《菏泽市城市总体规划（2003-2020）》实施评估报告

菏泽市城市总体规划（2003-2020）实施评估报告菏泽市人民政府北京清华同衡规划设计研究院有限公司2013 年 06 月项 目 名 称：菏泽市城市总体规划（2003-2030 年） 实施评估报告委 托 单 位：菏泽市人民政府编 制 单 位：北京清华同衡规划设计研究院有限公司国家企业法人代码：72146607-0城市规划设计证书等级：甲级城市规划证书编号：【建】城规编第（081004）院 长： 尹稚 教授北京同衡规划设计研究院有限公司规划成果出图专用章：编 制 时 间： 2012 年 11 月项目组成员：院主管总工： 王晓东 院副总工项目负责人： 郑筱津 副院长、高级规划师、注册规划师王 健 所长、高级规划师、注册规划师项目审核： 张军慧 所主任工程师、高级规划师、注册规划师项目组主要成员：张 良 田 园 闫 琳 陈振华 朱宏伟 曾 婧 张春花谢盈盈 陈 蕾 张龙飞 陈北领 张义斌 毛 磊 侯艳玲 目 录1 总则 41.1 评估目的 .41.2 评估内容、期限和范围 .41.3 评估依据和原则 .51.4 评估方法和技术路线 .62 对现行总体规划实施情况的评估 .72.1 对规划阶段性目标落实情况评估 .72.2 对市域城镇体系规划实施评估 .122.3 对城市发展方向和空间布局评估 .152.4 重大基础设施建设 .292.5 历史文化遗产保护 .362.6 生态环境保护 .382.7 城市防灾工程 .402.8 其他各项规划的编制和实施情况 .412.9 规划实施机制评估 .422.10 相关政策对规划实施的影响 .433 实施绩效评价和存在问题总结 .483.1 实施绩效 .483.2 规划实施的主要问题 .494 菏泽市发展面临的新形势和新要求 524.1 宏观政策环境变化 .524.2 上位规划提出的新思路 .534.3 区域格局的转变：从“边缘地区”到“政策发展高地” .555 规划实施建议 .605.1 对现行规划的部分内容进行修改完善 .605.2 进一步完善城市总体规划的实施机制 .62菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 4 页1 总则 菏泽市城市总体规划（2003-2020） （以下简称现行总规）是在 2003 年开始编制，2005 年由山东省人民政府批复实施的。现行总规对促进菏泽市城市发展建设的健康有序进行，发挥了重要的作用。针对现行总规实施以来城市化和城乡发展建设出现的新情况、新问题，以及城市经济社会发展与生态资源环境面临的新形势、新任务和新要求，为了保持总体规划的科学性、前瞻性和适应性，需要及时对现行总规进行补充、完善、提升和修正。依据中华人民共和国城乡规划法 、 城市总体规划实施评估办法（试行） 等法律法规的相关规定，菏泽市人民政府组织开展了本次城市总体规划实施评估工作。1.1 评估目的（1）检验现行总规内容的科学性、合理性和适应性。科学分析菏泽市在现行总规实施中面临的问题和新形势下发展的需要，合理评估现行总规的内容是否需要进行补充、调整或修改，并提出适应新发展形势的总规调整建议。（2）评估现行总规实施的有效性。结合实施情况，科学评估现行总规的实施情况，尤其是强制性内容的执行情况。对于实施不到位的内容，要进一步分析原因，是因为缺乏实施动力而没有足够关注，还是因为缺乏资金和政策的保障等等。（3）审视现行总规执行的严肃性。检查城市建设是否存在随意修改规划、违反规划进行开发建设等问题，审视规划管理过程是否贯彻了依法行政的要求，并提出完善规划管理的办法和建议，以维护总体规划的严肃性和权威性。1.2 评估内容、期限和范围1.2.1 评估内容总体规划评估报告主要包括城市总体规划实施的基本情况、存在问题、下一步实施的建议、征求和采纳公众意见的情况等。具体来说，主要包括以下几个方面的内容：（1）规划阶段性目标的落实情况；（2）城市发展方向和空间布局是否与规划一致；（3）各项强制性内容的执行情况；（4）依据城市总体规划的要求，制定各项专业规划、近期建设规划及控制性详细规划的情况；（5）规划实施机制的建立和运营情况；菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 5 页（6）土地、交通、产业、环保、人口、财政、投资等相关政策对规划实施的影响；（7）规划评估结论与完善规划实施的建议。1.2.2 评估期限评估期限为 2003-2011 年。2003 年为菏泽市城市总体规划（2003-2020年） 编制起始年，2011 年为评估现状数据年份（其中经济社会数据以统计部门公布的 2011 年数据为准，城市建设用地数据以菏泽城市及周边乡镇 2012 年实际建设数据统计为准） 。1.2.3 评估范围本次评估范围与菏泽市城市总体规划（2003-2020 年） （以下简称现行总规）确定的规划范围一致，其中重点评估范围是中心城区范围。1.3 评估依据和原则1.3.1 评估依据1.3.1.1 国家相关法律法规、政策文件、技术标准（1） 中华人民共和国城乡规划法 （2008 年）（2）住房和城乡建设部城市总体规划实施评估办法（试行） 2009 第59 号文（3）住房和城乡建设部城市用地分类与规划建设用地标准 （2012 年）（4）国家其他有关法律法规、政策文件、技术标准等1.3.1.2 山东省相关法律法规、规划、技术标准（1） 山东省城市总体规划编制技术规定（2） 山东省城镇体系规划 （纲要）（3） 山东省城市和县城总体规划实施评估办法（试行） （2012 年）1.3.1.3 菏泽市重要规划、政策文件（1） 菏泽市城市总体规划（20032020） （2） 菏泽市土地利用总体规划（2006-2020） （3）菏泽市其他重要的政策、文件1.3.2 评估的基本原则（1）定性与定量相结合。城市总体规划实施是一个动态发展的过程，其菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 6 页涉及的内容繁多。评估工作需要建立一个系统、科学的规划实施评价体系，遵循一定的原则、程序和标准，对规划的编制与技术监督、规划的管理与组织实施、建设实施的效果与影响等多领域、多阶段进行定量或定性的考核和分析。（2）方法科学、评价客观。运用科学、规范的方法构建菏泽市城市总体规划实施的评价体系，采用专业化评估程序和方法进行系列的数据分析、问卷调查，依据客观事实形成评估意见，并与相关方面进行沟通，广泛征求意见，最后独立形成评估结论，完成评估报告。1.4 评估方法和技术路线评估工作采取定性与定量分析相结合的方法，在对现行总规的实施情况进行全面评价的基础上，深入剖析编制背景条件的变化，并结合广泛的公众参与意见，从规划内容的完善、规划实施重点的调查和规划管理改进等方面，提出相应的意见和建议。图 1-1 实施评估技术路线菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 7 页2 对现行总体规划实施情况的评估2.1 对规划阶段性目标落实情况评估在市委市政府的领导下，菏泽市以科学发展观为指导，全面贯彻落实城市总体规划，坚持统筹兼顾、城乡协调，努力推进城镇全面、协调、可持续发展，城市建设和发展取得了明显的成就。2.1.1 经济发展指标2.1.1.1 规划目标现行总体规划提出了“交通兴市、产业兴市、商贸兴市、科教兴市”四大战略，通过推动产业结构转换和升级，实现跨越式发展，目标把菏泽建设为山东省东西协调发展的西部经济重要增长极，并明确提出了菏泽以能源化工、农副产品加工和商贸物流为主导的城市职能。2.1.1.2 实施情况（1）综合实力大大提升在现行规划指导下，菏泽市以科学发展观为统领，紧紧抓住山东省进一步支持鲁南地区发展和传统产业转型升级等机遇，加快推进科学发展、跨越发展，经济综合实力迈上了新台阶。与现行总规对比，现状经济发展各项指标全部实现预期，GDP 和人均 GDP 指标均超额完成，产业结构得到优化。表 2-1 菏泽市经济发展指标对比表2003 年现状 2011 年现状 2010 年规划（现行总规） 完成率 （%）国内生产总值（亿元） 290.1 1557 680-770 202人均 GDP（元） 3315 18746 7200-8200 186产业结构 403624 15.5:53.7:30.8 *城镇居民人均可支配收入（元） 5901 16658 12000 139农村居民人均可支配收入（元） 2212 7119 5000 142自 2000 年以来，菏泽市 GDP 的年均增速非常迅猛， 2011 年达到 1556.52亿元，进入一个高速发展阶段。人均国民生产总值不断增长，2011 年的人均GDP 是 1990 年的 20.6 倍、2000 年的 7.6 倍。从产业门类来看，菏泽市近年来煤炭采选业、煤化、石油化工等产业发展迅速。菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 8 页图 2-1 菏泽市国内生产总值（1978-2011）图 2-2 菏泽市人均生产总值（1978-2011）然而，从区域比较来看，菏泽实际发展情况仍距离区域中心城市的定位具有较大的距离。2011 年菏泽市地区生产总值位于山东省第 15 位，仅高于日照和莱芜，经济总量仅占山东省的 3.25%；与周边城市相比，仅为徐州经济总量的 41%。2011 年人均 GDP 位于山东省倒数第一，仅是济宁的 47%。与周边城市相比，仅仅高于安徽的宿州和亳州。（2）产业结构优化明显2001 年至 2011 年，产业结构经历了从“一二三”向“二三一”的转变，产业结构不断优化。第二产业增加值比重逐年上升，到 2011 年达到 53.7%，十年间增加了 26 个百分点；菏泽市第一产业增加值从 2001 年的 47.8%下降至2011 年的 15.5%；第三产业增加值占 GDP 的比重增加了 6 个百分点，但仍低于全国 43.5%的平均水平。菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 9 页2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%第 一 产 业 增 加 值 第 二 产 业 增 加 值 第 三 产 业 增 加 值图 2-3 菏泽市历年三次产业产值构成（2001-2011 ）数据来源：菏泽市统计年鉴 20122.1.2 城市发展人口规模指标2.1.2.1 规划目标现行总体规划中人口统计包括户籍总人口和实际居住人口两个口径。2011年现状总人口数据来源于菏泽市 2012 年统计年鉴 ，等同于现行总规实际居住人口的口径。规划菏泽市域 2010 年末市域户籍总人口为 940 万人，2020 年末市域户籍总人口为 1010 万人。考虑劳务输出因素，规划 2010 年菏泽居住人口 800 万，2020 年实际居住人口 830 万。规划中心城区 2010 年城市人口规模为 50 万人，2020 年为 68 万人。2.1.2.2 发展评价2010 年菏泽市域常住总人口 831.9 万人，户籍总人口 966 万人，按照现行总体规划预测，2010 年市域常住总人口为 800 万人，户籍总人口 940 万人。以同一口径对比来看，2010 年菏泽市域总人口规模已突破现行总体规划的预测值。首先，从户籍人口的增长来看。2011 的户籍总人口超过规划预测 26 万人。原因是现行总规 2004-2010 年综合增长率的取值 10偏低，现实中 2004-2011年菏泽市域户籍人口的实际年均综合增长率 12.6。尤其是 2008 年以来，户籍人口进入一个生育高峰，户籍人口自然增长率大幅增长；机械增长率也出现增加的现象，在一定程度上促进了菏泽市的人口增长。菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 10 页其次，从常住人口的增长来看。2011 年的常住人口超过规划预测 31.9 万人。近年，沿海产业结构的升级和本地产业转型和经济持续发展，劳动力就地转移增长，市外务工人员回流现象显现。从中心城区人口规模来看，2012 年菏泽市中心城区人口达到 63.32 万人，基本符合规划预测水平。但中心城区人口仅占市域总人口的 7.54%，人口比重偏低，在周边 13 市中排名第 11，城市规模明显偏小，难以实现中心城市的带动能力。2.1.3 社会发展指标2.1.3.1 规划目标现行总体规划对城镇化水平、恩格尔系数、每万人拥有卫生技术人员数和科技进步贡献率几个方面进行了预测。规划预测 2010 年市域人口城镇化水平35%，实际居住人口城镇化水平 41.3%；恩格尔系数小于 35%；每万人拥有卫生技术人员 35 人；科技进步贡献率大于 45%。2.1.3.2 发展评价人口社会发展指标的具体实施落实情况如下：表 2-2 菏泽市人口社会发展指标对比表指标 规划基年（2003 年）现状指标（2011 年）预测近期（2010 年） 备注户籍人口城镇化水平（%） 26.5 37.8 35 完成 108%人口自然增长率（） 7 5.8 6 达到预期恩格尔系数（%） 37.2 40 35 小康阶段每万人拥有卫生技术人员数（人） 25 34 35 完成 97%科技进步贡献率（%） 38.4 45 45 基本完成注：错误！未找到引用源。2003 年现状数据来源于菏泽市城市总体规划（2003-2020） 和菏泽市统计年鉴（2004） ，2010 年现状数据来源于菏泽市统计局第六次人口普查和菏泽市统计年鉴（2011） 2003 年和 2010 年科技进步贡献率数据来源于菏泽市政府网站。（1）城镇化水平高出规划预期水平2011 年菏泽市域城镇人口 365.1 万人，按照户籍人口计算的城镇化水平为37.8%。现行总体规划预测到 2010 年菏泽市域户籍人口城镇化水平达到35%， 2011 年菏泽市实际户籍人口城镇化水平达到规划预期，并高出规划预期2.8 个百分点。菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 11 页菏泽市的城镇化进程较预期稳步推进，但城镇化进程中还存在以下问题：一是工业化与城镇化的协同发展动力不足。以能化产业为主导的发展模式，对劳动力吸纳能力较弱，本地城镇化进程缓慢，低质量的“异地城镇化”现象非常明显；二是商品经济的拉动力不强。第三产业就业吸纳空间不大，且劳动生产率不高；三是小城镇基础薄弱，辐射力小，人口吸纳能力不足。由于很多建制镇和县城基础设施薄弱、服务水平不高、产业支撑能力不强及就业不足，对农村转移劳动力的吸引力并不强。（2）恩格尔系数未能达到预期目标格尔系数是国际上通用的衡量居民生活水平高低的一项重要指标，一般随居民家庭收入和生活水平的提高而下降。现行总体规划实施以来，由于受基本生活用品价格上涨及居民消费观念变化等多重因素的影响，菏泽市城乡居民家庭恩格尔系数由 2003 年的 37.2%上升到 2011 年的 40%，未能达到规划预期的 35%以下的目标。（3）卫生医疗条件得到不断完善2011 年全市卫生技术人员数共 33234 人，每万人拥有卫生技术人员数 34人。现行总规预测至 2010 年该指标达到 35 人，这一指标完成目标值的 97%。总体而言，菏泽市卫生事业得到加强，医疗条件不断改善。但是，从人均指标来看，卫生事业还有待进一步加强。2.1.4 基础设施建设指标2.1.4.1 规划目标现行城市总体规划预测到 2010 年城市人均综合生活用水达到 180 升/日，人均生活用电量达到 1000 千瓦时/年，自来水普及率达到 100%，管道燃气普及率达到 30%，集中供热率达到 60%。2.1.4.2 发展评价对比现行总规预测和菏泽市实际发展情况：人均综合生活用水量、自来水普及率均接近预测指标，人均生活用电量超过了预测指标，而管道天然气普及率和集中供热率均远远低于预测指标。说明在现行总规的指导下，菏泽市部分市政工程设施，如给水厂及配套管网、输配电系统等的建设达到了预期目标；而燃气工程和供热工程的建设并不理想，这是由于菏泽市老城区原有建筑、道路未预留燃气、供热等管道线位，后期改造难度大，一定程度上影响了燃气、供热管网普及的进度。菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 12 页表 2-3 市政基础设施建设指标对比表指标名称 2012 年现状值 2010 年规划值 2020 年规划值人均综合生活用水（升/日） 166 180 200人均生活用电量（千瓦时/年） 5360 1000 1200自来水普及率（%） 96 100 100管道燃气普及率（%） 20 30 80集中供热率（%） 16 60 852.2 对市域城镇体系规划实施评估 2.2.1 城镇空间结构规划2.2.1.1 现行总规要求提高菏泽市在鲁苏豫皖边界地区中的地位，成为区域中心城市。“一核四轴米字型结构”：以菏泽城区为中心，以定陶、巨野、曹县、郓城、东明、单县、鄄城、成武为二级城市，沿日东高速公路和新石铁路为东西发展轴，沿京九铁路为南北发展轴，辐射带动市域经济社会全面、协调、可持续发展。图 2-4 现行总规市域城镇体系空间结构规划图一核：以菏泽市区为核心，以巨野、东明、曹县为副中心，形成菏泽市菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 13 页域的重点城镇密集区和产业密集区。四轴：四条菏泽市域的城镇发展轴线，其中日东高速公路和新石铁路为东西发展轴，沿京九铁路为南北发展轴，定陶成武单县、庄寨菏泽郓城为次要发展轴线。“米”字型结构：依托交通干道和发展轴线，强化菏泽中心城市对市域二级城市的交通联系与辐射带动作用，共同构筑菏泽市域的“米”字型发展结构。2.2.1.2 实施情况经过多年的发展，菏泽市域以中心城为核的城镇密集区和产业密集区初步形成，对周围区域的带动作用初步显现， “米”字型交通格局正在进一步完善，但在发展轴线上，东西向东明到巨野的产业轴线发展较为明显，南北向京九沿线的轴线尚未成型，从现状发展的情况来看，京九轴线的动力也不是很大，迫切需要加强对周边区域进行全新的研究，从而确定新的市域发展轴线。2.2.2 城镇体系等级规模结构规划2.2.2.1 现行总规要求规划菏泽市的城镇等级规模分四个等级：市域中心城市、市域二级城市、重点镇、一般城镇。表 2-4 菏泽市域城镇等级规模结构规划表驻地人口（万人）级别 城镇名称2010 2020市域中心城市 中心城区 50 68定陶 13 20曹县 15-20 25-30巨野 15-20 25-30东明 10-15 25-30郓城 15-20 25-30单县 20-25 30-35鄄城 10-15 15-20市域二级城市成武 10-15 15-20重点镇 24 个 2-3 3-5一般城镇 60-70 个 1-2 2-32.2.2.2 实施情况现行总规实施以来，市域基本形成“中心城市、市域二级城市、重点镇、一般城镇”四级城镇等级结构，中心城及曹县、巨野、东明、郓城、单县、鄄菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 14 页城、成武等 7 个县城的人口规模均达到甚至超出规划目标，仅仅定陶县城的人口数小于规划人口数，24 个重点镇的发展都达到了预期发展规模。表 2-5 菏泽市中心城区及县城人口规模对比表（单位：万人）2010 年规划人口 2012 年现状人口中心城区 50 63.32定陶 13 11.44曹县 15-20 24.02巨野 15-20 15.72东明 10-15 12.83郓城 15-20 18.59单县 20-25 22.21鄄城 10-15 11.20成武 10-15 10.402.2.3 城镇体系职能结构规划2.2.3.1 现行总规要求菏泽地区的城镇职能大致可分为四类：综合型、能源工业型、旅游商贸型、工业商贸型。表 2-6 菏泽市域城镇职能规划表职能 数量（个） 城镇名称综合型 3 菏泽中心城区、定陶、曹县能源工业型 2 东明、巨野旅游商贸型 1 鄄城工业商贸型 3 郓城、成武、单县2.2.3.2 实施情况从城镇职能来看，各县城基本朝向规划的职能发展，但曹县的综合服务职能培育不够，更像是一个工业商贸型城镇，而单县和巨野的综合服务和对外门户的职能逐渐显现，未来会向综合型城镇发展。2.2.4 市域内控制开发地带2.2.4.1 现行总规要求1、水源保护区：重点保护菏泽中心城区的西城水库和仿山水库两处水源地，划定相应的保护范围，其中一级保护范围为水库外围 1000 米，二级保护范围为一级保护范围外 1000 米。各个县城建设相应的水源地和水源保护区域。2、矿产资源保护区：重点保护以巨野煤矿、东明的中原油田为主的煤矿菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 15 页和石油等矿产资源保护区，巨野煤田分布于郓城杨庄集至巨野龙固一带，中原油田分布于东明县城的东北和西南部。3、生态敏感区：重点保护沿黄河和黄河故道（包括浮岗水库）两处生态敏感区域，扩大生态林种植面积，保护生态环境。2.2.4.2 实施情况2003 年以来，菏泽市水源保护区受到城市开发建设带来的压力较大，尤其是西城水库周边，居住和工业用地已经突破水源地的保护范围界限，对水源保护带来负面影响。黄河和黄河故道（包括浮岗水库）两处生态敏感区域生态环境质量良好，生态建设有效抑制了敏感区水土流失。现行总规未对市域内其他生态敏感点提出保护要求，新修编总规应统筹分析市域生态本底条件，对市域生态安全格局做出合理规划。2.3 对城市发展方向和空间布局评估2.3.1 规划区范围2.3.1.1 现行总规要求城市总体规划确定的城市规划区范围，东至皇镇乡，南至佃户屯办事处、何楼办事处，西至万福办事处、马岭岗镇，北至吴店镇、黄堽镇，规划区面积为 860 平方公里。2.3.1.2 实施情况目前，城市规划区内的空间发展基本按照现行总规的设想逐步推进，规划区范围内的乡镇也已统一纳入了城市规划管理工作。但现行总规是在城乡规划法颁布执行之前就已经编制完成并批复实施，所以规划编制时，着重考虑的是规划区内中心城的发展，而对规划区内吴店镇、黄堽镇、皇镇乡、陈集镇、马岭岗镇等周边乡镇的人口发展、用地方向布局和功能定位考虑的很少。随着城市经济的快速发展，在日东高速、327 国道周边的城镇发展异常活跃，对中心城区的发展影响巨大，需要在城市规划区内对这些周边乡镇的空间发展进行管控和引导。2.3.2 中心城区发展方向2.3.2.1 现行总规要求现行总规确定的城市发展方向为“以向东为主，向南为辅，完善北部，控菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 16 页制西部。 ”2.3.2.2 实施情况现行总规确定的发展方向较好地指导了至今的中心城区规划建设，城市东进的步伐明显加快，城市框架东西拉开，初步形成“内生活外生产”的结构。赵王河以东的菏泽市开发区内，道路和基础设施逐渐完善，京九铁路以东的居住区建设以及工业用地的开发速度都很快，城市规模得到快速扩张。同时，城区北部的日东高速出入口地区，由于交通便利，在“曹州牡丹园”和高教园区的项目带动下，实现了局部地区的快速发展，建设了较大规模的新居住区和林展馆。在城市西部，牡丹工业区发展迅速，已突破上版规划范围，逐渐向西城水库靠近，与水源地保护的矛盾日益突出。2003 年至今，菏泽社会经济处于高速增长期，尤其是产业用地需求旺盛，为工业区（城市东西两向）发展带来强大动力。但城市空间快速扩张的同时，仍有大量的城中村散落在城市内部，新的产业区和功能区建设未能充分带动城市的更新，未来应根据发展机遇和条件的变化，及时对菏泽的城市发展方向和发展模式作出调整。2.3.3 中心城区空间结构 2.3.3.1 现行总规要求按照组团式结构形态，通过水系、铁路的分隔，形成“一核、两轴、四组团”的布局结构。一核：城市核心区，东至京九铁路，南到铁路编组站，西至太原路，北到大学路，面积约 16 平方公里。以赵王河为轴，在赵王河两侧从北向南依次布置市级行政中心、文化中心、商务中心。两轴：城市的两条发展轴线，即丹阳路和人民路。四组团：城市的四个功能组团，即城东组团、城南组团、城西组团和城北组团。菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 17 页图 2-5 现行规划菏泽中心城区空间结构图2.3.3.2 实施情况在现行规划指导下，菏泽中心城区框架初步拉开，城市四个组团均得到一定的发展，其中：老城区改造稳步推进，西部组团依托老城区迅速西扩，已突破现行规划确定的范围；而东部组团因工业区的快速发展，向东跨进的速度也愿意超过了现行规划的预期。从城市功能方面来看，中心城区虽然基本实现了现行规划确定的空间结构，但各组团功能未能得到充分强化。例如规划的城市核心组团 2003 年至今仅建设了文化中心的部分场馆，没有启动行政中心和商务中心的建设，且部分规划公共服务施用地也改为进行居住区开发，因此未形成城市服务核心功能。目前城市的教育、医疗、商业服务依旧主要依托老城原有设施，城市公共服务体系尚未健全。由此可见，菏泽中心城区空间结构以及功能体系有待进一步梳理。2.3.4 中心城区用地规模和布局2.3.4.1 现行总规要求城市人均建设用地控制指标为：近期 2010 年 120 m2/人，远期 2020 年110m2/人；建设用地控制规模为：近期 2010 年 60Km2，远期 2020 年74.8Km2。菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 18 页图 2-6 现行规划菏泽中心城区用地布局图2.3.4.2 现行总规建设用地范围内的用地实施情况（1） 总建设用地在现行总规远期的建设用地范围内，2012 年菏泽中心城区城市建设用地约63.7 平方公里，已经超过现行总规预测的 2010 年 60 平方公里的建设用地规模。表 2-7 菏泽市规划用地范围内建设用地总量实施情况对比分析表2003 年现状指标2012 年现状指标规划 2010 年指标（现行总规）规划 2020 年指标（现行总规）用地面积（平方公里） 48.64 63.7 60 74.8实施完成情况 106.17% 85.16%菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 19 页图 2-7 规划用地范围内建设用地现状图（2012 年）从用地分类来看，现状居住用地、城市道路用地均超出现行总规 2010 年指标，其中居住用地超出 2020 年规划指标 0.38 倍，而公共设施、工业、绿地和市政公用设施用地尚未达到现行总规 2010 年的规划指标。表 2-8 建设用地范围内主要用地实施结果对比分析表面积（公顷） 占用建设用地比例（% ）用地名称 规划 2010年指标2012 年现状规划 2020年指标规划 2010年指标2012 年现状规划 2020年指标居住用地 1833.5 2898.6 2101.7 30.6% 45.5% 28.1%公共设施用地 949.5 618.5 1191.6 15.8% 9.7% 15.9%工业用地 1191.5 1094.5 1550.8 19.9% 17.2% 20.7%道路广场用地 812.0 871.7 1016.8 13.5% 13.7% 13.6%市政公用设施用地 116.5 53.4 136.5 1.9% 0.8% 1.8%绿地 803 709.7 1018.3 13.4% 11.7% 13.6%注：按照城市用地分类与规划建设用地标准 （GBJ 137-90） 的用地分类统计从上表各类用地的结构来看，居住用地的比重达到了 45.5%，远远超过了规划指标，而公共服务设施用地、市政公用设施用地和绿地的比例又明显不足，说明以住宅建设为目标的地产开发没有得到很好的管理调控，影响了城市环境和品质的提高。菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 20 页0500100015002000250030003500规 划 2010年 指 标 2012年 现 状 规 划 2020年 指 标图 2-8 规划用地范围内主要用地实施结果对比分析图（单位：公顷）（2） 居住用地 在规划建设用地范围内，2012 年菏泽市居住用地面积达到 2898.6 公顷，比 2003 年增加了 0.7 倍左右，超出 2010 年中期目标 1182.76 公顷，实施完成率为 168.94%；同时，超出 2020 年远期规划目标 796.9 公顷，实施完成率为137.92%。从人均居住用地面积来看，2012 年达到了 45.78 平方米，比 2003 年现状多出 0.58 平方米，人均居住面积不降反升，超出了国家规范的居住用地标准。从居住用地结构来看，在房地产业带动下，城市住宅建设速度较快，03 年至今新增 1182.8 公顷，年均增长 131.4 公顷，一二类居住用地面积已超出现行总规的预测指标。但与居住配套的公共服务和基础设施用地发展缓慢，无法满足需求。表 2-9 规划用地范围内现状居住用地实施情况对比分析表 2003 年现状 2012 年现状用地名称 面积（公顷） 用地比例（%）面积（公顷） 用地比例（% ）居住用地 1715.8 35.3% 2898.56 45.5%一类居住 0 0 10.33 0.2%二类居住 498 10.2% 2112.65 33.2%三类居住 1217.8 25.1% 775.58 12.2%菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 21 页图 2-9 规划用地范围内现状居住用地分布图（2012 年）（3） 公共服务设施用地从实际完成总量上看，2012 年公共设施用地 618.5 公顷，比 2003 年减少了 190.3 公顷，仅完成 2010 年目标的 65.1%；从人均指标来看，现状商业、文化娱乐、体育、医疗卫生用地低于 2010 年规划指标，其中，商业、体育用地、文化娱乐用地人均指标与规划预期的差异较为显著；从用地比重指标来看，各类公共服务设施用地比重比 2003 年现状指标均有不同程度的下降，说明公共服务设施没有得到充分的重视，其建设速度远远滞后于城市整体的发展速度。究其原因，菏泽市在快速城镇化过程中，更多关注土地收益以及产业项目带来的 GDP 增长，但却忽视了老城公共服务设施不足的问题，同时对新区相关配套设施的建设管理也存在着一定的缺失。教育科研用地大幅减少的原因是现行总规确定要对现有教育科研用地进行整合，把散布老城的教育科研机构都集中到高教园区，原有用地转变为其他建设用地。编制组对菏泽市民进行了广泛的公众意见征求，其中 60%的民众认为城市建设应该加强公共服务设施的建设。公共服务设施建设滞后已经成为制约菏泽城市健康发展的重要瓶颈。菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 22 页表 2-10 规划用地范围内公共服务设施用地实施情况对比分析表注：按照城市用地分类与规划建设用地标准 （GBJ 137-90） 的用地分类统计行 政 办 公 用 地 商 业 金 融 用 地 文 化 娱 乐 用 地 体 育 用 地 医 疗 卫 生 用 地 教 育 科 研 用 地 公 共 设 施 用 地020040060080010002003年 现 状 2012年 现 状 规 划2010 年 指 标图 2-10 规划用地范围内公共服务设施用地实施情况对比分析表（4） 道路广场用地2012 年，在规划建设用地范围内，菏泽市道路广场用地总面积达到了871.68 公顷，占城市建设用地总量比重为 13.68%，人均道路广场面积 13.77 平方米/ 人，超过现行规划的近期目标，实施完成率为 107.35%。从总量来看，城市道路用地发展较快，已做到交通先行。2003 年现状 2012 年现状 规划 2010 年指标用地代码用地名称 面积（公顷）比例（%）人均用地（m 2/人）面积（公顷）比例（%）人均用地（m 2/人）面积（公顷）比例（%）人均用地（m 2/人）国家规范人均用地（m 2/人）C1 行政办公 用地 148.2 3.0% 3.9 110.1 1.73% 1.74 92.8 1.5% 1.9 0.8-1.2C2 商业金融 用地 227.4 4.7% 6.0 224.9 3.53% 3.55 502.5 8.4% 10.1 3.2-4.2C3 文化娱乐 用地 60.8 1.3% 1.6 44.9 0.71% 0.71 92.8 1.5% 1.9 0.8-1.0C4 体育用地 7.6 0.2% 0.2 12.05 0.19% 0.19 58.8 1.0% 1.2 0.5-0.7C5 医疗卫生 用地 38.0 0.8% 1.0 44.25 0.69% 0.70 42.4 0.7% 0.8 0.6-0.9C6 教育科研 用地 326.8 6.7% 8.6 182.2 2.86% 2.88 160.2 2.7% 3.2 3.0-4.0公共设施 用地 808.8 35.3% 45.2 618.5 9.71% 9.77 949.5 15.8% 19.0 9.1-12.4完成情况 65.1% 51.4%菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 23 页表 2-11 规划用地范围内现状道路广场用地实施情况对比分析表 2003 年现状 2012 年现状 规划 2010 年指标（现行总规）用地名称 面积（公顷）用地比例（%）面积（公顷）用地比例（%）面积（公顷）用地比例（%）道路广场用地 687.8 14.1 871.68 13.68% 812 13.5完成情况 107.35%（5） 工业用地 2012 年，在规划建设用地范围内，菏泽中心城区工业用地 1094.45 公顷，比 2003 年增加了 70.25 公顷，尚未实现规划的近期目标，实施完成率为 91.85%。从总量来看，工业用地的发展超出规划预测较多。表 2-12 规划用地范围内现状工业用地实施情况对比分析表 2003 年现状 2012 年现状 规划 2010 年指标（现行总规）用地名称 面积（公顷） 用地比例（% ）面积（公顷）用地比例（%）面积（公顷）用地比例（ %）工业用地 1024.2 21.1 1094.45 17.18 1191.5 19.9完成情况 91.85%从工业发展类型看，菏泽的工业用地类型以二类和三类工业为主，其中二类工业占工业用地 58.15%，以各类制造企业为主，主要分布在菏泽高新区和开发区西侧；三类工业用地占工业用地的 32.18%，以化肥、石化、煤化等化工产业为主，主要分布在经开区东侧。表 2-13 规划用地范围内现状工业用地分类实施情况统计 用地代号 用地名称 2012 年面积（公顷） 占工业用地比重 （%） 占总建设用地比重 （%） M1 一类工业用地 105.84 9.67% 1.66%M2 二类工业用地 636.43 58.15% 9.99%M3 三类工业用地 352.18 32.18% 5.53%M 工业用地 1094.45 100.00% 17.18%菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 24 页图 2-11 规划用地范围内工业用地现状分布图（2012 年）从空间布局上看，城区工业用地主要分布在城西高新区和城东经济开发区内。其中，城西高新区以生物制药为主；菏泽经济开发区自 2001 年扩大范围后，经济发展迅速，现状以二、三类工业用地为主。南京路以东、长江东路以南主要以化肥等化工企业为主；济南路以西广州路以东主要是各类制造企业。图 2-12 规划用地范围内各类工业用地现状分布图（2012 年）菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 25 页与现行总规对工业用地规划的要求相比，高新区与开发区基本未实现规划的目标。规划的高新区全部为一类工业用地，现状仍以二类工业用地和三类工业用地为主；规划的开发区洙水河以南为一类工业用地，现状同样以二类工业用地和三类工业用地为主。（6） 绿地2012 年，菏泽市绿地总面积 709.66 公顷，占城市建设用地总量比重为11.14%，人均绿地面积 11.21 平方米，较 2003 年用地面积增长了 451.66 公顷，但尚未实现现行规划的近期 2010 年目标，实施完成率为 88.38%。表 2-14 中心城区现状绿地实施情况对比分析表2003 年现状 2012 年现状 规划 2010 年指标（现行总规）用地名称 面积（公顷）比例（%）面积（公顷）比例（%）面积（公顷）比例（%）绿地 258.0 5.3 709.66 11.14% 803.0 13.4%实施完成率 88.38%注：按照旧版城市用地分类与规划建设用地标准的用地分类统计。图 2-13 菏泽市中心城区 2012 年现状绿地广场分布图菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 26 页2.3.4.3 现状城市建成区的总体用地实施情况从菏泽市现状建成区的总体用地建设情况来看，2012 年，城市建设总用地面积为 83.04 平方公里，超出 2020 年规划指标 8.24 平方公里，实施完成111.02%。人均建设用地面积达到 131.15 平方米。表 2-15 菏泽市城市建成区总体用地实施情况对比分析表2003 年现状指标2012 年现状指标规划 2010 年指标（现行总规）规划 2020 年指标（现行总规）用地面积（平方公里） 48.64 83.04 60 74.8实施完成情况 138.4% 111.02%对比总建设用地和规划范围内的建设用地，不难发现，在规划范围以外，城市建设以工业拓展为主，规划用地外的工业用地面积达到了 10.82 平方公里，道路与交通设施用地达到 4.03 平方公里，这两项用地占总的外围用地的比例高达 76.78%。图 2-14 菏泽市规划用地范围外的各类用地建设情况从现状建成区各类用地的总体建设情况来看，居住用地、工业用地和道路广场用地的比例超过了规划指标，而公共服务设施、市政公用设施和绿地的比例低于规划指标。其中工业用地的总面积达到了 21.77 平方公里，超出 2020 年规划指标 6.26 平方公里。菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 27 页表 2-16 菏泽市现状建成区各类用地实施结果对比分析表面积（公顷） 占用建设用地比例（%）用地名称 规划2010 年指标2012 年现状规划2020 年指标规划2010 年指标2012 年现状规划2020 年指标居住用地 1833.5 3187.22 2101.7 30.60% 38.38% 28.10%公共设施用地 949.5 700.04 1191.6 15.80% 8.43% 15.90%工业用地 1191.5 2176.65 1550.8 19.90% 26.21% 20.70%道路广场用地 812 1274.61 1016.8 13.50% 15.35% 13.60%市政公用设施用地 116.5 87.97 136.5 1.90% 1.06% 1.80%绿地 803 720.94 1018.3 13.40% 8.68% 13.60%居 住 用 地 公 共 设 施用 地工 业 用 地 道 路 广 场用 地市 政 公 用设 施 用 地绿 地0500100015002000250030003500规 划2010 年 指 标 2012年 现 状 规 划2020 年 指 标图 2-15 菏泽市现状建成区各类用地实施结果对比图从菏泽市城市建设的用地情况来看，一方面城市用地拓展已经超出了远期规划的范围，另一方面，在现状建成区内部还存在着大量的城中村和空地（图2-16） ，该类存量用地的总面积达到了 27.1 平方公里。由于城中村的改造成本比较高、用地相对零碎，所以在城市建设过程中往往采用低成本拓展的策略，在规划用地范围之外选择相对完整的平地。出现这一现象是和菏泽市城市经济发展的阶段紧密相关，随着煤炭和石油资源进一步的发掘和利用，菏泽市中心菏泽市城市总体规划（2003-2020 ）实施评估报告 第 28 页城区开始大规模的建设化工企业，而化工企业占地面积大、污染比较严重，所以在选址时，会选择城市外围距离城市中心较远的区域。这就成为城市建设突破规划范围的最重要原因。而在这一过程中，除了相应的道路建设，其他用地包括居住、公共服务设施、市政设施、绿地等都严重不足，进而影响了城市新区服务和环境品质的提升。图 2-16 菏泽市建成区内未改造的城中村分布2.3.5 小结（1）城市发展方向得到了较好的落实，但规划的空间结构尚未成型从中心城区发展方向来看，现行总规的意图得到了较好的执行，城市发展以向东为主、向南为辅，北部地区的环境整治和设施建设也得到了较好的完善，但西部地区伴随着牡丹高新区的快速发展，工业用地拓展较快，突破了现行总规用地范围，对水源地保护带来较大压力。从中心城区的空间结构来看，多功能的城市核心尚未成型，丹阳路和人民路的十字发展轴线也未能充分呈现，各组团的功能与核心尚未强化，整体城市的结构不是非常清晰。究其原因，一些市级或区级公共服务中心的配套建设还没有跟上城市发展的速度，是结构不清晰的重要原因。（2）城市用地规模未能得到有效控制，土地利用不集约2012 年菏泽市中心城区建设用地规模远超过了现行总规 2010 年的指标，