公共组织理论研究发展概况.ppt

第二章 公共组织理论研究发展概况 1 传统科学管理时期的组织理论2 人际关系与行为科学的组织理论3 系统组织理论4 公共组织理论的现代发展 第一节古典组织理论 一 公共组织理论出现的历史背景 一 社会 经济环境 工厂经济和资本垄断及其社会问题增多 二 政治环境 政府职能的扩张 三 理论环境 企业组织理论的借鉴与传统行政理念的批判 一 社会 经济环境 工厂经济和资本垄断及其社会问题增多18世纪末到19世纪初西方各资本主义国家工业革命先后完成 企业组织成为社会经济发展的重要载体 19世纪70年代以后 资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡 到20世纪企业的劳动高度专业化了 而标准化的生产方法及程序却没有制定 组织管理问题也亟待研究解决 二 政治环境 政府职能的扩张 随着自由资本主义向垄断资本主义的过度 西方各国行政权力日益强大 管理职能日益多样化 政府除了对自身进行有效管理以外 还加大了对社会的经济 政治和文化的管理力度 政府对工业和市场的宏观调控职能进一步得到强化 公共行政管理为适应经济 政治 社会和文化发展的要求 就必须分析 研究并建立起新型的组织结构与体制 使组织管理日益科学化 高效化 三 理论环境 企业组织理论的借鉴与传统行政理念的批判 1 企业组织理论的研究基础到20世纪初资本主义企业管理积累的实践经验已经相当丰富 为这种管理组织理论的出现提供了可能 最重要的是亚当 斯密的劳动分工理论 他对组织管理思想的贡献主要是论证了劳动分工和管理专业化的社会意义 他认为 组织劳动分工的效益主要来自 第一 劳动者的技巧因专业而日进 第二 由一种工作转到另一种工作通常需损失不少时间 有了分工 就可以免除这种损失 第三 许多简化劳动和缩减劳动的机械的发明 使一个人能够做许多人的工作 2 传统行政思想的批判 公共行政学科的独立 政治学理论与管理科学理论的发展 为行政组织理论的产生提供了理论基础 政治学理论与管理学理论的发展主要表现在 1 行政学从政治学中分化出来 为行政组织学的独立提供了直接的理论基础 2 西方企业组织管理理论也为公共组织理论的产生提供了理论基础 致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱 二 相关的古典组织理论 1 泰罗科学管理中的组织思想2 韦伯的官僚制行政组织理论 泰勒的科学管理理论 1 预先实行计划 2 用科学的方法挑选工人 3 工人标准化的操作方法 4 完成经测算的工作定额 1 泰罗科学管理中的组织思想 在科学管理原理中 泰罗并没有专门讨论组织理论问题 但是 组织是管理的载体 没有组织就谈不上管理 所以在科学管理理论体系中也包含着组织理论的早期萌芽 泰罗对组织理论的研究主要包括 A 设置计划部门 泰罗在企业中设置了计划部门 这也是泰罗组织理论的本质 即科学管理而非经验管理 之所在 其目的是把计划职能与执行职能分开 以便用科学的工作方法代替原来的经验工作法 计划部门是把所有的 计划和脑力工作 从工场作业的工长和工人的工作中分离出来并集中到一个部门而形成的机构 相当于现在的决策部门或技术部门 而在当时主要指技术部门 1 泰罗科学管理中的组织思想 B 实行 职能制 管理 设置职能工长 泰罗在对管理进行研究时 注意将整个企业运行过程分成两大部分 作业的部分与管理的部分 将管理工作加以分割 使每个管理者只承担一两种有限的管理职能 同时每一个管理者对工作都有指挥监督权 也就是实行职能工长制 对于直线组织职能的变革 泰罗实行了两项改革 一是作业与管理的分离 工长和班组长承担纯属执行性质的工作 其职责是考察计划是否在车间里得到迅速执行 工人则在职能工长的管理下进行实际操作 二是在整个领域中 管理部门的每个人仅限于执行一项主要的任务 取消了一人身兼 数职 的设置 1 泰罗科学管理中的组织思想 C 实行 例外原理 所谓例外原理 就是上级经营者把权限集中在自己手里 为了不被大量详细而庞杂的文件和报告弄得心烦意乱 就尽可能地将权限委托给下级经营者或助理管理人员 自己只保留例外事项的决定权或控制权 2 韦伯的官僚制行政组织理论 1 官僚制组织理论的内容 2 官僚制组织的原则与特征 1 官僚制组织理论的内容 A 官僚制组织的基础 权力的价值认定 法理型权力 是以一种对正规规则形式的 法律性 以及对那些升上掌权地位者根据这些条例发布命令的权利的信任作为基础的 传统型权力 卡里斯马型 charisma 权力 它是以 对个人的明确而特殊的尊严 英雄主义或典范的品格的信仰 为基础的 在这三种形态的权力中 韦伯明确肯定了法理型的权力才是官僚集权组织的基础 因为与其他两种权力相比它更具有符合人类理性要求的特征 A 官僚制组织的基础 权力的价值认定 传统型权力 它是以一种对古老传统的神圣不可侵犯性及对根据这些传统行使权力者的地位合法性的既定信念作为基础的 我只有周文王的命了 曹操 A 官僚制组织的基础 权力的价值认定 卡里斯马型 charisma 权力 它是以 对个人的明确而特殊的尊严 英雄主义或典范的品格的信仰 为基础的 A 官僚制组织的基础 权力的价值认定 法理型权力 是以一种对正规规则形式的 法律性 以及对那些升上掌权地位者根据这些条例发布命令的权利的信任作为基础的 韦伯的官僚体制 1 合理的分工2 层级节制的权力体系3 依照程序办事4 管理的非人格化5 专业的培训机构6 合理合法的人事制度 第二节人际关系与行为科学的组织理论 一 人际关系的组织理论二 行为科学的组织理论 一 人际关系的组织理论 一 梅奥的霍桑实验与人际关系组织理论范式的产生 1 霍桑实验过程 照明试验1924 1927 电器装配室的试验1927 1932 访谈试验 1928年 1930年 绕线机组试验1930 1932 第一个阶段 照明试验 1924年 1927年 在科学管理原理的指导的新的环境下 效率不高问题仍成为困扰人们的主要问题 有人认为可能是照明问题的影响 为了弄明白照明的强度对生产效率所产生的影响 麻省理工学院的研究小组于1924年冬季开始了试验 实验前后共进行了两年半的时间 试验中不断改变照明的强度 结果产量均有增加 由此得出的结论是 产量的上下浮动与照明度没有直接关系 第二个阶段 继电器装配室的试验 1927年 1932年 实验是分成两个小组进行的 在该阶段的实验分析中引入了疲劳 新工资制 监工等因素对生产率的影响 通过改变休息时间的间隔 变化工作制 提供或不提供午餐等变化 试验的结果是产量仍在增加 结论 1 排除减少疲劳因素对产量增加原因的解释 2 注意到了监督者类型的重要性 监督风格和形成较小的小组以便建立的团队精神是可以用来解释生产力提高的一个因素 3 工人更愿意工作在由一个 体恤的监工 产生的 更加愉快 自由和快乐的工作环境下 4 实验小组实施的新工资制是 产量增长中的一个相当重要的影响因素 但特纳对 将产量的增加归功于报酬制度 持怀疑态度 并由此推论产量增加可能是由于管理方式的改变带来士气的提高和人际关系的改善所引起的 因此 调动职工积极性 人际关系比福利的措施更为重要 第三阶段 访谈试验 梅奥开始参加 1928年 1930年 梅奥接受了邀请 并组织了一批哈佛大学的教授会同电气公司人员成立了一个新的研究小组 从1927 1932年 在美国西方电子公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验 把霍桑实验带进了一个全新的研究领域 梅奥认为 实验室中的工人成为一个社会单位 应该采用谈话式的或非指导性的方式来进行访谈 访谈计划的基本前提是 新的监督作用是一种坦率地 让人感到关怀的 愿意倾听意见的监督 访谈计划的结果是 对监工进行训练 使之能倾听并理解工人的个人问题 让人感到他们的处境改善了 这种新型的监工更注重人的因素 更关心人 较为热情 并掌握了处理社会和个人情况的技巧 这种人际关系方式的领导的产物是 士气较高 悲观主义的出神 较少 产量提高 第四阶段 绕线机组试验 团体动力学的实验 1930年 1932年 这是对车床布线室的观察试验 是一项关于工人群体的试验 所以也被称为 群体试验 或 团体试验 其目的是要证实在以上的实验中研究人员似乎感觉到在工人当中存在着一种对工人的态度有重要影响的非正式组织 所以这又是一项重在研究非正式组织的试验 团体是对工人的活动和情绪进行控制的一种工具 而作为一个阶层的监工 代表着执行纪律 以便使工人顺从管理当局的权威和权力 管理当局在考虑效率逻辑的同时 必须考虑到这种 情绪 必须把每一个组织看成是一个 社会系统 2 霍桑实验结论 第一 人是 社会人 并非 经济人 的人性假设 他们不仅有经济和物质方面报酬的需要 还有对友情 归属感和受人尊重的需要 第三 以人际关系为导向的新型领导与 士气 理论 士气同工人的满足感有关 新型领导者的能力主要体现在通过提高组织成员满意度来激烈员工的士气 第二 非正式组织 理论 只要人们一起活动就会产生非正式组织 正式组织以效率和组织为标准 非正式组织以情感为纽带 二 梅奥的管理措施 梅奥的人群关系理论克服了古典管理理论的不足 奠定了行为科学的基础 为管理思想的发展开辟了新的领域 他的管理措施大致可以归纳为以下六点 强调对管理者和监督者进行教育和训练 以改变他们对工人的态度和监督方式 指导下级参与企业的各种决策 加强意见沟通允许职工对作业目标 作业标准和作业方法提出意见 鼓励上下级之间的意见交流 建立面谈和调节制度以消除不满和争端 改变干部的标准 重视利用和倡导各种非正式组织 二 巴纳德的组织理论 1 协作系统组织理论2 诱因 贡献平衡理论 1 协作系统组织理论 第一 强调组织的非物性 第二 强调组织的非集团性 集团这个概念突出的通常只是成员身份 membership 而不是作为组织实质的相互协作的关系 它难免要将那些为组织做出了重要贡献的贡献者排斥在组织之外 第三 强调组织的非静止性 巴纳德则主张 组织的实体是组织行为 即组织中的人的行为 组织的本质是人的相互作用的关系 而不是人的集团 组织的要素 巴纳德认为组织是由协作的意愿 共同的目标 信息交流这三个基本要素构成 第一 协作的意愿 其意义为自我克制 交付出个人行为的控制权 个人行为的非个人化 第二 共同的目标 如果组织成员不了解组织要求他们所做的努力以及协作的结果 就不可能诱导出他们的协作意愿来 第三 信息交流或沟通 它在组织要素中居于中心地位 这不仅是因为信息交流是连接组织的共同目标和个人意愿的桥梁 使这两个因素成为动态因素的依据 而且也是因为组织的结构 规模和范围几乎全由信息交流技术所决定 非正式组织的功能 非正式组织可能对正式组织有积极作用 一是信息交流 即一些不便通过正式组织解决的问题 通过非正式组织却易于解决 二是通过对协作意愿的调解 维持正式组织内部的团结 三是保护组织成员的心理健全 不受正式组织的支配 3 诱因 贡献平衡理论 巴纳德认为 组织的平衡问题根本上讲是一个贡献与诱因 或者效用 的比较关系问题 所谓贡献是指有助于实现组织目的的个人活动 衡量 一个协作系统的效率的唯一尺度就是他的生存能力 这里的生存能力指的是组织继续为其成员提供使他们的个人动机得以满足的诱因 以便使团体目标得以实现的能力 诱因是指组织为满足个人的动机而提供的效用 诱发个人对组织做出贡献的因素称之为 诱因 正式组织必须对有贡献的成员提供净满足 以便更新自己的力量或抵消对组织的离心力 权威接受理论 权威 从根本上说 取决于支配属下的命令是否能为属下所接受 因此 巴纳德认为 一般而言 权威对个体发挥作用有赖于四个条件 1 他能够而且的确理解了命令 2 在他作决定时 他认为这个命令同组织目的是没有矛盾的 3 在他作决定时 他认为这个命令 整个讲来同他的个人利益是一致的 4 他在精神上和肉体上能够执行这个命令 西蒙决策过程组织理论 1 从决策与执行区分政治 即政治与行政无法区分 即决策属于政治 执行属于行政 西蒙看来 执行也有决策 但西蒙还是从事实与价值的区分来区分政治与行政 他的观点是 A 一个决策问题是应该交给行政机关还是立法机关 看这个问题所含的事实问题和价值问题的重要性及其问题引起争论的程度 B 行政机关的事实判断必须反映社会价值 价值判断有争议时 则行政人员对这种价值判断必须对立法机关负责 即 立法机关对这种价值判断保留控制权 西蒙的行政组织决策理论 2 组织是一决策过程 决策充满组织的管理过程 是组织的中心因素 在组织中 最高管理阶层 中层管理人员贯彻执行最高管理人员决定的总目标和总方针 决定部门的目标和计划 再传达给下级 下层的监督人员就日常的生产计划和作业分配作出决策 3 组织影响论 第一种影响方式为权威 西蒙采用的是巴纳德的权威概念 只要一个下级人员将自己的行为置于上级决策的指导之下 不对该项决策的是非曲直进行自主审查 我们就说 那个下级人员接受了权威 一般是要依靠保障手段的 所以组织中的正式权威结构通常与人事任命 惩罚 免职相联系 在组织的日常运行中 正式权威往往是以非正式权威关系为补充的 3 组织影响论 第二种影响方式是对组织的忠诚心 一个团体的成员 总是倾向于把自己同那个团体等同起来 以那个团体的代表自居 忠诚于组织 在组织管理与发展中起着重要作用 管理者要想让自己的决策发挥效用 必须运用组织的认同感或成员对组织的忠诚心将人们的注意力集中到有限的价值要素上来 当然对组织的忠诚心也会给组织管理带来困难 一是当必须对成员已经认同的有限价值与其他价值进行权衡时 被习惯所束缚的组织成员往往无法作出正确的决策 对组织的忠诚还会造成另一个困难 即有些部门和单位的头头们无力去正确处理本部门与其他部门之间的平衡问题 3 组织影响论 第三种组织影响是效率准则 在任何组织中 决策受到组织影响的一句名言便是 要有效率 就广义而言 有效率无非是指用最短的路径 最省钱的办法 去达到预期目的 至于达到的是什么目的 效率准则是不关心的 也就是说 它在价值问题上是完全中性的 3 组织影响论 第四种组织影响方式是通告和信息 通告和信可以看成是组织内部的一种公共关系 通告和信息在组织中是向所有方向流动的 从上向下只是其中的一个方向 在组织中 通告 情报具有稍纵即逝的特点 而且往往只能为下级人员所掌握 3 组织影响论 第五种组织影响方式是培训 培训可以向受训者提供处理决策时所需要的事实要素 可以给受训者建立一个进行思考的框架 可以向受训者灌输决策所依据的价值 培训的结果是可以使组织成员靠自己作出满意的决策 而不需要组织一次又一次地运用通告 信息来加以引导 从这一意义上可以讲 培训是一种上级控制下级决策的途径 是上级行使权威和发布通告的替代方式 培训的一个好处在于可以使组织成员在较少监督的情况下好好工作 从而能将对成员的评审工作减少到最低限度 4 组织设计理论 应当把组织结构设计成层级结构以决策为依据的分工组织的工作重心 决策组织的权力配置 5 组织平衡 诱因 理论 西蒙继承了巴纳德关于诱因的学说 在论述组织的平衡时 强调了组织对个人的诱因与个人对组织贡献的平衡 一是由于组织目标的实现可以直接获取个人报偿的诱因 二是被看作是组织 生存价值 的组织的规模和组织的发展 三是与组织规模与增长无关的 由组织提供的个人诱因 二 行为科学的组织理论 1 组织个体行为的研究 有关人的需求 动机和激励问题的研究理论2 奥尔德弗的生存 关系及发展理论3 赫兹伯格的激励 保健因素理论 1 组织个体行为的研究 有关人的需求 动机和激励问题的研究理论 生理上的需要安全上的需要情感和归属的需要尊重的需要自我实现的需要 2 奥尔德弗的生存 关系及发展理论 生存需要 是指人在饮食 住房 衣服等方面的基本需要 这种需要一般要金钱的物质支撑 这是最基本的需要 相当于马斯洛的生理 安全的需要 关系需要 指与他人 上级 同级 下级 和睦相处 建立友谊和归属感需要 相当于马斯洛的第三层次的需要 即感情和归属上的需要 发展的需要 指个人在事业 能力等方面有所成就和发展 相当于马斯洛的第四层 第五层次的需要 3 赫兹伯格的激励 保健因素理论 所谓保健因素是指如果缺少它容易产生意见的消极因素 保健因素的主要内容有 公司的政策与行政管理 技术监督系统 与监督者个人之间的关系 与上级之间的关系 薪金 工作安全性 个人的生活 工作环境 地位 所谓激励因素是指可以使人得到满足和激励的因素 激励因素是一种积极因素 以达到个人的发展 其主要内容是 工作上的成就感 得到承认 提升 工作本身 职务上的责任感 个人发展的可能性 2 有关组织中的人性假设理论 1 麦格雷戈的X Y理论X理论对人性的假设是 人是生而好逸恶劳的 所以常常逃避工作 人生而不求上进 不愿负责 宁愿听命于人 人生而以我为中心 漠视组织需要 人习惯于保守 反对改革 把个人安全看得高于一切 只有少数人才具有解决组织问题所需要的想象力和创造力 缺乏理性 易于受骗 所以 传统的理论勾画出的是组织中人的否定性的形象 理论人性假设 人并非生性懒惰 要求工作是人的本能 一般人在适当鼓励下 不但能接受而且追求担负责任 逃避责任并非天性 而是经验的结果 外力的控制和处罚 并不是使人朝着组织的目标而努力的方法 人的追求是满足欲望的需要 与组织需要没有矛盾 只要管理适当 人们就会把个人目标与组织目标统一起来 个人目标与组织目标的统一 使人们对组织目标的承诺 就能运用自我指导和自我控制来使二者协调 因此 威廉 大内的z理论 Z理论认为 一切企业的成功都离不开信任 敏感与亲密 因此主张以坦白 开放 沟通作为基本原则来实行 民主管理 大内把由领导者个人决策 员工处于被动服从地位的企业称为A型组织 他认为当时研究的大部分美国机构都是A型组织 第三节系统科学管理时期的公共组织理论 系统权变理论 帕森斯的系统结构卡斯特和罗森茨韦克权变理论雷格斯的生态行政组织系统 帕森斯的系统结构 1 组织系统观柏森斯认为 组织本身就是处在各个社会系统中的分系统 任何处在社会分系统的组织必须具备四种特质 适应环境 达成目标 统一协调和形态维持 这四个方面的特质主要通过组织的三个层级即决策层级 管理层级和技术层级来体现 这三个层级各有 界线 标志 工作性质各不相同 决策层级负责决策 管理层级负责协调 技术层级具体执行 各层级职权分明 各司其职 不得相互干涉 越俎代庖 组织权变性 1 环境分系统 2 组织目标和价值系统 3 技术分系统 4 结构分系统 5 社会心理分系统 6 管理分系统 雷格斯的生态行政组织系统 里格斯进而提出三种类型的行政模式 溶合型行政组织 衍射型行政组织 棱柱型行政组织 雷格斯的生态行政组织系统 重点分析了棱柱型行政组织 有三种特征 一 重叠性二 异质性三 形式主义 雷格斯的生态行政组织系统 影响一个国家公共行政的要素是多方面的 经济因素 依据社会形态的不同 社会经济结构可以分为三种 传统农业社会的 互惠 重配 结构 工业社会的 市场 企业结构 过渡社会的 集市 有限结构 社会要素 社团 家族 政党等的作用沟通网络 一元化社会和多元化社会的区别符号系统 政治结构 彼得原理 认识遴选庸才办公室的豪华程度与组织的事业与效率成反比鸡尾酒会公式 帕金森定律 一是官员都想增加下属而不是对手 二是官员们之间互相制造工作 新公共行政学组织理论时期 弗雷德里克森主张效率至上变为公平至上提出公共行政的基本运作过程 分配 整合 边际交换过程 情感过程 第四节 公共组织理论的现代发展 一 布坎南的公共选择理论和政府理论二 奥斯本的企业家政府理论 一 布坎南的公共选择理论和政府理论 一 公共选择理论公共选择理论 公共选择理论是建立在经济人和理性人假设的基础之上 它认为 每个人根据自身利益运用自己的理性 就可以形成一个多数 这就是公共选择 公共选择理论以此研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动 一 公共选择理论 公共选择理论认为 人类社会由两个市场组成 一个是经济市场 另一个是政治市场 在经济市场上活动的主体是消费者和供给者 在政治市场上活动的主体是选民 利益集团 需求者 和政治家 官员 供给者 在经济市场上 人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品 在政治市场上 人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家 政策法案和法律制度 该理论进一步认为 在经济市场和政治市场上活动的是同一个人 没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动 一 布坎南的公共选择理论和政府理论 1 政府失败论 A 公共政策失败原因 领导人个人利益左右 B 工作机构低效率的原因 缺乏竞争性和成本激励机制和监督信息 政府机构自我膨胀 寻租行为 布坎南得出结论 市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件 政府缺陷至少和市场一样严重 企业家政府组织理论 奥斯本和盖布勒 他们认为 传统官僚制存在严重危机 比如僵化死板 繁文缛节 低效 浪费 腐败 官僚主义等重塑政府的原则 掌舵而不是划桨 社区拥有的政府 授权而不是服务 竞争性政府 以市场为导向的政府等