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2012年会计继续教育讲稿（行政事业单位共分叁部分见教材目录）第一部分：事业单位财务规则（共十二章共十八条）1绪言事业单位财务规则（以下简称新规则）出台背景与意义2新旧对比、框架与总则3单位预算管理4收入、支出管理5结转、结余管理和专用基金管理6资产管理7负债管理8事业单位清算9财务报告和财务分析10财务监督第二部分：防治小金库相关知识1小金库概述2小金库问题处理规定3小金库典型案例分析4防治小金库的长效机制建设第三部分：财政部门监督办法第一部分 事业单位财务规则第一章 绪言：事业单位财务规则出台背景与意义主要讲：出台背景、修订意义、修订原则及落实要求一、新规则的出台背景P3 2012年2月7日财政部颁布（财政部令第68号）2012年4月1日施行。（一）从内部来看，现行规定的滞后性和 适应性是事业单位财务规则改革的动因，主要表现两个方面：1、原来规则的滞后性促进我国事业单位财务制度的变革 1997年颁布的事业单位财务规则已经实施了15年了，其间未进行任何修订，已成为我国财务制度体系中滞后的一环，随着公共财政体制不断健全以及财政各项社会事业改革不断深入，事业单位的内外部环境发生了根本变化，事业单位的服务对象、服务方法也发生了极大的变化，原规则的部分内容已不能完全适应改革和发展的要求，也难以满足目前事业单位财务管理的需要。2、加强事业单位内部经济管理的必然要求目前事业单位财务管理存在的问题主要包括：（1）财务管理制度不健全（有的单位没有单制定内部财务管理制度，财务运作与管理按惯例随意性较大）（2）会计机构不健全，会计人员配备不足，个别单位会计基础工作薄弱。（3）预算编制和执行不够规范。（4）资金管理混乱，未能按规定用途使用资金。 专项资金与正常经费相互挤占、挪用。（5）一些单位资产管理基础薄弱，固定资产核算不实等问题较为突出。主要表现： 实物资产管理混乱。 现金管理混乱。 应收账款管理不严，形成呆帐、坏账。（6）对经费开支缺乏控制，使其无章可循或存章不循。（7）在执行税收、津贴补贴、非税收入等国家政策过程中还有不够规范的方面和环节。（8）部分事项会计核算不实。（预算编制不完整、不真实、私设“小金库”）（二）从外部来看环境变化是事业单位财务规则改革的推力。1、财政和各项社会事业改革不断深入，原规则某些方面已经不能完全适应改革和发展的要求。外部环境变化是：（1）国库集中支付（2）政府收支分类（3）部门预算（4）工资津贴（5）国有资产管理（6）政府采购改革、预外收支两条线。2、符合财政科学化、精细化管理要求（强化两基工作）3、推进事业单位分类改革的需要二、事业单位财务规则修定的意义（四个方面）（一）规范事业单位财务行为，加强基础工作，促进财务管理推动事业发展。1、原规则已施行15年了，某些方面已经不能完全适应改革要求，如一些规定与已经与近年来推行的部门预算、国库集中支付制度等财政改革相脱节。2、新“规则”的施行是事业单位财务管理工作的一件大事，有利于规范事业单位财务行为，加强基础工作，促进财务管理，推动事业发展。3、各地方部门要以新规则颁发为契机，全面推进事业单位科学化、精细化管理，努力做好五个方面：（1）全面检查所属事业单位财务制度建设，财务管理，人员素质等基础情况。（2）全面完善事业单位内部财务管理办法。（3）全面加强事业单位财务的基础管理工作。（4）全面加强财会人员的业务素质。（5）全面提升事业单位财务管理水平。（二）有利于推动事业单位加强预算管理，严格事业管理提高会计信息质量，强化预算约束和成本控制，规范业务活动，促使事业单位运行机制不断完善。1、事业单位所存收支全部纳入预算管理。2、对事业单位实行核定收支，定额或者定项补助，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法。3、新规则对事业单位预算的编制、执行、决算等环节所遵循的方法、原则、程序等做出了详细规定，并明确了主管部门、财政部门及事业单位等主体在预算管理环节中的职责。（三）有利于加强政府主管部门对事业单位的财务、会计监管，避免机构的盲目扩张。新规则增强了财务监管一章四条规定，强调了外部监督。（四）有利于加快推动事业单位分类改革进程。三、修订规则的基本原则（一）全面反映各项财政改革成果，创新和充实事业单位财务管理的内容和手段。新规则规定：1、事业单位实行核定收支、定额或定项补助，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法，要求事业单位应当将各项收入与支出全部纳入单位预算，实行“一个单位一本预算”，统一核算，统一管理，使事业单位收支管理更加全面完整。2、单位支出将划分基本支出和项目支出两部分，对基本支出预算采取定员定额的方法编制，对项目支出预算按照项目管理的规定编制，从基层预算单位开始编制预算，使预算编制细化到具体项目上。（二）按照科学化、精细化管理的要求进一步规范事业单位的财务管理。（三）突出事业单位的公益属性，严格限定对外投资经营活动。1、事业单位在保证单位正常运转和事业发展的前提下，按照国家有关规定可以对外投资的，应当履行相关审批程序。2、事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资。（四）注重解决当前事业单位财务管理存在的突出问题，促进保障健康发展。四、落实事业单位财务制度改革的要求。第二章 新旧对比、框架与总则本章主要讲：事业单位财务管理基本概念，新旧对比框架和总则第一节 事业单位财务管理的基本概念一、事业单位财务管理的概念与内容（一）事业单位财务管理的概念事业单位概念：事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位财务管理的概念：事业单位财务管理是组织事业单位财务活动，处理财务关系的一项经济管理工作。事业单位财务管理的特点：（1）事业单位的资金基本上都来自财政拨款或其他提供者。（2）事业单位一般不存在可以出售、转让、赎卖或清算的问题，资金提供者不会分享单位剩余价值，所以也不具有企业会计意义上的所有者权益。（3）事业单位一般不直接创造物质财富，不以营利为目的。（4）事业单位除积极主动地争取政府对事业经费的支持外更重要的是主动地向社会筹集资金，开拓筹资新渠道。（二）事业单位财务事业单位财务是指事业单位在事业活动中和经营活动过程中的的各种财务活动以及由此而形成的各种财务关系总称，包括财务活动和财务关系两个方面。事业单位财务活动是指事业单位在事业活动和经营活动中资金的筹集、使用及结余分配活动的总称。从价值形式看主要表现为资金运动。事业单位分类：（1）全额拨款事业单位：如学校，费用开支主要来源于国家预算拨款。（2）差额拨款事业单位：如医院，预算拨款的资金运动方式与全额单位相同。（3）自主事业单位：如博物馆，非财政性资金运动与企业相同。 事业单位资金运动的形式有两种：1、非成本核算单位，根据事业收支计划从政府取得预算经费，组织部分业务收入，按照规定用途安排各项事业支出其执行结果即收支结余或超支。拨款收入和其他收入都是为了满足业务工作所必须的支出。收入是支出的前提，资金支出后，资金运动也就结束，不会循环周转，我们称这种收入到支出的运动方式为单向直线运动。（学校科研单位如此）2、实行成本核算单位，是从货币资金开始，又回到货币资金的运动过程。以医院为例，医院的资金运动主要体现为以下三个方面：（1）医疗服务经营过程中的资金运动：医疗活动过程中的资金运动表现为通过国家经常性财政补助，上级补助和经营收入取得的货币资金，再用货币资金购买材料、物资形成储备资金。经过领用在医疗服务过程中消耗后形成新的货币资金，参加下一次的资金周转。（2）药品销售过程中的资金运动：首先从货币资金形态到储备资金形态，然后根据病人病情需要开处方，销售药品，取得按国家规定增多的货币资金，不断进行资金周转。（3）制剂生产过程中的资金运动：首先从货币资金形态到储备形态，及其相应的供应过程；然后是从储备资金形态到生产资金形态及其相应的生产过程；最后从成品资金形态回到货币资金形态及其相应的销售过程，制剂过程通过销售过程取得了货币资金，以满足病人的需要，取得货币收入继续进行下一次生产储备，使制剂连续生产。实行成本核算的事业单位资金运动不断循环，周而复始。总体来看事业单位财务活动包括资金筹集、资金使用和资金结余分配三个基本方面：（1）资金筹集，是指事业单位通过各种方式和法定程序，从不同资金渠道，筹措所需要资金的过程，是事业单位活动的起点和基本环节，是事业单位存在和发展的首要条件。资金来源有两类：一类是接受所有者投入的资金，即事业单位自有资金（净资产）；另一类是向债权人借入的资金即事业单位的负债。（2）资金使用，是指事业单位通过各种资金渠道及具体筹资方式取得资金以后，将按业务活动的实际需要投放资金。主要包括以下用途：一是用于构建房屋、建筑物、专用设备等固定资产。二是用于开发或外购专利、土地使用权等无形资产。三是用于对外投资，如设立下属事业单位、购买股票等。四是用于购买材料、物资、支付职工工资、支付管理费保险费等费用。（3）资金结余分配是指事业单位对当年结余按规定进行分配处理的过程。它反映了该单位对当年结余资金进行分配处理的情况和结果，其分配对象是事业结余和经营结余。（三）事业单位财务关系事业单位财务关系是指事业单位在资金筹集、调拨使用、收入与分配过程中同有关方面发生的经济关系。主要表现为：（1）事业单位与所有者之间的财务关系。我国事业单位以公立事业单位为主，政府是公立事业单位的唯一所有者，事业单位与所有者之间的财务关系，其实是政府与事业单位的资金分配关系，主要表现为事业单位与国家预算之间的拨款与缴款之间的关系。（2）事业单位与金融机构之间的存贷款之间的关系，主要是指事业单位与银行等金融机构之间的存贷款和结算关系。（3）事业单位与其他单位之间的财务关系，主要是指事业单位与其他单位之间的物资购销、劳务供应等货币结算的关系。（4）事业单位内部各部门之间的财务关系：单位内部之间的物资购销、劳务供应等货币结算的关系。单位内部之间的财产管理和内部结算关系。（实行内部结算）（5）事业单位与服务对象之间的财务关系。（收取服务费）。（6）事业单位与职工之间的分配关系。（支付报酬）二、事业单位财务管理的环节 财务管理环节是事业单位财务管理的工作步骤与一般工作程序包括：财务预测、财务决策、财务计划、财务预算、财务控制、财务分析、财务考核和财务监督。财务工作的各环节相互联接形成财务管理工作的完整过程，被称为财务管理循环。（一）财务预测 财务预测是根据事业单位财务活动的历史资料，考虑现实的要求和条件，对事业单位未来的财务活动作出较为具体的预计和测算的过程。财务预测的方法主要有定性预测和定量预测两类：1、定性预测主要是利用直观材料依靠个人主观判断和综合分析能力，对事物未来的状况和趋势作出预测的一种方法。2、定量预测法主要根据变量之间存在的数量关系建立的数学模型来进行预测的方法。（二）财务决策 财务决策是按照财务战略目标的总体要求，利用专门的方法对各种备选方案进行比较和分析，从中选出最佳方案的过程。财务决策方法主要有两类：1、经验判断法，是根据决策者经验来判断选择，有淘汰法、排队法、归类法。2、定量分析法，常用方法有优选对比法、数学微分法、线性规划法、概率决策法。（三）财务计划 财务计划是根据事业单位整体战略目标和规划结合财务预测结果对财务活动进行规划，并以指标形式落实到每一个计划期间的过程。 确定财务计划指标的方法一般有平衡法、因素法、比例法和定额法。（四）财务预算 财务预算是根据财务战略、财务计划和各种预测信息，确定预算期内各种预算指标的过程。它是财务战略的具体化，是财务计划的分解和落实。 财务预算的方法通常包括固定预算与弹性预算、增量预算与零基预算、定期预算和滚动预算等。（五）财务控制 财务控制是利用有关信息和特定手段，对事业单位的财务活动施加影响或调节，以便实现计划所规定的财务目标的过程。 财务控制的方法通常有前馈控制、过程控制、反馈控制。（六）财务分析 财务分析是根据事业单位财务报表等信息资料，采用专门方法，系统分析和评价事业单位财务状况、经营成果以及未来趋势的过程。 财务分析的方法有比较分析、比率分析、综合分析等。（七）财务考核 财务考核是指将报告期实际完成数与规定的考核指标进行对比，确定有关责任单位和个人完成任务的过程。 财务考核的形式多种多样，可用绝对指标、相对指标、完成百分比等考核结果与奖惩有关系。（八）财务监督 财务监督的目的在于督促财务活动符合国家有关政策、法规和制度的规定，揭露财务活动中的弊端和违法行为，威慑和制约不法行为，保证财务活动的正轨运行，促进事业单位资源的合理配置和有效利用，实现事业单位经营目标。按监督主体不同分：内部监督、外部监督按不同监督阶段分：事前监督、事中监督、事后监督按监督内容不同分：财务状况监督、财务成果监督、财务法纪监督三、事业单位财务管理的组织体系与机构设置：略（一）事业单位组织机构所谓组织机构是指社会组织中建立起来的各种部门机构之间以及以部门机构为依托的组织成员之间的权利和责任的结合方式。事业单位组织机构的主要功能包括指导与服务功能、管理与协调功能、监督考核和保护功能。事业单位常见的组织机构有八种：1、直线型组织机构：见P13图1-12、职能型组织机构：见P14图1-23、直线职能型组织机构：见P14图1-34、事业部式组织机构：见P14图1-4学校结构5、矩阵式组织机构：见P16图1-56、虚拟组织机构：见P16图1-67、团队式组织机构8、委员会式组织机构（二）事业单位机构设置及权责分配：略1、机构人员设置：坚持权责明确、相互制衡的原则。2、权责分配： 权责分配是在机构设置的基础上，设立授权方式，明确各机构部门和人员的权利和所承担的责任，将权利与责任落实到各责任单位为内部控制的有效实施创造良好条件。 事业单位要明确权责分配，使各机构部门都清楚自己在事业单位中承担的责任和拥有的权利，使每个员工既不忽略，也不会滥用职权，单位要用规范性文件的方式明确地授予具体的机构部门、岗位和人员，以免发生越权或相互推诿的情况。（三）事业单位财务机构设置及人员配置1、财务机构的设置 目前大多数事业单位是会计、财务管理合一的机构模式，这种模式已难以适应新的财务管理现实情况，因而迫切需要财务管理与会计分离，建立独立的财务机构，配备足够的财务人员以解决事业单位日益复杂的理财工作。 大型事业单位应设置总会计师，在总会计师下平行设置平行的财务部门和会计部门，分别执行财务职能和会计核算职能。 财务部门主要职责是：维护财经纪律；负责事业单位财务管理工作；承担资金筹集、编制财务核算、投资经营决策、营运成本日常管理信用和保险，收支结余分配以及日常财务活动的控制、分析、评价并提出报告，提高财务管理水平。 财务部可设置：（1）预算组（2）现金管理组（3）信用管理组（4）筹资管理组（5）投资管理组（6）收支余额管理组（7）分析和资本运营组事业单位财务机构设置五原则：（1）适合实际原则（2）成本效益原则（3）科学有效原则（4）系统配合原则（5）国际惯例原则2、财务人员配置 按国家有关规定配备一定数量具有执业资格的专职人员。会计人员须持证上岗。三级事业单位须设置总会计师，一般单位负责人为事业单位财务总负责人，财务部设财务主管，负责财务部的日常工作，在财务主管之下，可根据事业单位岗位需要配备一定数量具有执业资格的专职财务人员。四、财务管理体制（一）财务管理体制的概念与类型 财务管理体制就是规范财务行为、协调各方面财务关系的制度。医院财务管理体制具体包括医院财务组织体制和财务管理制度两大部分。财务管理体制按其集权化程度可分为：集权型财务管理体制、分权型财务管理体制、集权与分权相结合型体制。（二）事业单位的财务组织体制事业单位财务组织体制具体包括事业单位的财务组织体制和事业单位的财务管理制度两部分，新规则第一章总则第五条明确规定：事业单位的财务活动在单位负责人的领导下，由财务部门统一管理。即事业单位实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制。第二节事业单位财务规则的新旧对比本节重点：新旧规则的对比、新规则创新一、新旧规则的对比 原规则十一章四十七条、新规则十二章八十六条其中新增设了第十一章“财务监督”一章，新旧规则的主要变化表现在八个方面：（一）进一步明确“规则”的使用范围 新规则第二条明确了其适用于各级各类事业单位的财务活动。 原规则第二条规则只适用各级各类国有事业单位。 新规则为了适应事业单位分类改革的需要，在附则六十三条规定：参照公务员法管理的事业单位财务制度的适用，由国务院财政部门另行规定。 新规则附则六十四条规定接受国家经常性资助的社会力量举办的公益性组织和社会团体依照本规则执行，其他社会力量举办的公益性服务性组织和社会团体可以参照本规则执行。（二）强化事业单位的预算管理 新规则第七条根据预算编制要求进一步完善事业单位的预算管理办法。 新规则第九条、第十条进一步加强事业单位编制和执行管理；规范预算编制程序，增强了预算额严肃性和约束性。 新规则第十一条、第十二条和第十三条是新增加的内容，明确了事业单位决算管理的有关要求，增加规定了决算的定义以及决算编制、管理要求。（三）规范事业收入的意义 新规则第十五条第（一）项修改完善了财政补助收入的定义（事业经费改成财政拨款），第（二）项明确收入的范围（上缴财政的资金和应当上缴入财政专户的预算外资金改成上缴国库或者财政专户的资金）。 新规则第十七条增加收入管理要求，规定事业单位对按照规定上缴国库或者财政专户的资金，应当按照国库集中收缴的有关规定及时上缴，不得隐瞒、滞留、截留、挪用和坐支。（四）规范事业单位支出管理 新规则第十九条修改完善支出的分类和支出的定义，并根据财政改革的有关要求，全面强化支出管理要求（五）项增加了其他支出（原规则只有其他收入）。 新规则增加新内容，有五个方面要求：（1）第十二条规定事业单位应当将各项支出全部单位预算，建立健全支出管理制度。（2）第二十四条规定事业单位应当加强经济核算。（3）第二十五条规定事业单位应当严格执行国库集中支付制度和政府采购制度的有关规定。（4）第二十六条规定事业单位应当加强支出的绩效管理，提高资金使用的有效性。（5）第二十七条规定事业单位应当依法加强各类票据管理，确保票据来源合法，内容真实，使用正确，不得使用虚假票据。（五）完善事业单位结转和结余资金管理 新规则二十八条分别界定了结转和结余概念，在此基础上，将结转和结余划分为财政拨款结转和结余资金、非财政拨款结转和结余两部分，并分别作了原则性的规定，即第二十九条规定财政拨款结转和结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行。第三十条规定非财政拨款结转按照规定结转下一年度继续使用，非财政拨款结余可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分作事业基金用于弥补以后年度单位收支差额，国家另有规定的，从其规定。（六）加强事业单位资产管理 根据改革实践进一步完善资产的分类和定义（第三十六条、第三十九条第一款、第四十条和第四十二条）规范资产配置，使用、处置以及对外投资的管理（第三十七条、第三十八条、第四十四条第二款和第四十五条）建立资产的共享共用制度（第四十六条）事业单位应当严格控制对外投资。（七）加强事业单位负债管理 明确事业单位建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，防范财务风险（第五十条）。（八）建立事业单位财务监督制度 增设“财务监督”一章，具体规定财务监督的主要内容，监督机制和内外部监督制度（第五十八条至第六十一条）。二、新事业单位财务准则的创新（五个方面）（一）引入权责发生制原则 规则第六十六条第二款规定：部分行业根据成本核算和绩效管理的需要，可以在行业事业单位财务管理制度中引入权责发生制，权责发生制的引入打破了原规则收支计量与确认的局限性。（二）固定资产确认与后续计量有突破 一是单价标准新规则第四十条将固定资产的确认从原来的一般设备单位价值在500元以上、专业设备单位价值在800元以上，提高到单位价值在1000元以上，其中专用设备单位价值在1500元以上。二是修购基金的提取与实行固定资产折旧的规定原规则规定固定资产与固定基金存在对等关系，以固定资产账面价值核算固定基金，使得事业单位的净资产不能反映资产的实际价值状况，同时也虚增了成本虚减了结余。新规则第三十三条规定事业单位收入和经营收入较少的事业单位可以不提取修购基金，实行固定资产折旧的事业单位不提修购基金。新规则只在此处提到了与事业单位固定资产计提折旧的字眼，在固定资产管理条款中并未提及折旧事宜，但无论如何，这较原规则有了历史性转折，应该说事业单位中固定资产及折旧确认与计量问题上，相关部门开始考虑和引用企业固定资产计提折旧的基本做法，使固定资产价值管理与实物管理不再背离，并使其市场化的方向更进一步。三是新增在建工程的管理规范第四十二条规定，在建工程是指已经发生必要支出，但尚未达到交付使用状态的建设工程。在建工程达到使用状态时应当按照规定办理工程竣工财务决算和资产交付使用。（三）严格了投资管理 为了规范事业单位对外投资行为。提高资产使用效益，防止国有资产流失规则第四十四条第二款明确规定在保证单位正常运转和事业发展的前提下，按照国家有关规定可以对外投资的，应当履行相关审批程序。不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券投资，国家另有规定的除外。（四）加强财务监督 新规则新设财务监督一章第五十九条明确事业单位财务监督，实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合，第六十条要求事业单位应当建立健全内部控制制度，经济责任制度，财务信息披露制度等监督制度，并依法公开财务信息。这些规定有利于制约事业单位违规行为，促进其财务活动良性发展。（五）财务分析多元化 新规则打破了原规则财务分析的片面性，一是新增了预算收入和支出完成率分析，用于衡量事业单位收入和支出总预算及分项预算完成的程度。二是新增了人均基本支出衡量事业单位按照实际在编人数平均的基本水平。第三节事业单位财务规则的框架与总则本节主要讲述新规则的框架及其总则与附则一、新事业单位财务规则的基本框架 2012年财政部对我国事业单位的财务规则进行了重大改革，修订了1997年实施的原规则。目前我国已经形成了以会计法等为最高层次的规范体系化（P25图1-7），可以看出事业单位财务规则和事业单位的会计制度起着核心作用，它们是财务管理实践的总结，是对财务管理工作的正确指导规范，是财务管理工作所提供经济信息应达到的质量要求。 新规则共十二章六十八条主要份四大类：一类是事业单位财务制度的概念基础，为第一章总则（五条）和第十二章附则（七条）主要讲述制度制定依据与目的、适用范围、财务管理体制的建立、制度实施时间。二类是对事业单位财务管理内容的规范，主要包括第三章收入管理（四条）、第四章支出管理（十条）、第五章结转与结余管理（四条）、第六章专用基金管理（三条）、第七章资产管理（十二条）、第八章负债管理（四条）。三类是对单位财务管理环节（方法）的规范，主要包括第二章单位预算管理（八条）、第十章财务报告和财务分析（四条）、第十一章财务监督（四条）。四类是对事业单位特殊任务的规范，包括第九章事业单位清算。二、新规则的总则 新规则的总则为第一章共五条重点问题包括制度、目的、适用范围管理原则、主要任务和财务体制。（一）制定本规则的目的 新规则第一条规定：为了进一步规范事业单位的财务行为，加强事业单位财务管理和监督，提高资金使用效益，保障事业单位健康发展，制定本规则。（基本与原规则相同，只是前头加进一步三字）（二）适用范围 新规则第二章规定：本规则适用于各级各类事业单位（以下简称事业单位）的财务活动。 与原规则比较，新规则去掉“国有”两字，表明不以事业单位性质来界定规则使用范围，而是包括更为广泛的事业单位，更能体现事业单位的实质公益性特征。 值得注意的是新规则在附则中进一步对参照执行不执行本规则等作出了相关规定。 第六十二条事业单位基本建设投资的财务管理，应当执行本规则，但国家基本建设投资财务管理制度另有规定的从其规定。 第六十三条参照公务员法管理的事业单位财务制度的适用，由国务院财政部门另行规定。 第六十四条接受国家经常性资助的社会力量举办的公益性组织和社会团体，依照本规则执行，其他社会力量举办的公益性服务组织和社会团体，可以参照本规则执行。 第六十五条下列事业单位或事业单位特定项目，执行企业财务制度，不执行本规则。1、纳入企业财务管理体系的事业单位和事业单位附属独立核算的生产经营单位。2、事业单位经营的接受外单位要求投资回报的项目。3、经主管部门和财政部门批准，需要制定行业事业单位财务管理制度的，由国务院财政部门会同有关主管部门根据本规则制定。 部分行业根据成本核算和绩效管理的需要，可以在行业事业单位财务管理制度中引入权责发生制。（三）基本原则 新规则第三条规定事业单位财务管理的基本原则是执行国家有关法律、法规和财务规章制度；坚持勤俭办事业的方针；正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系；国家、单位和个人三者利益关系。 可见事业单位财务管理的基本原则包括四条：合法性原则、效率性原则（资金合理配置原则）、公益性原则、收支平衡原则。1、合法性原则 所谓合法性原则是指事业单位各项财务收支应该遵守和执行国家有关法律、法规和财务规章制度。2、效率性原则（资金合理配置原则） 效率性原则是指事业单位资金有效地使用，进一步来讲，效率性原则实质上就是资金合理配置原则，所谓资金合理配置原则是指通过资金的运用、调拨和组织来保证各类资产具有最优化的结构比例关系。3、公益性原则 公益性原则是指在财务管理中利用经济手段协调事业单位与国家员工、客户、往来单位、内部各部等之间的利益关系，维护各方合法权益，保持事业单位的公益性。4、收支平衡原则 所谓收支平衡原则是指一定期间资金收支在总量和时点上协调平衡，事业单位财务管理是以预算为中心，有序开展各项业务要根据现在财力来安排各项支出，做到收支平衡略有结余，防止出现经费赤字。（四）管理任务 新规则第四条规定事业单位财务管理的主要任务是：合理编制单位预算，严格预算执行，完整准确编制单位决算，真实反映单位财务状况；依法组织收入，努力节约支出；依法组织收入，努力节约支出；建立健全财务制度，加强经济核算，实行绩效评价，提高经济效益；加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流失；加强对单位经济活动的财务控制和监督，防范财务风险。可见事业单位财务管理的任务是：预算编制提高效率，节约支出财务管理内部控制经济核算，绩效考评资产管理防范财务风险（五）财务管理体制 新规则第五条规定事业单位的财务活动在单位负责人的领导下，由财务部门统一管理，即统一领导、集中管理。三、新规则的附则新规则的附则为第十二章共7条，重点问题6点：1、基本建设投资财务管理 新规则第六十二条规定，事业单位基本建设投资的财务管理，应当执行本规则，但国家基本建设投资财务管理制度另有规定的，从其规定。也就是说事业单位基本建设投资财务管理应该执行本规则，但如果国家基本建设投资财务管理制度另有规定的，要遵循基本建设财务管理制度的规定。2、参照执行 新规则第六十四条规定，接受国家经常性资助的社会力量举办的公益服务性组织和社会团体，依照本规则执行，其他社会力量举办的公益服务性组织和社会团体，可以参照本规则执行。3、另行规定 新规则第六十三条规定参照公务员法管理的事业单位财务制度的适用，由国务院财政部门另行规定。 新规则第六十六条规定行业特点突出，需要制定行业事业单位财务管理制度的，由国务院财政部门会同有关主管部门根据本规则制定。 部分行业根据成本核算和绩效管理的需要可以在行业事业单位财务管理制度中引入权责发生制。4、不执行本规则范围 新规则第六十五条规定下列事业单位或者事业单位特定项目，执行企业财务制度，不执行本规则。（一）纳入企业财务管理体系的事业单位和事业单位附属独立核算的生产经营单位。（二）事业单位经营的接受外单位要求投资回报的项目。（三）经主管部门和财政部门批准的具备条件的其他单位。5、实施办法 新规则第六十七条规定省、自治区、直辖市人民政府财政部门可以结合本地区实际情况制定事业单位具体财务管理办法。6、执行日期新规则第六十八条规定本规则自2012年4月1日起执行。第三章 单位预算管理本章学习重点主要有：预算管理办法、预算编制要求、预算的审批程序、预算的执行与调整、决算编报、审核和分析。第一节 单位预算管理概述本节学习重点：预算管理存在问题、预算定义和内容、预算管理办法、预算管理流程、预算管理作用。一、 事业单位预算管理存在问题加强预算管理的必要性（一）没有一套完整、有效的组织体系支持预算实施 事业单位的组织机构是实现事业单位管理目标的基础和保证，也是预算管理的载体，在事业单位功率中起支撑作用，而目前预算组织机构设置简单、人员配备不足是事业单位普遍存在的问题，制约着单位预算工作质量的提高，其原因是领导不重视，日常收支不按预算执行。（二）预算编制存在多方面缺陷，使得预算发挥不了应有作用事业单位在预算编制方面存在的缺陷主要有：1、预算编制过程简单 目前大部分事业单位编制预算时间都在一个月左右，时间段，预算项目不能得到充分认证，缺乏预算编制可信度，使预算编制初期就能保证质量，更不用说实施和监督了。2、编制方法不科学 虽然财政部要求部门预算编制采用零基预算法，但实际操作过程中大部分事业单位仍实行“基数法”，在很大程度上直接影响了资金的使用效率。3、预算编制内容不全面一是部门预算编制在项目支出的细化程度、基本支出定额不科学，为一些单位挪用资金、铺张浪费留下了隐患。二是事业单位在编制项目预算时，有业务项目名称，但无相应的预算经济指标列支内容。三是预算外资金与预算内资金相脱节，预算编制不全面。（三）在预算执行方面，缺乏应有的约束力和严肃性在预算执行方面存在缺陷主要有：1、有些单位在资金使用过程中支出控制不严，超支浪费严重，超标购买小汽车、公款旅游吃喝、公款高档消费，致使单位的会议费、招待费、车辆燃修费居高不下，严重影响政府部门的公众形象。2、有些事业单位在项目支出资金管理使用中基本支出和项目支出界定不清，用项目支出来弥补基本支出经费不足、用于维持日常公用支出，没有做到专款专用。3、有些事业单位在专项资金使用过程中，没有树立讲求经济效益的理财理念，重拨款而轻管理，重预算审核而轻实际效果，对资金实际使用绩效缺乏有效地监督和考核。（四）只注重预算的编制，不注重预算的控制，预算的考核与评价 在执行中我们发现许多事业单位的预算编制还是比较全面的，但执行结果与预算相差较远，除去预算与实际客观差距外最主要没有很好地去执行预算的考核与评价所致。（五）预算管理缺乏行之有效的监督机制 目前事业单位支出预算分配模式及管理体制仍停留在粗放型水平，管理体制尚未理顺，由此在支出管理与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。二、预算的概念和内容（一）预算的概念 新规则第六条规定事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。事业单位预算由收入预算和支出预算组成。 可见事业单位预算是计划年度各项事业发展计划和工作任务在财务收支上的具体反映，是单位财务工作的基本依据。（二）预算的内容1、全面预算体系的内容（本教材以企业为例）见教材P33图1-10全面预算体系的具体内容2、事业单位预算的内容（1）业务预算业务预算是指为保证事业单位正常运营而编制的预算是预算体系的核心，由收入预算和支出预算组成。 新规则第六条规定事业单位预算由收入预算和支出预算组成。事业单位所有收支全部纳入预算管理。 收入预算：事业单位的收入预算包括：财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入等预算。 支出（费用）预算：事业单位的支出预算包括：事业支出（分为基本支出、预算和项目支出预算）、经营支出、对附属单位补助支出、上缴上级支出、其他支出成本费用、销售税金等预算。根据事业单位收入来源和支出不同，事业单位收支预算可分为事业单位财政收支预算和事业单位内部收支控制预算（P34）。（2）财务预算 它是关于资金筹措和使用的预算，它以运营预算为基础，主要编制现金预算、预计收入、支出表和预计资产负债表等。（3）专门（专项）决策预算 专门（专项）决策预算主要是指事业单位投资决策所编制的投资支出预算，即经事业单位有关部门反复论证确定的项目支出预算，包括建筑物的改造及改良、医疗设备、信息设备、交通工具、机电设备、办公设备、图书等购置。三、预算管理办法 新规则第七条规定：“国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的管理办法。定额和定项补助根据国家有关政策和财力可能，结合事业特点，使用发展目标和计划，事业收支及资产状况等确定。定额或定项补助可以为零。非财政补助收入大于支出较多的事业单位可以实行收入上缴办法。具体办法又财政部门会同主管部门制定”。 可见，事业单位预算管理办法主要列示如下：核定收支定额或定项补助超支不补结转和结余按规定使用 因此，事业单位应根据以前年度预算执行情况，本单位使用发展需要和财力情况，按以收定支、收支平衡的基本原则，合理编制预算。四、预算工作内容（预算管理流程） 事业单位全面预算的程序，涵盖预算的编制、审批、执行、调整、分析、考核等全过程，事业单位的一切收入和支出都全部纳入单位预算统一管理，统筹安排使用。事业单位预算控制包括：预算编制控制、预算执行控制、预算调整控制、预算与决算分析控制、预算考核控制。见预算的业务流程图教材P35图1-11五、预算管理的作用（一）有利于推进事业单位战略目标的实现。（二）有利于提高事业单位财务管理水平，帮助单位改善未来经营状况。（三）有利于协调事业单位各部门的工作。（四）为事业单位的绩效评价、部门考核提供参考依据。第二节 单位预算的编制 预算编制是预算控制的首要环节。加强和做好预算编制控制环节的工作，对于发挥预算控制作用至关重要。 本节主要讲预算编制原则、编制方法、准备工作、收入预算和支出预算编制、预算编制的审核，本节主要是对第八条、第九条进行解释。 事业单位预算编制的原则是指进行事业单位预算编制应遵循的指导思想和方针，它是多年来预算编制经验的高度概括，它反映预算编制的客观规律和基本要求。 事业单位编制预算的原则是：（一）合法性原则 事业单位预算编制要充分体现国家有关的方针政策，并在法律赋予的职能范围内编制。（二）真实性原则 事业单位预算收支数字的依据必须真实可靠，计算正确，量入为出，收支平衡，不能编赤字预算。各项收入预算要结合近几年实际取得收入并考虑增收、减收因素测算，不能随意夸大或隐瞒收入、支出，要按规定的标准，结合近几年实际支出情况测算，不得随意虚增或虚列支出。（三）以收定支、收支平衡的原则（好像与（二）原则重复） 事业单位编制预算要做到税收稳妥，坚持以收定支、量入为出、收支平衡、略有结余，不能编赤字预算，收入实事求是，留有余地，无把握收入不能列入预算，以免收入不能实现时造成收小于支，必要支出要打足，不能留应缺口，以免预算核定后，不断调整预算。（四）收支统管统筹兼顾的原则（完整性原则） 事业单位编制预算时，必须将一切财务收支全部纳入预算管理，不允许在预算之外另留收支项目。（五）科学性原则 事业单位预算编制要具有科学性，具体主要体现在：（1）预算收入的预测和安排，预算支出方法要科学，要与国民经济社会发展状况相适应，要有利于促进国民经济协调健康可持续发展。（2）预算编制的程序设置要科学，合理安排预算编制每个阶段的时间，即以充裕的时间保证预算编制的质量，又要注重提高编制的效率。（3）编制方法要科学，预算的编制要制定科学规范的方法，测算过程要有理有据。（4）预算核定要科学，基本支出预算定额要依照科学方法制定，项目支出预算编制中要对项目进行遴选，分轻重缓急，科学合理地选择项目。（六）重点性原则 事业单位编制预算要做到合理安排各项资金，本着“一要吃饭二要建设”的方针，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出，要先安排基本支出，后安排项目支出；先安排急需项目，后安排一般项目。（七）透明性原则 事业单位预算要体现公开、透明原则。对于单位经常性支出，要通过建立科学的定员，定额体系，以实现预算分配的标准化。对于部门为完成特定行政工作任务，或事业发展的各类项目支出，要通过填报项目文本，建立项目库，科学论证，采用择优排序的方法确定必得项目，结合当年财力与财政支出重点优先安排，从而减少预算分配中存在的主观随意性欲“暗箱操作”使预算分配更加规范、透明。（八）绩效性原则 事业单位预算应建立绩效考评制度，对语石的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。二、编制方法事业单位可根据不同的预算项目采用以下六种方法：（一）固定预算法固定预算法又称静态预算，是以预期内正常的、可能实现的某一业务量（如上产量、销售量）水平为固定基础，可考虑可能发生变动因素而编制预算的方法，这种方法适用于业务量水平比较稳定的事业单位。（二）弹性预算 弹性预算是以业务量、成本和利润之间的依据关系为依据，以预算期内可预见的多种业务量水平为基础，编制能够适应多种情况的预算的方法。其优点：预算能适应市场变化，缺点：方法比较复杂，工作量大。（三）增量预算法 增量预算法（基期法）是以基期（通常是上一年度）预算收支的具体数字为基数，根据实际执行情况和计划期各种业务的可能增减变动情况确定下一年度预算比上年预算的增减变动额。因为这种方法是以现行预算为基础，并预测变动量来编制的，所以称为增量预算或减量预算。 优点是财务收支不大，编制预算信息不足的单位的一种较好选择。缺点是增量法承认预成事实，而不考虑影响收支的因素是否发生变动，也不考虑以发生的收支是否合理，因此不利于加强财务管理。（四）零基预算 零基预算又称零底预算，是指在编制预算时，对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要和支出数额的大小。零基预算特点与调整预算比较有以下不同：（1）预算的基础不同 零基预算的基础是零，本期的预算额是根据本期经济活动的重要性和可分配的资金量确定的。（2）预算编制分析的对象不同 零基预算要对预算期内的所有的经济活动进行成本效益分析。（3）预算的着眼点不同 零基预算除重视金额高低外主要是从业务活动的必要性及重要程度来分配有限的资金。零基预算具有以下优点：（1）有利于提高员工的投入产出意识。（2）有利于合理分配资金。（3）有利于发挥基层单位参与预算编制的创造性。（4）有利于提高预算管理水平。零基预算具有以下缺点：（1）由于一切工作从零做起，因此采用零基预算法编制工作量大、费用相对较高。（2）分层、排序和资金分配时，可能有主观影响，容易引起部门之间矛盾。（3）任何单位工作项目的“轻重缓急”都是相对的，过分强调项目，可能使有关人员只注重短期利益，忽视本单位的整体长远利益。（五）定期预算 定期预算是指编制时，以不变的会计期间（如日历年度）作为预算期的一种预算方法。 这种方法优点是能够使预算期间与会计期间相对应，便于将实际数与预算数进行对比，也有利于对预算进行分析和评价。 这种方法缺点是：这种方法以固定一年为预算期，在执行一段时期之后，往往使管理人员只考虑剩下来几个月的业务量，缺乏长期打算，导致一些短期行为的出现。（六）滚动预算 滚动预算又称永续预算，它是指预算随着时间推移而自行逆补使其始终保持一定期限（通常一年）的又一种编制方法。 滚动预算法就是根据上一期的预算指标的完成情况，调整和具体编制下期预算，并将预算期连续滚动向前推移的一种预算编制方法。 这种方法适用企业，不适用事业单位，因为预算经财政审批后单位不能随意变动。（七）预算编制方法的选择 目前事业单位的财务预算一般采用增量预算的编制方法，是在参考以前年度预算执行情况的基础上，根据预算年度事业发展计划和任务与财力可能，以及预算年度收支增减因素进行编制的，它往往掩盖了单位此前存在的各种不合理的收支。 一般来说事业单位应该实行“零基预算”“综合预算”的方法，编制将过去的“基数增长”的做法改变为统筹部门预算内、外财力，根据事业发展的实际需要。编制预算年度收支预算，具体做法如下：1、收入预算的编制，要符合国家政策，根据财政、物价、税务等有关部门规定，属于有明确收费标准的项目，如学校学杂费按在校学生人数计算，结合业务量编制，没有明确收费标准的项目，则要根据以前年度收入水平，结合本年的相关影响因素编制。2、支出预算的编制，要量入为出，不得编制赤字预算，对于支出预算编制应本着既要保证业务正常运行，又要合理节约的精神。 根据国家有关政策规定，事业单位事业发展计划，工作任务，人员编制，有关开支范围和开支定额（或标准）物资供应及价格变化等因素编制，没有支出定额的，要根据实际情况测算编制。三、预算编制的程序 事业单位预算编制一般按照“上下结合，分级编制，逐级汇总”的程序进行，采用自上而下、自下而上的编制程序：见P41图1-12，预算编制流程图。具体编制程序如下：（一）下达目标 事业单位决策部门根据单位发展战略和预算期经济形势的初步预测，在决策的基础上一般每年9月底以前提出下一年度单位财务预算目标，并确定预算编制政策，由于赛编制部门下达各预算执行部门。（二）编制上报 各执行预算执行部门按照预算编制部门下达的财务预算目标和政策结合自身特点，以及预测的执行条件提出详细的本部门财务预算方案，经主管领导签署意见后上报预算编制部门。（三）审查平衡 事业单位财务管理部门对各预算执行部门上报的财务预算方案进行审查、汇总，提出综合平衡的建议。（四）审查批准 新规则第九条规定：“事业单位根据年度事业发展目标和计划以及预算编制的规定，提出预算建议数，经主管部门审核汇总报财政部门（一级预算单位直接报财政部门）。事业单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，主管部门审核汇总，报财政部门，经法定程序审核批复后执行。”可见，事业单位预算审核、批准涉及三个部门，事业单位内部、主管部门和财政部门。主要审核的内容有预算的合法性、真实性、完整性、科学性、稳妥性。（五）下达执行 事业单位的预算一旦经过本单位预算管理决策机构集体决策审查，。职工代表大会讨论通过，主管部门和财政部门批准，就具有法律效力，由于预算编制部门以书面文件形式下达各内部预算执行部门严格执行。四、预算编制依据定员定额管理制度 定员、定额是指事业单位人员编制额度和计算经费预算中有关费用额度标准的合称，是事业单位预算编制的依据和财务管理的基础，是分析检查考核事业单位预算执行的尺度。定员定额管理制度是制度控制管理定员定额工作的总称。（一）定员 定员即定编，它是国家编制部门或上级主管部门对单位规定的人员编制和定员比例规定的人员指标额度。 事业单位的定员即事业编制，是有机构编制主管部门在国家计划内根据单位的性质、规模、特点和业务工作量制定的人员配置标准。（二）定额 定额主要是指确定预算的经费开支，定额计经费预算定额，它是根据各单位的工作性质和特点对其财力、物力的消耗、补偿配备利用等方面所规定的经济指标额度。 例如：学校每一教师平均每周多少课时，医院每张病床一年平均收入多少元，学校每个学生需要房屋面积多少平米等。1、定额分类（1）人员经费定额和公用经费定额。人员经费定额主要是指工资部分和职工福利等个人性的开支，个人经费属于刚性支出，没有伸缩性，应严格按照国家规定的工资福利费等标准分别予以核定，其每年的定额标准也可以随国家的变化而改变。公用经费部分主要指公务费、设备购置、修缮费以及业务费等公用性的开支，公用经费的支出多属于弹性支出，其支出标准也随单位职责的不同及资产占有量的多少有所区别。（2）综合定额和单项定额是在同类型、同性质的项目中把若干单项定额合并汇总为一个包括多种内容的定额，如公务费定额就可以由办公费、水电费、邮电费、差旅费、会议费等几个单项定额汇总而成为一个综合定额。 单项定额是综合定额的具体化，是指对每一项具体开支项目确定的定额。（3）货币定额和实物定额 货币定额是指直接以货币计算或实物折算的定额。实物定额是指按实物数量确定的配备量或耗量定额。2、定额的制定方法（1）确定计算对象（如医院病床数、学校学生人数等）（2）明确定额内容（制定定额必须确定定额包含内容，如人员经费包括工资.）（3）收集基础性数据资料（如上年实际支出数、编制人数、房屋面积等）（4）细化量化支出内容（如每人用办公用品数量、每人加班次数等）（5）共性支出标准按人员制定综合定额（经费支出复杂，要进行科学分类汇总分析）（6）不同支出按定额分类分档核定（不同性质单位各方面因素不同、业务费不同）（7）开支标准确定以国家规定为主（国家有规定按国家核定，没规定按实际五、预算编制的准备工作（一）明确事业单位整体经营目标，确定事业单位预算管理的目标 事业单位根据上级主管部门的有关指标和下达的任务，结合本单位实际情况，制定发展战略，编制中长期发展规划及近期目标，为编制财务预算提供战略性的指导。（二）全面分析上年度预算执行情况 单位预算中的各