，非旅游资源优势区则作“后厂”。三是提升服务质量，促进旅游消费。湘西城镇人口少，消费规模和质量对当地经济的带动能力差，通过旅游产业带动本地消费，是促进经济发展的重要手段。目前湘西旅游人次已突破千万大关，但旅游人均消费只有200300元，与发达的旅游目的地相比太低。湘西应该进一步提升和拓展旅游业，精细化“食、住、行、游、购、娱”等六大环节，通过优质服务，增加游客消费量。四是大力发展镇村旅游，拓展旅游空间。利用丰富的民族村镇资源，疏导游客由人满为患的凤凰核心景区，向周边的村镇合理流动，向王村、里耶等其它景点圈分流，既分流了游客，又带动了村镇经济。4、以大力发展现代生物业支撑城镇化建设。湘西处在全国罕见的“三个自然带”上，即气候上的微生物发酵带、土壤中的富硒带以及植物群落的亚麻酸带，有2000多种中药材资源，其中植物类1900多种，动物类150多种，矿物类23种，杜仲、黄姜、青蒿素等地道名贵药材十分丰富，堪称野生动植物资源天然宝库和生物科研基因库。一是大力发展食品及副食品工业，重点扶持白酒、食醋、果王素、精制茶，扶持湘酒鬼、边城醋业、老爹农科、金山实业等龙头企业做大做强；二是大力发展生物医药业，做好中药饮片、中成药等产品发展，扶持湘泉制药公司发展；三是建设一批现代农业示范园，突出抓好椪柑、烟草、茶叶、高山返季蔬菜、药材等特色产业基地建设。支持生猪、湘西黄牛、山羊等畜牧业和叉尾鮰鱼等特色水产业发展。要支持农民专业合作组织发展，加快土地等生产要素向生产能手和种养大户集中。5、以承接发达地区产业转移支撑城镇化建设。要充分发挥区位优势和人力资源优势，利用享有的扶贫开发、西部开发、中部崛起、民族区域自治和湘西地区开发等方面优惠政策，重点围绕矿产品、生物、旅游、新材料、新能源等优势资源开发和特色产业发展，积极主动承接来自长株潭和沿海发达地区的产业转移，着力做好为长株潭和沿海发达地区支柱产业、核心企业的配套协作服务。要抓好湘西广州工业园体制理顺各项工作，加快园区基础设施建设，增强园区功能，提升园区形象，搭建承接产业转移平台。要积极争取省委、省政府支持，通过行政引导，有意识地将来自长株潭和沿海发达地区的生物制药、农副产品和矿产品精深加工项目向湘西广州工业园区集聚，在更高层次上深化对接合作。（七）生态保护根据新型城市“生态化”建设要求，应以低碳路径理念建设城镇生态，严防建设性破坏，搞好自然生态保护和文化生态保护两项重要工作。1、以低碳路径构建湘西城镇新生态。前文背景分析中已明确指出，在主体功能区建设要求下，湘西城镇化建设必须走低碳的发展路径。一是要搞好城镇产业结构调整，建立低能耗、低排放、低污染的低碳经济体系，大力发展旅游这项“无烟工业”；二是搞好产业的空间布局，将高能耗、高排放、高污染为主的工业项目转移到远离城区、生态承受能力强的区域；三是以技术创新和制度创新推行低碳经济。推行节能技术与措施，建设节能、低碳建筑；建立专门的城镇消费领域的能源消费统计体系；大力改进城镇供热供暖和制冷系统效率，鼓励扩大新能源的利用；大力发展混合燃料汽车、电动汽车等低碳排放效通工具，规划建设和改善非机动车专用道，使城镇有一个良好的空气环境。2、大力保护湘西特色建筑文化。湘西有一大批历史文化名城、名镇、名村和古村落、古建筑、古民居，建筑风格独特，是湘西民族文化的物化载体，是凝固的文明，是宝贵的建筑文化遗产。但随着现代文明的冲击和人民生活水平的提高，特色民居破坏十分严重，宝贵遗产有消失的危险。要全面推行“百个特色村寨、千栋百年老宅、万栋特色民居” 保护工程：做好规划，明确保护内容、范围和保护标准；出台保护政策与法规；保护有选择，少而精，重点保护历史文化名城名镇名村的特色建筑，保护大交通通道两厢的建筑，保护城镇绕城线两厢的建筑；建立特色民居保护资金，推行部门单位与村寨共建模式。另一方面，城镇建设要充分利用湘西特色建筑元素，防止千城一面、千镇一面。自古以来，湘西城镇和村寨在选址、建筑用材、造型、色彩、装饰以及使用功能和环境利用上，形成了独有的表现形式和文化功能，应充分利用这些特色建筑元素，规划建设湘西城镇，传承民族文化，充分展示我州城镇的民族文化特色。3、全速推进“绿色大行动”，优化城乡环境。一是推进沿风景线、沿交通要道、沿江沿河、沿城镇周边的“八百里绿色行动”，植树造林；二是继续实施生态移民工程，鼓励和支持贫困农户通过移民搬迁、异地开发、迁出，既加快小城镇化发展，推动边远山区农民致富，又促进生态保护；三是搞好城镇防污、排污和垃圾处理工程，建设文明卫生新城镇。（八）政策配套政策配套是推进城镇化建设的重要动力机制，没有相应的切合实际的配套政策来推动，要加速城市化发展是不可能的。1、落实城镇创业配套政策。人口要在城镇留得住，关键在就业，而就业的关键又在创业。在湘西城镇建设中大力鼓励创业，发展小企业、微型，扩张服务业。实施湘西创业大行动，以创业带动就业，扶持创业资金需求量小、就业效果强的小型企业、微型企业，通过税收返还、融资提保、规费减免等政策措施扶持创业，让群众有活干，有钱赚。使进入城镇的乡村人口中，中等收入人口增多，因失业而贫困的人口减少，并且因劳动力需求量大而劳动报酬持续上升，使进入城镇的大部分人口有支付长期租用和购买基本住宅的支付能力。2、大力建设公租房。通过公租房解决进城农村剩余劳动、返乡进城务工农民工、城镇困难职工和低收入大中专学生就业人员的住房问题。对于廉租房和安置房等小区，要科学规划，监督建筑质量，形成较好的社区环境，要提供适当的公共服务，避免其“贫民窟”化。调控土地和住宅的价格水平，使其上涨的速度低于进城农民工收入的增长速度，从而使支付能力与住宅价格水平相适应。3、推进户籍制度改革。以解决农民工户口为突破，建立农村土地权益置换城镇公共服务的有效机制，确保农民进城落户后同等享受城镇居民住房、就业、养老、医疗、教育等基本公共服务。4、逐步实行迁村并点政策。引导农村人口向集中建设的中心镇村集聚，对于规模小于100人的自然村，应逐步撤并。严格控制基层村基础设施建设投入与基层村新建住宅用地审批，制定具体政策措施,提供各种优惠条件,鼓励和支持贫困农户向城镇搬迁。（九）城乡统筹城镇化无论发展到何种地步，总还是有部分人在农村居住，应该在搞好城镇化的同时，统筹城乡发展。1、完善农村退出机制。进入城镇农村人口在农村的资产，包括承包的耕地、林地和宅基地等，应当有较完善的退出机制。2、完善合理补偿机制。对交通水利、独立工矿、城镇建设占用的农民耕地和宅基地等，应当合理补偿；一些基本农田中的宅基地，可以采取复垦、调换的办法，给以合理补偿。允许农村耕地流转，建立村庄整备基金，对复垦的宅地给以收购补偿，鼓励农民退出农村。3、解决农村留守问题。实行全州农村留守人员养老保险全覆盖，构建全覆盖、保基本、能转移、可持续的社会保障体系。通过进城农民的退出机制，集约耕种农村土地、开发林地、流转宅基地，活跃乡村经济。（十）品牌营销城市品牌建设和营销，对推广区域形象、提升城市知名度、招商引资和吸引游客，具有重要的意义。湘西城镇建设必须高度重视城市品牌营销。1、以形象代表整体营销。国内城市形象宣传，普遍做法是选择一到两个建设得最好的中心城市作为整个区域形象的总代表，重点建设重点宣传。湘西城镇应按“神秘湘西、天下凤凰”的品牌要求，以吉首中心城市和凤凰古城，作为湘西城镇化代表，重点宣传包装。2、以大事件大手笔重点营销。大事件是城市营销屡获成功的重要秘诀，在本文的背景分析里已指出