分析省管县制度的规范基础理论.doc

分析省管县制度的规范基础理论一、我国行政区划现状及问题透视( 一) 行政区划现状及其问题行政区划在我国经历了夏商西周的方国阶段、封建社会时期、半封建半殖民地过渡时期、社会主义完善时期。行政区划简言之是国家行政管理的区域，体现了以政治组织结构展现的国家权力在不同地域空间的配置。在若干的行政级别划分中，最重要的是各级别之间行政管理隶属关系。可以说行政区划最主要的作用就是便于中央对地方的行政管理。根据我国宪法的规定，省有权管理县。但在我国政治生活中实行的是市管县体，只有部分地区试行省管县。( 二) 何谓市管县体制市管县体制是指直辖市和较大的市可以领导县、自治县。自古以来，国家就分为城市与乡村，城乡实行分治，市管县是城乡合治的一种方式。然而城市与乡村是不同的两种形态，城市各种要素比较集中，如经济，然而乡村则较为分散，这是二者的主要区别。 马克思说城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和要求的集中; 而在乡村里所看到的却是完全相反的情况: 孤立和分散。城市是个地理、经济概念，它通常是周围地区的政治、经济和文化中心。与城市不同，市是国家在城市地区按一定的条件，通过立法和行政手段建立起来的一种行政区域建制，是国家的一种地方行政单位，是个政治、法律概念。市按照行政地位进行分类，可以分为省级市、地级市、县级市三类。二、市管县体制的历史脉络( 一) 市管县体制的确立市管县体制是我国城市行政管理体制之一，希望通过经济相对发达的中心城市带动周围城市的行政管理体制。市管县体制在我国不是一蹴而就的，其首先是一个局部临时措施后来慢慢推行到全国，构建成全局性体制。临时措施阶段主要是为了服务大中城市发展。新中国成立初期，为了保证城市的蔬菜和副食品供应，在部分省会城市和个别大城市实行了市管县体制。在这个阶段，市管县体制确实发挥了一定的作用，不仅解决了大城市蔬菜和副食品供应问题，而且将行政权力下放，使得地方政府拥有更多的权力。然而这个时期市管县只是临时性的在特定区域实行。之所以推行到全国，是为了以使城市带动农村发展。长期以来我国实行计划经济，计划经济下市场无法发挥调解作用。但是十一届三中全会以后，我国市场经济开始慢慢崛起。但是限制重重的行政区使得地区间和城乡间的贸易摩擦不断。为打破城乡二元社会体系，更好的集中市场要素，以农促工，提出改革地区体制，实行市领导县体制的要求，从此，市管县体制进行试行。( 二) 市管县体制存在的原因市管县体制的存在有其一定的合理性。一方面，市管县可以有效防止县级政府之间的恶性竞争。县级政府为了自身的利益，往往会不顾相邻县的利益进行不正当竞争，如经济垄断。此时如果让省直接处理这些问题，未免有些大材小用。然后市进行管理却是恰到好处的。一个市领导若干县，在其管辖的范围若有县之间进行恶性竞争，那么市作为上级政府有权进行处理协调，力争将矛盾控制在萌芽阶段并化解矛盾。市作为区域内国民经济和社会发展的直接规划者，有效地协调和监控了县域经济关系，抑制了基层政府之间无休止的纷争和摩擦。另一方面，市管县降低了省政府的行政负担。中国有句老话，天高皇帝远，省虽然不比皇帝，但是其离基层县还是较远的。与省相比，市更接近基层县政府，更加了解基层情况，并能及时地化解矛盾和冲突。市领导县的做法极大减轻了省政府的行政负担，节约了巨大的用于协调县域关系的交易成本。( 三) 市管县体制存在的问题市管县体制在计划经济时代强化了行政管理。然而，现如今市场经济在我国已经非常成熟。在如此成熟的市场经济下，城乡之间的资源配置应当由市场决定，而不是依靠行政力量。然而市管县依靠的行政力量，市往往会利用其优势地位侵犯所辖县的利益，从而形成所谓市压县市挤县市卡县的局面。具体说来，有以下几个方面的弊端:第一，降低管理效率，提高管理成本。市管县体制中最大的问题就是过分倚重行政力量。这样的行为会增加资源配置成本，降低管理效益，阻碍了市场经济主体的自主发展。此外，市位于省县之间，影响了省县之间信息传递的速度和效率。同时增设市，意味着会产生更多的机构，需要更多的人力和财力的投入。由此可以看出，在信息网络高度发达和交通十分便利的今天，在省县之间设置市未免有些画蛇添足。第二，职能定位不清，市县竞争加剧。实行市管县以后，确实抑制了县之间的恶性竞争，然后却滋生了市县之间的竞争。市利用其地位，不断截留省级下放的权力，只关注于自身的发展，甚至下侵县级利益。第三，主动辐射有限，带动作用不强。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所管辖县乡的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些地级市对县域发展，虚的指导多，实的投入少。第四，实行城乡合治，违背国际惯例。由城乡合治走向城乡分治，是各国行政管理的一个客观规律。市管县是一种城乡合治思路的产物，它的出现具有历史必然性，但也存在历史局限性。三、省管县制度的建立基于多元中心主义的思考( 一) 行政中心优先发展规律城市的发展具有行政中心优先发展规律。行政中心优先是说相较于经济中心、军事中心等行政中心往往优先发展。一个城市的政治地位决定了其发展规模和速度。政治地位越高，其各方面的发展也将非常迅速而完善; 政治地位较低，那么各方面的发展也会缓慢。从我国历史中也可以看出，帝都的发展往往是最快的，经济也是最繁荣的。相反，当它一旦失去了帝都的地位，那么它的发展就会出现衰落。例如南京曾经作为我国的首都，那个时期的南京政治经济等方面都是最繁荣的，而如今帝都已经是北京，北京的发展也证明了其是帝都。行政中心之所以优先发展，是因为其更容易获得资本、劳动力和技术。这主要在于政治和行政中心也执行着经济管理功能，其中包括社会经济和财政分配权。国家对每一级别的城市地域大小、发展规模和主要职能都有严格的规定，城市规模的大小、城市增长的快慢同城市政治行政地位的高低成正比。由于政治功能的突出，在城市发展动力上形成了政治中心优先增长规律。( 二) 多中心治理理论基本内涵多中心治理理论简单说来好比是自己的手的理论。如今在经济市场，政府和国家是看得见的手，市场是看不见的手。市场这只看不见的对经济的影响有时会超越国家的作用。在行政区划问题上，存在多中心，不仅仅包括国家政府和市场，还包括其他的众多因素，如一条河流穿越不同的地区，甚至不同的国界，这时行政系统很难对其发生影响。此外，一个市场要发生作用需要有很多的前提条件，但是并非在任何地区和时间都满足有这样的前提条件，就需要自主治理，就是用自己的手去治理，自己的手可以来自用户团体，也可以说成是当事者，相关者的手。实行省管县体制就是需要遵循了多中心主义，取消市管县，将各县级市划分为不同的城市，由省对这些城市进行直接管辖。各城市自身进行自我发展。( 三) 省直管县的措施倘若我国推进省管县体制，那么首先需要思考的问题就是省是否有能力胜任这项工作。根据管理学的原理，一级组织结构最多可以管理50 个左右的子单位。虽然现在管理手段越来越多，形式越来越多样化，但是其管理幅度仍然没有改变，仍以50 最佳。然而我国的现状却是省级以下单位众多，大多超过50 个单位，如此宽泛的管理幅度是省管县的最大威胁。假使不解决这个问题，冒然地赋予省直接管县的权力，有可能造成省迫于管理的压力而非合理的管理县，那么会造成顾此失彼、捉襟见肘的窘况。想要解决上述管理幅度较宽的问题，最好的办法就是改变我国现有省级行政区。我国著名的政区地理学家刘君德先生曾经指出: 根据经济社会发展的需要，合理增设行政区对区域经济发展会起到明显的推动作用。我国政治界也一直有分省的提议，即缩小省、区范围。分省简单说来就是将我国目前存在省、直辖市、自治区( 以下简称省) 进行分解，构造更多的省，增加省的数量，从而将省以下单位合理分配至这些分解后的省，以达成减少管理幅度的目标。( 四) 省直管县的条件分析省直管县在我国已经具备了各方面的条件。无论是政治经济还是科技，我国目前已经具备了全面推进省管县的条件。首先政治上，先前由于省级区域过大数量较少，故在省县之间设立市，以期降低行政管理成本。然而如今市这一级行政区划阻碍了县与省的直接沟通，使得人民群众无法广泛参与政治生活。推行省直管县以后，县可以直接与省交流，行政资源得到合理配置以及高效利用。其次经济方面，农村经济发展迅速，无需政治力量帮助，其也可以完全依靠市场自主发展，城乡差距逐渐减少。最后科技方面，我国交通运输以及互联网发展迅猛，县与省之间在时间和空间上更加靠近，无需市发挥传递功能。第 7 页 共 7 页