全残疾人的养老保险制度.doc

残疾人的养老保险制度摘 要：目前对于残疾人的社会保障现状是重社会救助、轻社会保险，残疾人老年生活依然要依赖社会救助，本文从发展型社会政策的视角对残疾人社会保障进行分析，通过养老保险替代低保的方式解决残疾人养老问题。关键词：发展型社会政策 残疾人 养老保险 制度设计Abstract: At present, the social securitys situation of disabled people is which pay attention to social assistance and ignore the social insurance. This paper will analysis the social security of disabled people from social policy for development. It solves the pension problem of disabled people through which insurance replace assistance.Keywords: Social policy for development Disabled people Pension problem System design 目 录 1 引言52 残疾人的社会保障52.1 残疾人社会保险63. 残疾人养老保险政策74残疾人养老保险的制度设计84.1 传统制度设计84.2 残疾人养老保险补贴设计84.3 新制度设计：养老保险特带低保方案95. 在发展型社会政策视角下的残疾人养老保险制度设计的意义115.1 提高残疾人的保障水平，推进养老保险全覆盖115.2 改善残疾人的社会地位，维护弱势群体的人权115.3 有利于更好地发挥社保的反贫困作用125.4. 为解决其他社会问题提供了一种新的视角12参考文献141 引言在中世纪，西方政府为了解决由于战争、疾病、饥饿等原因产生的社会问题而采取一系列行动， 1601年英国颁布伊丽莎白法案。第二次世界大战促使欧洲各国纷纷建立 “福利国家”，实施干预政策。但随着西方社会福利体系不断扩张，暴露出了很多问题，尤其对国家财政带来巨大的负担，也在一定程度上阻碍了经济的发展，由此，各国开始探索新的社会政策体制，重新审视福利制度与经济发展的关系，“第三条道路”应运而生，主张积极的、投资型的社会政策。 20世纪90年代，在全球化的影响、以及发达国家政治力量的推行，发展型社会政策进入西方国家的视野，并不断得到发展。它的的核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，简而言之，社会政策是社会投资。它改变了人们通常认为社会政策是一种支出，是为解决经济发展带来的社会问题的传统看法。认为其目标是在维护社会公平和平等的基础上，同时也能促进经济发展。1它从根本上改变了福利制度和经济发展的关系，这与社会政策的发展趋势是相一致的。我国的社会政策，所采取的大多是事后补救性、被动的社会政策，即下游干预。而发展型社会政策就是要摆脱这种“治标不治本”的干预模式，从补救机制过渡到预防机制，实施以可持续发展理念为基础的上游干预，现就以发展型的社会政策为视角，对残疾人的社会保险进行探究。2 残疾人的社会保障残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人2。2006年第二次全国残疾人抽样调查显示我国共有各类残疾人8296万人，占全国总人口的比例为6.34%。比1987年第一次全国残疾人抽样调查相比，增加了1.56个百分点 1987年第一次全国残疾人抽样调查共有5164万残疾人，占总人口的4.78%。我国残疾人数量众多，是世界上残疾人最多的国家3 “十二五”期间，江苏省提出以加快残疾人社会保障体系和服务体系建设为主线，以提升残疾人收入水平、生活质量、幸福指数、社会地位为重点，切实保障残疾人各项权益，努力实现残疾人“平等、参与、共享”。当前实现残疾人现代化的基础是社会保障，通过健全的制度保障来缩小与普通人之间的差距。2.1 残疾人社会保险表1：2006年江苏省60岁以上残疾人未参加社会保险的情况4未参保比例（%）未参保人数（万人）残疾人数合计（万人）养老医疗养老医疗全国93.782.3221619462365全省78.047.3224.3136.0287.6苏南55.730.458.932.1105.6苏中90.962.965.645.472.2苏北94.757.4103.963.0109.72006年第二次全国残疾人抽样调查，江苏省60岁以上残疾人未参加养老保险占78%，医疗保险是47.3%，而工伤和失业则高达98%以上，而全国60岁以上的残疾人没有参加养老保险有93.7%，医疗保险是82.3%，工伤和失业则高达99%以上(表1)。从全国和江苏省的情况来看，60岁以上的残疾人医疗保险参保率要高于养老保险，全国层面的60岁以上的残疾人养老保险参保率非常低。表2：2006年江苏省残疾人参保情况统计表养老保险医疗保险工伤保险失业保险城市12.23%16.17%0.87%0.87%农村6.86%37.47%0.21%0.11%2.2 残疾人的社会救助2006年淮安市持证残疾人有76047人，其中城市户口19678人，农村户口56369人。在的残疾人调查中，淮安有持证残疾人76047万人，其中15993人享受低保，给予21773名重度残疾人重残补贴，补贴的标准是低保(城市低保标准：310，农村低保标准：240)加上康复补贴(农村为60，城市为80)，10955名残疾人给予康复补贴。重残补贴和低保的残疾人共计37766人，占全部持证残疾人总数的49.7%，如果再加上康复补贴的人数10955人，接受救助的占全部持证残疾人总数的64.1%。表3： 持证残疾人的社会救助情况持证低保重残补贴城市乡村城乡城乡人数7604732111278264661530714379518救助款-310240310+80240+6080.0060.00以上数据可以看出残疾人社会保障的表现重社会救助、轻社会保险，在社会保险方面养老保险要低于医疗保险。这种制度设计强调对当前现实需要的救助，解决残疾人当前困难，这却导致残疾人将长期的依赖于社会救助，特别是对低保的长期依赖，根本不可能退出低保，不利于其将来的发展。这是由于我国的经济发展和社保的发展理念等一系列因素所决定的，任何国家社会福利水平及其发展都是建立在一定水平的经济发展基础上的作为发展中国家，我国的现阶段的经济发展水平还不能提供高水平的社会保障。再加上现有的社保政策大多侧重在健全人，较少地去关注残疾人等弱势群体。3残疾人养老保险政策2005年劳动与社会保障部发布了关于城镇贫困残疾人个体户参加基本养老保险给予适当补贴有关问题的通知，对于生活困难的残疾人社会保险补贴问题已经上升到国家法律层面。此后地方政策开始对残疾人养老保险进行了探索，从2009年起，北京市残联与市人力社保局、财政局联合印发了关于北京市残疾人参加城乡居民养老保险给予缴费补贴的通知从2005年开始国家和地方相继出台残疾人社会养老保险的补贴，这体现了国家对残疾人的特别扶助，在基本公共服务均等化和残疾人“普惠加特惠”保障制度的建设过程中有着重要的地位，国家已经认识到通过养老保险来解决残疾人老年生活问题的重要性。当前对于残疾人的社会保障更多还是停留在社会救济的层面， 是一种消极的救济，主要是由政府对经济困难的残疾人提供最低生活保障，以确保其基本生活蒂特马斯很早就指出：“采取目标定位策略的福利政策，不可避免地会造成耻辱感问题”作为社会保障制度的核心部分的社会保险，是一种生产型的社会政策。残疾人的社会保险可以是一种集“补救性、预防性和发展性”于一体的社会保障制度。但现阶段残疾人的参保率比较率，缺乏了社会保险的制度设计是残疾人社会保障存在最大的缺陷，现有的制度设计难以消除残疾人的老年贫困。4残疾人养老保险的制度设计残疾人事业的现代化的目标是要实现“平等、参与、共享”，基础是政府的投入，至于达到什么效果取决于制度设计。目前制度设计是以低保为基础，辅之以养老保险补贴，应该逐渐向低保与养老保险共同发展，最终实现养老保险替代低保的制度设计转变。要实现残疾人事业的现代化，那就要用制度设计来保障残疾人的生活。4.1传统制度设计如果依据原来以社会救助作为主要形式，即残疾人继续享受低保，依据55岁 济南针对重度残疾人平均寿命低于正常人的实际情况，将其领取养老金的年龄提前至55周岁。领取，重度残疾人的平均寿命为64岁 厦门重度残疾人平均寿命为63.8岁，约为64岁。，依据此来进行计算到达领取养老金年龄后领取低保的总金额。在55岁以后，需要继续领取低保金9年，以农村残疾人为例，每人每月是240元，9年共需要领取低保金为25920元，比新制度设计多900元，城市残疾人则少1270。表4：根据残疾人平均寿命测算的低保金总数领取年龄平均寿命年数低保金年低保金全部农村55649240288025920城镇556493103720334804.2 残疾人养老保险补贴设计现有的新农村养老保险和城镇居民养老保险的操作方法是。按照江苏省现行的社会养老保险制度其中个人缴费分为12个档次，即每人每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1100元、1200元。参保人员可以自主选择缴费档次，多缴多得。但是在国家对参保人进行补贴时要根据不同的分类标准。江苏省基础养老金为每月60元，系数是139，现有残疾人养老保险的政府补贴是按100元的档进行，交纳15年，共1500元，除以139约为11元，那么60+11=71，再加上利息和政府的个人账户补贴，大约在75元元左右。也就是说每月可领取75元养老金。依据现有的制度设计，残疾人获得的养老金的收入远远低于其低保水平(目前城镇低保标准：310，农村低保标准240)。这导致对于贫困的残疾人还将面临双重保障系统，养老保险和低保。而且低保依然是贫困老年残疾人的主要经济来源。4.3 新制度设计：养老保险替代低保方案如果要达到低保的标准，以农村为例，必须每年缴纳1668元，缴纳年数为15人，一共需要缴纳25020元，这样每月可以领取180元养老金，加上基础养老金60元，一共是240元，即低保的标准。表5：重度残疾人养老保险 单位：年，元年缴纳费用年数全部费用每月领取养老金基础养老金全部100151500116071农村1668152502018060240城镇2317153475025060310由于农村残疾人数量要较城市残疾人数量要多，以淮安为例城市残疾人占全部残疾人的25.9%，约占残疾人总数的四分之一。发展型社会政策要求在解决问题时我们把短期目标、中期目标以及长期目标攒着结合起来。因此新的制度设计是把残疾人55岁后领取低保的钱提到前面帮助他缴纳养老保险，即财政需要提前支持残疾人的养老保险补贴，这样在残疾人55岁后，他们就直接领取养老保险，而不是领取低保。新的制度设计对政府支出并没有相应的增加，但支出的时间进行了调整。为残疾人提供低保是解决其目前的问题，而为其进行养老保险的补贴，则是考虑到残疾人未来的生活物质方面的问题。这就涉及到财政投入，需要国家同时投入当下和将来解决该问题的双重资本。这是因为，发展型社会政策既要应付过去的遗留问题，又要防止未来的问题，因而投入具有双重的负担。而由于对未来发展的投资不能立即看到效益，所以这里特别需要有一个战略的眼光。例如，我国的贫困和贫富差距的形成是过去二十多年来缺少社会政策而累积的结果，救助是对过去“旧账”的补偿，这既关系到社会稳定，也证明了另一个事实：缺少预防性的社会政策，我们将付出更大的代价5。4.4 传统救助型制度设计与新型养老保险的制度设计传统的残疾人的制度保障主要依靠最低生活保障等社会救助来保障人们的生命和基本权利。可想而知，此保障是国家对残疾人生存权利的最低保障，提供的是生活物质方面的最基本的需要。显然，在这经济飞速发展的中国，要让全国人民共享改革开发的成果，所以，传统的制度保障远远满足不了现代残疾人的需求。这就要求我们用养老保险这新型的制度设计来保障残疾人的生活。在很大程度上，造成社会政策这种陷入“政策衍生问题”怪圈的原因是传统社会政策的“头疼医头、脚疼医脚”, 的社会治疗模式，即我们习惯于将社会政策看成是一种对“病人”进行“治疗”的工具。这种“下游干预”或曰 “缺陷干预”的做法直接导致了社会政策领域中的应急状态，这样，出现应接不暇的状况不仅在所难免，也会使更多的社会问题聚集在未来，造成应对能力更大的不足。首先，社会救助与养老保险最根本的区别就在于风险是否分担、贡献和收益是否对称。社会救助制度下，接受者无须预先支付任何金钱，只要条件符合就可以领取救助金，这就使得风险完全由国家负担。接受者虽然无须承担奉献，但是却只能得到很少的救助金，维持最低生活水平，受到低水平的保障。而养老保险却不同，它讲究风险由个人和国家来共同承担，接受者须先支付，保障水平相对较高。其次，养老保险制度是一个连续、稳定的制度。养老保险制度改革已经过10 年实践，覆盖面不断扩大，其资金的缴纳、发放、运营管理无论在具体操作或制度建设方面都趋于完善。从机关事业单位和企业职工养老保险制度到城乡居民社会养老保险制度再到新型农村社会养老保险制度，国家欲通过这一系列的养老保险制度覆盖每一个人。再次，将无业重度残疾人纳入社会保险，也是当前社会保险工作的客观需要。根据2011年中国残疾人事业发展统计公报显示，试点地区有1232.5万残疾人参加了新型农村社会养老保险，参保率68.4。在参保的残疾人中有重度残疾人294.9万，其中289.6万得到了政府的参保扶助（全部代缴247.7万人，部分代缴41.9万人），有229.2万非重度残疾人也享受了全额或部分代缴的优惠政策。享受养老金待遇的人数达到290.7万人 以2011年中国残疾人事业发展统计公报残联发(2012)6号。在2011年7月推行的城镇居民社会养老保险试点工作中，已有260.0万残疾人参保，参保率59.2。在参保的残疾人中有70.5万重度残疾人，其中67.5万得到了政府的参保扶助，有55.5万非重度残疾人也享受了全额或部分代缴的优惠政策。享受养老金待遇的人数达到69.3万人。当前社会保险覆盖面相对狭窄，调剂能力低，弹性差，这种状况阻碍了经济体制改革的深入开展，所以，扩大社会保险覆盖面是当前社会保险工作的首要任务。无业重度残疾人有社会保险需求，许多家庭又具备一定经济条件，他们还受到社会关注可以获得社会资助。如上所述，将无业重度残疾人养老纳入社会保险，是国家、个人、社会保险三赢的举措，有利于提高我国的全民社会保障水平。5在发展型社会政策视角下的残疾人养老保险制度设计的意义5.1提高残疾人的保障水平，推进养老保险全覆盖2005年全国平均低保水平只有156元,比2004年仅提高了4元,增长率为2.6%。而根据国家统计局公布的年度统计结果,2005年全国城镇单位在岗职工年平均工资为18405元,比2004年增加2381元;月平均工资为1533.8元,比2004年增加198元,增长率为14.8%。可见低保标准的增长率远远小于职工平均工资的增长率。（中国残疾人社会保障制度现状及完善策略李迎生,孙 平,张朝雄 2008年9月河北学刊, 2008第28卷第5期 ）基本无法维持正常的生活。而对于养老保险，绝大多数残疾人都无法自行缴纳，而地方政府目前开展的养老保险补贴，大多选择的是最低档，即每年缴纳100元，缴纳15年，而这种补贴模式对于这部分残疾人来说是杯水车薪，根本不能解决问题，通过把低保的支出前置可以有效提升残疾人养老保险层次，提高残疾人的生活水平。再者，残疾人养老保险的设计有助于实现社会养老保险制度全覆盖。国家从年推进农村新型社会养老保险，2011年推进城镇居民社会养老保险，目的是推进社会养老保险的全覆盖，提高老年保障水平。推进残疾人养老保险，使得人人享有养老保险成为现实。这是我国社会保障事业发展的重要里程碑。5.2 改善残疾人的社会地位，维护弱势群体的人权维护公民的人权是每个国家的责任和义务。随着世界的发展，人权话题越来越成为当今社会的热点，我国也在实施一系列人权行动计划。人权的实质和目标是保障人的生存权和发展权，而社会救助在很大程度上限制了人们的发展。在西方国家，人们对社会救助制度的批评之一是其生计调查形式可能会带来的“耻辱感”(stigmatizing)。一些潜在的符合救助条件的人士可能会因为自尊心受到伤害的原因而不去申请救助，因而得不到需要的帮助，这是西方国家的政策制定者和实施者认为需要改善的一个地方6。我国的低保是以收入调查为基础的，要求在社区进行公示，是对最低收入水平的人群的一种社会救济，低保还附着许多对低保享受群众的义务，比如参加社区公益活动，对生活方面也有许多规定，比如不能养宠物、用空调等规定。低保在社区很容易被看作是无能力无地位的群体，影响了其今后的发展。而现有通过养老保险替代低保，不把残疾人当作救济对象，使其也能够和普通人一样通过养老保险维持老年生活，“一视同仁”的做法使原本靠社会救助生活的残疾人无需再接受一系列的调查，内心不会产生耻辱感。梅志里认为“我们要采取行动创造积极的自由, 这种自由能提高人们的能力, 使他们能够实现自己的功能”7,这更有利于充分维护人权，更好地促进我国人权的发展。5.3 有利于更好地发挥社会保障的反贫困作用社会保险是对贫困问题的预防, 而社会救助则是对贫困问题的补救。在以社会救助为主要社会保障制度设计的国家, 社会保险的反贫困功能就很有限。但是在德国、日本等国, 社会保障制度以社会保险为主, 社会救助所发挥的作用很小, 因此反贫困功能实际上主要是通过社会保险来实现8。在推行残疾人养老保险的过程中加大政府在其中的主体作用，并依靠社会力量多形式、多渠道、多层次发展残疾人社会福利事业，实现其覆盖面大、受益水平差异小, 提供多种不同的受益类型设计的制度设计，提高其生活水平，有利于我国的反贫困工作。5.4 为解决其他社会问题提供了一种新的角度过去，我们解决社会会问题往往是一种“头痛医头，脚痛医脚”的社会治疗模式，缺乏长期的战略性的解决模式。而从残疾人养老保险的制度设计中，为解决其他问题提供了可持续发展的视角。比如，在保障低收入家庭的基本生活而采取的低保制度上是以家庭为救助单位的，无论男女老少都予以低保，这就缺乏针对性。对于老弱病残，那些不具备劳动能力的人提供低保，而对有劳动能力的人应该提供就业岗位、就业培训，使那些因缺乏资源而导致生活困难的人重新回到工作岗位。对于儿童、青少年要保障其受教育的权利，提供营养补贴。从源头上抓起，进行“上游干预”避免因早期的资源缺乏，而造成一系列“连锁反应”，使其在成年期、老年期延续早期的弱势地位，到那时所采取的“下游干预”已很难改变其境遇。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂尔森以能力缺乏来界定贫困的理论，发展型的社会政策要为弱势群体增加能力，可以通过就业培训，社工指导等赋予其解决问题的能力。这就是发展型社会政策所要达到的目标。从本文中可知，从发展型社会政策视角进行分析，用养老保险代替低保是一种制度上的创新，根本在于，国家对残疾人的保护方式从过去被动型、事后补救性转向积极型的干预方式。政府在社会福利中要发挥主导作用，用一种长远的、战略性的眼光，避免陷入“政策衍生问题”的怪圈。只有政府承担起为社会成员提供社会福利的责任，才能最终建立一种能够使人民的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制。参 考 文 献1 张伟兵.发展型社会政策的理论和实践J.世界经济与政治论坛,2007,(1)：88-95.2 中华人民共和国残疾人保障法. 1990年12月28日第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过. 3 许琳，张艳妮.我国残疾人社会保障的现状与问题研究J.西北大学学报(哲学社会科学版)2007,(6):80-844 黄润龙,刘 敏,应启龙.江苏老年残疾人的构成特点及其社会保险J.2010,(4):26-31）56张秀兰,徐月宾.发展型社会政策及其对我们的启示J7英安东尼哈尼,美詹姆斯梅志里.发展型社会政策M.罗敏,等,译.北京:社会科学文献出版社, 2006. 8 姚建平.养老社会保险制度的反贫困分析 美国的实践及对我国的启示J.2008,7(3):100-108