公共政策.doc

.公共政策一、公共政策的重要性古代:汉武大帝、朱元璋现代:马寅初与袁隆平；农业发展的原因制定政策和实施政策是政府存在的基础，公共政策是政府实施公共管理的重要途径，公共政策是政府维护公众利益的主要手段。改革开放后关于“三农”问题的7个“一号文件”始于1978年的农村改革，至今已经历27年风雨。针对改革不同时期面临的问题和阻力，中央先后制定出台了7个“一号文件”，顺应和指导了农村改革，有力地促进了农村改革和农业生产，给我国农村带来了巨大的变化。 （1）1982年1月1日，中共中央发出第一个“一号文件”，对迅速推开的农村改革进行了总结，并对当年和此后一个时期农村改革和农业发展作出了具体部署。之后，连续4年的中央“一号文件”都是关于农村政策的。这五个“一号文件”，在中国农村改革史上成为专用名词“五个一号文件”。 1982年的一号文件，突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制框框，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。这个文件不但肯定了“双包”(包产到户、包干到户)制，而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。 （2）1983年1月，第二个中央一号文件当前农村经济政策的若干问题正式颁布。这个文件从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。 （3）1984年1月1日，中共中央发出关于一九八四年农村工作的通知，即第三个一号文件。文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。 （4）1985年1月，中共中央、国务院发出关于进一步活跃农村经济的十项政策，即第四个一号文件。文件的中心内容是:调整农村产业结构，取消30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。国家还将农业税由实物税改为现金税。 （5）1986年1月1日，中共中央、国务院下发了关于1986年农村工作的部署，即第五个一号文件。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，文件强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。 （6）近年来，全国农民人均纯收入连续增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大。2004年1月，中央下发中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。 （7）2005年中央1号文件，中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见。说明：“农民不富，中国不富”。千方百计促进农民增收，事关全局，意义重大，既是当前的紧迫任务，又是今后的长远目标。如果说，20年前的“一号文件”，使凋敝的农村走向繁荣，那么，今天的“一号文件”，则是在全面分析了农业新阶段的内涵和特征后，推动现代农业加快发展、实现历史性跨越的又一次政策创新。它所蕴含的城乡结合、协调发展的科学发展观，是全面建设小康社会的一个根本要求。 二、公共政策含义、本质与功能(一)含义1、概念公共政策是公共权力机关在对社会公共利益进行选择、综合和落实的过程中，依据特定时期的目标，用来引导、规范有关个人行动、机构团体活动的指南或准则。2、对公共政策的内涵的理解(1)公共政策具有权威性和强制性公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程中，公共权力机关的权力意志的表现它表征公共权力机关想干什么、为什么干、怎样干，不想干什么、为什么不想干。2、对公共政策的内涵的理解(2)公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要，而解决公共问题的轻重缓急的次序的认定则取决于公共权力机关理性(虽然事实上是有限理性)选择的结果，也有可能是非理性活动的产物。不管怎样，公共目标的设定标志着公共政策是一种有明确方向的活动；谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂的目的。对公共政策的内涵的理解(3)公共政策是一种权威性的价值分配方案它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。对某一项具体政策而言，价值分配则在与该政策直接相关的群体和个体范围内进行。(二)本质政府对全社会利益所作的有权威的分配1、利益选择2、利益综合3、利益分配4、利益落实(三)公共政策的主要功能1、管制功能通常采取两种做法来设定政策的管制功能条文规定使政策对象不能、不愿、不超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能。(有所为) 条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能(有所不为) 。案例上海重罚随地一口痰2、引导功能公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。3、调控功能它是指公共政策主体运用政策，在对社会公共事务出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节与控制。4、分配功能从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题:将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配?如何分配?什么是好的乃至最佳的分配?分配功能公共政策总是保护多数人的利益，下列三种利益群体和个体易从中获益1、与政府主观偏好一致或基本一致者2、最能代表生产力发展方向者3、普遍获益的社会多数者三、国家、政府与公共政策(一)国家与公共政策国家是产生于社会而又在表面上凌驾于社会之上的“特殊的公共权力”。它在本质上将公众的权力变成了支配公众的权力。国家权力作为公共权力所具有的基本职能是实行政治统治和社会管理。因此公共政策在总体上是国家意志的体现，它在全社会所有成员间进行“价值的权威性分配”，并对他们的行为具有普遍的规范作用与约束力。(二)政府与公共政策1、政府的含义与要素国家权力与社会分离的一个重要表现就是治理机构的专门化和治理者的常任化，也就是形成了行使这种权力的专门机构即国家机关和专门人员即国家官员。国家机关和国家官员通过一定类型的权力关系及其运行程序和规则而成为一个整体或系统，这就是政府。政府政府有广义政府和狭义政府之分。广义的政府是指对整个国家(社会)进行组织管理的政权机构，包括立法、行政、司法机关。政府制定并直接实施国家政治、经济、外交、军事、文化、法律等政策。狭义的政府是指执行人民意志的中央和地方的各级行政机关。 政府立法是政府管理主权的活动或行为，行政和司法是政府行使主权的活动或行为。政府是国家的中枢系统，没有政府，国家就不能运转。政府的要素政府的要素是体制、机构和公务人员政府存在的基础是政策2、政府利益所谓公共政策，就是政府为实现这种社会公共利益诉求而制定的目标和进行的资源配置，而诉求的实现就意味着政府在各个社会成员间进行的利益分配的实现。政府利益政府对于公共利益的界定与认定以及公共政策的制定与执行有很大影响。政府传统上被设定为公共机关，代表并谋求社会公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性选择学派从“经济人假设”出发研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。这样就有一个政府利益与社会公共利益的关系问题。政府利益政府利益=公共利益+政府自身利益所谓政府自身利益，是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威、政府的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等。政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。既然这样，政府系统及其子系统就会有谋求自身特殊利益实现的自利性。诺斯悖论著名经济学家诺斯在研究国家理论时就引入了国家利益的概念。诺斯认为，国家有两种职能，一是促进社会福利最大化；二是追求自身利益的最大化。这两个职能是相互矛盾的，即通常人们所说的诺斯悖论。政府利益诺斯根据不同国家在两个职能的侧重点不同，把国家分为三种，即“中性”的国家、契约的国家和掠夺的国家。他认为，前两种国家以促进社会福利最大化为己任的、专心致志提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间不偏不倚；而掠夺的国家则以促进统治者利益最大化为己任、无心提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间更倾向于强势利益集团。政府利益在这个分析框架中，诺斯承认了国家有着自身的利益。而国家利益的代表就是政府。所以，从诺斯的理论中我们可以严格地判断:政府除了代表社会公众的利益外，也有着自身的利益。 政府自身利益政府自身利益的来源就是权力。由于多种原因，政府在实际工作中形成了自身利益的六个主要来源，即:政府经营城市、政府招商引资、政府直接投资、政府批租土地、政府行政许可及政府直接管理企业。政府经营城市一段时期以来，“经营城市”的口号屡见不鲜，各地政府乐此不疲。然而，许多专家认为，我国不少政府把经营城市扭曲为政府通过出售城市资源而获取资金收入，一谈到经营城市就是出售城市土地、出售城市资产。国家发改委经济体制综合司司长范恒山最近指出，“这种提法(经营城市)不科学，而且有可能助长政企不分现象，损害市场秩序。” 政府经营城市有两个关键因素:第一个关键因素就是它能给政府带来了巨额的收益。第二个关键因素就在于它是以“公共利益”为旗帜。许多城市敢不顾公众的反对，“理直气壮”地进行“城市的经营”，就是因为手中有“经营城市”这面写着“公共利益”的旗帜。现实中，有些地方的“经营城市”已经损害到了社会“公共利益” 政府批租土地、设立开发区 政府之所以热衷于批租土地、设立开发区，关键就在于政府能够从这些行为中获取巨额收益。以下几个数据能够证明政府在土地批租和设立开发区中，通过低价征收土地、高价批租土地的方式获取了巨额收益。案例3 谁在滥用”公共利益”P161案例(1)上海市松江工业园区污水处理工程征用新桥镇民益村土地124亩，土地补偿费共308万元，平均每亩不足2.5万元；(2)浦东开发区建设初期，每亩耕地的征地成本约为2万元，开发区管委会再投入6万7万元/亩就可基本完成开发并进行批租； 此外，我们可以知道，上海实际批租的土地价格基本不会低于每亩30万元。(3)2001年四川318国道征地，应按年产值1014元/亩测算补偿，而当地政府却下文按650元/亩测算。分析从以上案例可以看出，政府通过征收和批租土地两个环节，每亩收益率可高达100%。所以，不少政府把土地的低价征收和高价出让做为维持政府财政的主要方式；土地成为政府的第二财政。除了批租土地和设立开发区外，政府另一个新财源就是以“公共利益”为名兴建的大学城。国家审讯署审计长李金华在向全国人大常委会汇报工作时，直陈南京、杭州、珠海、廊坊4地的“大学城”建设存在问题:大学城建设是以公共利益为名而以开发区为实的土地批租行为 关于腐败我国腐败的增长速度超过了我国经济的增长速度。尽管对贪污贿赂、挪用公款等腐败案件的立案标准均已提高，全国各级检察机关查处贪污贿赂等腐败案件在1993-1997年间仍然高达387352件，1979至1997年的18年间查处的贪污贿赂等腐败案件平均每年以22%的速度增长，超过18年中国经济平均增速。关于腐败仅2000年以来的五年间，中国检察机关依法查处了包括多名省部级高级干部在内的贪污贿赂等腐败犯罪分子20余万人，严厉打击了腐败犯罪活动。 关于腐败瑞士洛桑管理学院定期公布世界主要国家竞争力报告中的清廉指数(CPI)，1995年中国的清廉指数为2.61，在41个国家和地区中排名倒数第二。1998年中国清廉指数为3.50，在85个国家和地区中排名为第52位，低于世界平均数(4.89)，也低于世界中间数(4.20)。1999年，中国在世界99个国家和地区中排名为第58位。关于腐败腐败问题在我国没有得到根除，重要的一个原因就是政府追求自身利益；而且政府的这些追求自身利益的行为往往是以“公共利益”为名义，社会公众事先无法有效区分政府自身利益与公共利益。 关于腐败审计署审计长李金华日前所作的审计报告，成为6月29日十届全国人大常委会第十六次会议分组审议时的热门话题。委员们对审计报告和审计工作给予肯定，并指出，审计查出的问题要切实进行整改，依法追究责任，并想方设法从体制上着手根本解决腐败问题，提出了三个到位，即对审计出的问题责任追究要到位，监督管理要到位，整改落实要到位。 3、政府与公共政策的关系政府过程与公共政策过程是同一的，或者说政府过程实质上就是公共政策过程。现代政府的基本活动方式就是制定和实施政策。政府过程是指在某一特定的时间横断面上政府活动的逻辑顺序，或者说是政府动作的程序，其中心流程是政策过程。美国著名的比较政治学家阿尔蒙德依据结构功能主义的研究途径，指出这个过程的逻辑顺序为利益表达。它把人们的愿望、意见、态度和信仰转变为对政府系统的要求。这是逻辑的起点。利益综合。它把各种利益诉求转变为公共利益诉求。政策制定。它把公共利益诉求转换为权威性的公共政策。逻辑顺序政策执行。这是一个系统的输出的过程，它把公共政策付诸实施。反馈。它把公共政策被实施于环境的结果再输入到政府系统中。这是政府过程或政策过程的逻辑终点，同时又是新一轮循环的逻辑起点。如此循环往复，直至政府系统的解体。公共政策是政府系统输出的主要产品。政府通过循环往复的政策过程和一系列的公共政策，规范、调节和引导社会行为，配置社会资源，分配社会价值；并采取各种刺激、说服和惩罚措施，实现社会控制，塑造公共秩序。4、中国:公共政策=党的政策+人大决策+行政决策 当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制。从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，在整个国家机构系统中占有首要的、全权的、不受其他权力制约的地位，是一切政府权力的唯一来源和归宿；由全国人民代表大会派生出来的各种政府机构的领导职务的任免都取决于全国人民代表大会。四、公共政策分析的理论模型理性决策模型渐进决策模型综合决策模型集团决策模型精英决策模型系统决策模型理性决策模型标准化(经济学)范式应用在政策分析中就是理性决策模型。它可解释为获得社会最大纯收益的政策。理性决策模型也叫合理决策模型。它是根据数字和事实，用合理的科学方法与精细的计算，分析解决问题的各种政策方案的优劣，从而求得最佳的政策或问题解决办法，因此也叫最佳决策模型，其实质是一种政策选优的方法。 理性决策模型特点根据美国公共政策分析专家威廉N邓恩(William N. Dunn)教授的总结，理性决策模型的有以下特征:(1)个人或集体决策者必须明确一个所有利益关系人达成一致的政策问题。(2)个人或集体决策者必须明确所有目的、目标并对所有目的、目标的排列达成一致，这些目的、目标的取得意味着问题的解决。理性决策模型(3)个人或集体决策者必须明确有助于达成每个目的和目标的所有政策选择方案。(4)个人或集体决策者必须预测由于选择每个方案而导致的所有结果。(5)个人或集体决策者必须根据对目标和目的实现情况来比较选择方案。(6)个人或集体决策者必须选择最大限度地实现目标的方案。对我们最大的启示是:公共政策应是有效目标的达成 渐进决策模型它把公共政策制定过程看作是对以往政策行为的不断修正的过程。它是在以往的政策、惯例基础上制定新政策，只对过去的政策作局部的调整和修改，是过去政策的延伸和发展。换句话说，渐进决策模型是经常修正过去的政策，而不全面更替。渐进决策模型遵循三个基本原则，即按部就班原则，积少成多原则和稳中求变原则。 评价渐进决策模型在政治上比较可行，该模型对缓解矛盾冲突、维持政治稳定和社会安定，具有现实的重要意义。它最根本的缺点是，在理论上和实践上都带有维持现状和缺乏变革的保守主义色彩，使公共政策的制定成为修修补补的游戏。渐进决策模型对我们最大的启示是，公共政策是过失的修正。 渐进决策模型林德布洛姆的渐进决策模型比较适合于一个高度稳定的社会，只有在各种社会问题得到比较妥善的解决、民心相对安定、经济持续发展的局面下才能持久地进行渐进式的改革。渐进式的决策模型，不会引起重大的社会动荡，对于中国这样处于改革的与世界接轨的发展中国家来说，具有重要的借鉴意义。事实上，回顾20多年来中国改革开放的历程，经历16年的从计划经济体制到市场经济体制的转变，正是一种渐进式的改革的典范。 综合决策模型将理性决策模型与渐进决策模型相互取长补短就构成了理想决策模型，因此也叫综合决策模型。广义地看，凡将两种或两种以上的模型混合使用、有机结合的模型都可称为综合决策模型。综合决策模型理想决策模型强调政策制定系统的过程分析，它首先基于对现行政策的检查与评估，避免了对所有备选方案的考察，从而吸收了渐进决策模型的优点，缩减了审查范围，节约了大量开支；它也充分吸收了理性决策模型的科学方法，对所考察的方案进行精细的测量，这就保证了方案的相对优化，同时，它重视理性决策模型探讨长期方案和创新方案的优点，克服了渐进决策模型的保守倾向。理想决策模型对我们最大的启示是，公共政策应是多种决策模型混合使用、取长补短、有机结合的结果。 集团决策模型 又叫利益集团模型，认为公共政策是各利益集团之间互动的结果。每个集团都希望政府制定的政策能够满足其所争取的利益。在追求自己的目标时，一个集团的行动可能会影响到另一个集团目标的达成。政府扮演一个重要的角色，政府的功能就是使用政策手段处理集团之间目标或利益的冲突，以公共政策的形式达成妥协方案，并使用行政手段实施达成的公共政策。 集团决策模型利益集团模型的局限性在于，它低估了政府决策者在政策制定过程中的独立和富于创造性的作用，无法解释发生天灾人祸时政府的许多反危机措施的制定；此外，在民主政治之下，人们可以通过选举，甚至个人的呼吁，向政府提出政策主张，而未必只有通过集团才能向政府提出政策建议。利益集团模型对我们最大的启示是，公共政策是利益集团之间力量均衡的结果，是政府受集团压力的综合表现。 精英决策模型 精英决策模型是将公共政策视为反映占统治地位的精英们所持的信念、价值观和偏好的一种决策理论。该模型认为，民众远离公共决策过程，对政策既缺乏兴趣，又所知非常有限，一般民众很少向政府提出政策性的要求；此外，民众力量分散，缺乏组织，具有“搭便车”的倾向。政策是从精英向下流至民众，而不是政府响应民情的结果。 精英决策模型精英们决定的公共政策并非一定会违背一般大众的福祉，因为从根本上说，公共政策有赖于民众的支持，否则政治系统就不会稳定和持久，再说精英为了竞选连任或流芳千古，在任期内也必须充分表现其政绩。精英是现行体制下的受益者，从而倾向于维持社会的现状，其态度是相当保守，不会轻易改变现行政策，即使改变也是渐进的，而非激进、全面的改变。精英决策模型对我们最大的启示是，公共政策并非集合大众的意见而形成，而是由社会上少数人所决定，尤其是在一些民主根基并不深厚的地方。 系统决策模型 系统决策模型是一种视公共政策为政治系统对来自环境需求反应的决策模型。系统决策模型强调政治系统的环境作用，它将公共政策的制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释。系统决策模型认为，公共政策是政治系统与环境的诸多因素相互作用的一种反映。在系统决策模型下的公共政策是系统的产出，它被视为该政治系统根据社会的需求与支持(投入)作出的价值再分配方案(产出)。系统决策模型系统决策模型是从系统与环境的相互作用看待公共政策的一种黑箱模型，它不过问作为政治系统内部的组织结构和行为过程，只着重环境与政治系统的相互作用和社会反应。系统决策模型虽没有很好地说明一项公共政策的决定是如何做出的，但它由于强调系统与环境之间的相互制约，因此比较容易解释公共政策复杂的动态特性。系统决策模型对我们最大的启示是，公共政策制定系统是一个投入-产出系统，它要与环境相互统一，达到动态平衡。 五、公共政策的制定(一)公共政策运行的逻辑流程第一阶段:政策问题的形成(1) 政策问题(政策要求)决策者在特定时间段所面临的问题可谓纷繁复杂、形形色色，但并不是所有的问题都能引起政策制定者的重视。只有在满足了特定条件后，某一问题才能转化为政策问题，这些条件大体可以分为两组:第一，从客观方面说，政策问题必须具有公共的性质。第二，从主观方面说，政策问题必须明确表达出来，并且引起了政策制定者的足够重视。政策问题(2) 政策议程(政府议程):在成千上万的社会问题和社会要求中，只有其中一小部分得到了公共决策者的深切关注。(3) 政策分析(设计方案):面对复杂的政策诉求和政策问题，公共政策者需要按照一定的原则，组织以有关政策问题专家为主体的特定政策分析组织，进行研究，提出若干可能的备选方案。第二阶段:政策决定(4) 政策选择:政策决定者根据自己对进入政策议程的政策问题的经验判断、价值偏好以及当时的客观情势，综合权衡利弊、对比分析各种备选政策方案，从中择优，选择自认为最佳的政策方案。(5)政策决定:即在经过政策选择后，政策决定者最终做出的，用以确立公共政策行动的法律地位、指导公共政策的活动方向、确定公共政策的活动内容的决定。第二阶段:政策决定(6)政策宣示(政策声明):即法定政策主体依照法定权限和程序，通过法定的或约定俗成的方式，正式向公众发布政策决定。第三阶段:政策实施(7)政策执行(政策输出):泛指政府为实现政策宣示的内容所采取的全部行动。(8)政策结果:即由于政府作为或不作为，因而有意无意地对社会和公众造成的影响和结果。第三阶段:政策实施(9)政策修正:即对政策在实践中出现的错误或缺憾进行改正。所谓政策反馈，就是指对政策在实践中的执行情况进行信息反馈。中国的政策周期公共政策运行一般经过五大环节完成其生命周期，或政策周期。(1) 政策制定(2) 政策执行(3) 政策监控(4)政策评估(5) 政策终结(二)社会问题、公共问题与政策问题社会问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。从辩证唯物主义的观点看，社会问题其实就是各种各样需要解决的社会矛盾，是社会正常发展中遇到的某些偏差或重大障碍。当社会问题的一部分涉及相当多的社会成员或影响较大时，那么，这部分问题就具有了公共的性质，转化为所谓的公共问题。只有在公共问题属于政府的政策范围，并能够进入政策议程时，公共问题才能转化为政策问题。公共政策问题所谓公共政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。公共政策问题公共政策的客体主要包括四类政策问题:涉及国家的政权性质、政治体制、政府行政、政府机构、政府人事、公民权利和义务、民族、外交、军事等方面的政治政策问题涉及生产、流通、分配、消费、市场等方面的经济政策问题涉及环保、人口、治安、福利、保障等方面的社会政 策问题涉及科技、教育、文化、体育、卫生等方面的文化政策 问题用于处理或解决这些特定领域问题的措施和办法分别是政治政策 、经济政策、社会政策和文化政策。(三)政策议程的含义与类型案例 城市流动人口子女教育问题1、政策议程的含义 通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。2、政策议程的类型 它分为系统议程和政府议程两类。(1) 系统议程 又叫公众议程，是指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。其实质是一种政治系统中的公众共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态度和对策的过程。(2)政府议程又叫正式议程，是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的议程。按照议程项目的新旧状况，分为旧项目和新项目。按照建立过程中各项功能活动的先后次序分为:界定议程、规划议程、磋商议程和循环议程。3、进入政策议程的条件进入政策议程的条件(1)事件或问题必须明朗而严重(2) 要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动(3)要有正常、民主和开放的觉察机制正常的觉察机制就是能对各种政策问题经常保持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制。民主的觉察机制是指问题的觉察机制应该体现民主性。开放的觉察机制是指有关组织的问题觉察系统不应是自我封闭的，而是在不影响国家安全的情况下，充分听取和吸收各方面的反映和意见。4、进入政策议程的障碍(1)上述各正向条件的反向条件构成政策议程的障碍因素(2)双重关卡:社群的价值规范；制度或程序上的限制。(3)表达方式和技巧(四)公共政策的制定公共政策的制定是公共组织特别是政府针对有关的重要问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟订、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。案例重庆的民告官 1、确定政策目标的原则实事求是 必须从实际出发，关键是政策目标的可行性，即有充足的社会资源可资配置，且有占主导地位的可控环境条件配合。面向未来系统协调明确具体伦理考量2、公共政策方案的规划政策规划的含义政策规划，也称政策构建。所谓政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。政策规划的主体法定的制定主体是行政机关、立法机关和研究机构。案例青岛市出租车价格听证会3、政策方案的设计案例古巴导弹危机中的应对方案及实施 设计的基本原则(1) 紧扣政策目标。(2) 规划多重方案。(3)方案彼此独立。(4)方案要有创新。创新是做任何事情的生命和灵魂。(5)方案切实可行。4、政策方案的评估与择优(1)评估和择优的标准有利于元政策的实现；能最大限度地实现有关政策的目标；消耗的政策资源尽可能地少；实现政策目标的风险程度尽可能地小；政策实施的副作用尽可能地小等等；(2)方案的评估与择优，是在比较的基础上进行的判断和选择所谓比较，就是既要抓住诸方案间的共同点，又要注意诸方案间的差异，专注于研究它们的异同点在政策执行过程中可能造成的影响。政策方案的评估与择优(3)注意使用“逆向决策”方法(4)方案的评估与择优还须进行系统的、周密的论证。审定的结果有三种可能性:通过、生效、付诸实施；否定或终止，对政策方案做出进一步的修改或需要重新决策；搁置，即既不生效执行，也不否定终止，而是等待事态进一步发展，到适当时机再做最后决定。5、方案评估与择优主要方法预测性评估和可行性评估可行性评估主要涉及的是在诸多条件制约下实施方案在条件和后果上的可行性问题，不一定强调预测方法的运用。可行性评估内容(1)政治可行性 政治方案获取政治资源支持的程度及对政治价值的影响。(2)经济可行性执行方案所需的一般性资源和特殊资源的获取和支持程度(3)行政可行性政府行政部门执行的大小和效能的高低。内容(4)方案是否符合宪法、法律的有关条款及精神；(5)技术可行性 方案在现有的技术水平下能够实现目标的程度。(6)社会可行性 指社会各个方面的构成因素及其综合特征对某项公共政策的认同、接受和提供支持的可能性。传统文化、观念、伦理道德、意识形态、社会氛围对公共政策的可行性有直接和重要的影响。(五)公共决策的科学化、民主化1、政策过程的理性化公共决策的现代化首先是决策过程的理性化，因为从根本上说，优质的公共政策以及令人满意的政策效果来源于其过程的理性化。所谓政策过程的理性化，即公共政策的制定必须以科学的精神，经由合法的公共权力权关，经由合法的程序，获得其合法性和强制力。2、政策过程的专业化第一，专业技术人员由于其接触范围广、掌握的信息多，具有专业优势和特长，尽管在原则上那些处于最高层次的人有权正式决策，但实际上政策议程的确立常常需要考虑专业技术人员的研究意见。第二，提供政策建议，充当咨询参谋。第三，作为行政官僚的专业技术人员直接参与政策的执行，他们的价值观、素质与利益等因素经常影响到政策的实施效果。第四，政策的执行效果一般也需要具有特定技术专长的人员进行评估，他们的判断和诊断能对政策的命运产生巨大的影响。3、政策过程的科学化(1)含义为了保证公共政策的效能，实现决策过程的科学化是非常重要的。所谓科学决策或决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者尊重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发，充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础对未来做出预测、判断和抉择。(2)要求第一，制定和执行任何一项公共政策，都必须在科学理论指导下，全面正确地把握政策问题的生成、政策分析、政策评估等环节，遵循科学原则和方法进行操作。第二，公共政策的逻辑过程的环节和程序是从大量决策实践经验中总结出来的，因而具有一定的科学性。要求第三，决策手段的现代化当代科学技术的迅猛发展从根本上转变者人类的决策方式，计算机技术、通讯技术、人工智能技术、系统科学和行为科学等正在被应用于公共决策上，因而从技术层面上实现决策手段自动化有助于决策过程的科学化。4、政策过程的民主化与公共选择的民主规则(1)含义民主决策或政策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策过程，保障政策内容尽可能充分地反映广大人民群众的根本利益与要求，在决策系统及其运行中形成民主的体制、程序与气氛。(2)内容就形式而言，决策过程的民主化主要包括第一，在政策目标确定后，直接决策者要及时征求各部门、各地方的意见与建议，尤其 要听取政策执行部门的意见。第二，在征求意见时，力求广泛而全面。第三，在实际决策过程中，要有一个反复研究和拟定、修改政策方案的过程，最大限度地听取各方面的意见和看法，完善决策。(3)理论公共决策过程是一个“公共选择”过程。公共理论本质上是“经济分析工具在政治领域的应用和延伸”。它有两个基本假定:一是“经济人”假设。二是交易政治学。公共决策过程是一个类似于市场决策的复杂交易过程，如同市场运转需要遵守一定的规则，它也需要有民主规则，并且先于具体的决策过程。案例联合国安理会的决策规则与伊拉克战争决策的规则决策过程的民主化首先要在尊重本国历史传统、政治文化、经济体制等约束条件下，确定一种适应于本民族决策的民主规则。“全体一致通过”由于决策的成本和决策风险过高而不适宜于成为现代公共决策的主要方式；只有“多数同意”不仅有利于降低决策的成本和风险，而且能够体现现代决策的民主原则，因而成为世界上大多数国家公共政策的规则。在我国，民主集中制是公共决策所遵循的一个基本原则，经过长期的历史实践证明，这种决策体制是合乎我国的国情的，并且优于一般代议民主制的决策原则或方式。5、公共政策抉择的合法化有关政策抉择的主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以审查、通过或批准、签署及发布的过程。公共政策抉择的合法化中华人民共和国婚姻法的第二次修订 (1)政策内容的合法化决策者择定的政策在内容上必须符合有关法律的原则甚至具体的规定。要重视提案专门审查委员会的作用。(2)决策过程的合法化重视程序正义原则1)行政系统的决策程序 要求快捷、高效 法制部门的审查 领导会议的讨论决定 行政首长的签署发布 人大或其他权利机关决策2)立法系统的决策程序 提出议案 审议议案 通过议案 公布政策3)政策的法律化是指有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也叫政策立法。遵循立法程序。政策的法律化是政策合法化的一种极其重要的形式，是一种特殊的政策制定过程。精选word范本！