行政管理体制改革.ppt

第十四讲中国行政管理体制改革 纲要 行政管理体制的概念 类型和特点中国行政管理体制改革的背景行政管理体制改革主要举措 中央与地方的关系改革行政区划改革审批制度改革行政三分制与行政执法体制总结与反思 有关知识背景 行政管理体制概念行政体制类型 中国行政管理体制的特点 一 行政管理体制改革的背景 建设政治文明的需要经济体制改革的需要保障公民权利的需要提高行政效率的需要维护社会稳定的需要精简政府机构的需要 1 行政体制改革是政治文明建设的核心内容 政治文明 这里是指要把坚持党的领导 人民当家作主和依法治国有机统一起来 三大政治主体在政治运行和政策管理过程中的和谐统一状态 即政府文明 公民文明和政党文明的统一政府文明 法治国家论 立法体制改革 行政体制改革 司法体制改革公民文明 关键要保障公民权利 健全民主制度 丰富民主形式 扩大公民有序的政治参与 保证人民依法实行民主选举 民主决策 民主管理和民主监督 享有广泛的权利和自由政党文明 依宪执政 依法执政的政党法制建设 执政党与人大 与政府 与法院的关系三大文明的核心是执政党要依法治国依法执政 落脚点是实现民主权利 最经常的体现却在政府文明 十六大 提出政治建设和政治体制改革的任务 加强社会主义法制建设改革和完善党的领导方式和执政方式改革和完善决策机制深化行政管理体制改革推进司法体制改革深化干部人事制度改革加强对权力的制约和监督维护社会稳定 2 经济体制改革的需要 市场经济体制下政府的四大职能 经济调节 市场监管 社会管理和公共服务入世后对转变政府职能提出的新要求 开放促改革政府职能转变远未到位 政府管理中的错位 越位和缺位现象尚未真正改变 该放开的没有完全放开 该管起来的还没有真正管住 政府的微观经济规制过多 有效的国有资产管理体制尚未形成 市场监管体系不健全 规制过度与监管不足并存 十六大提出要建立 服务型政府 服务型政府的五项国际指标 人类发展指数 HDI 达到0 75以上 中国0 718 162国家中87位 中等收入国家0 740 高收入国家0 926 公共教育支出占GDP5 以上 中国3 19 中等收入国家4 8 高收入国家5 4 公共医疗卫生支出占GDP3 以上 中国2 0 中等收入国家3 1 高收入国家6 2 社会保障支出占GDP7 以上 中国0 22 美国12 2 日本11 8 研究与开发占GDP2 以上 中国0 83 瑞典3 59 美国2 90 日本2 83 韩国2 79 每万人中工程师人数 美国74 3 日本79 6 中国6 8 每10万人中接受高等教育人数 美国5398 日本3139 中国530 部分地区农村教师工资被拖欠的现象已持续了近10年 从1998年1月至2001年4月 全国拖欠教师工资累计达127亿多元 科技教育 在2300多个县中 有近1 3存在着不同程度的拖欠 由于县乡两级财政收入减少 有400多个县的全部财政收入还不够发教师工资 出于工资支付能力不足的考虑 一些地方不得不下达指标精简教师 致使在以1 23师生比 居全国第十四位 的华东某省 初高中教师共计缺额竞达9万人 一些地方为解决教师缺额 以每月支付总额不变为原则 用辞掉一个学历达标教师 或拒聘一个师范毕业生 后省出的三四百元月工资 找来二四个乡亲 代教 因而使教师队伍整体素质出现较大滑坡 去年底全国中小学存在的危房面积达1300万平方米 主要集中在中西部经济欠发达地区的农村 宁夏农村中学的危房比例占5 32 青海农村小学的危房比例占4 33 以200元改造1平方米危房计 全国目前至少需要资金26亿元 现有校舍的2 3 又将在一年后成为危房 3 加强公民权利保障的需要 公民权利的意义 人权公约 政府权力底线 一般权利变特许权首要人权 从生存权到四大民主权利 户籍制度改革与迁徙自由 北京针对外地人设置的就业行业性限制从1999年的5个增加到8个 职业性限制从1999年的34个增加到103个 教育制度与受教育权 地方办大学难 民办大学受歧视 告状个体经济的发展几起几落 政府滥行规制权力任意侵害企业自主权和经营权 沈阳超市39劫 去年9月中旬 由北京市公安部门牵头 工商局 卫生局 文化局 劳动局 市商委等6个部门联合下发过一份关于对娱乐服务场所进行重新审核登记的 通知 对北京市的娱乐行业进行了一次清理整顿 6部门共查处有违法经营行为的企业4000多家 依法取缔2000多家 重新审核登记工作实行一票否决制 6部门缺一不可 并且坚决不予重审 4 提高行政效率的需要 亚里士多德 1 1 2 X 低效率 公章旅行 外商的 以脚投票 5 维护社会稳定的需要 农民负担问题 绝大多数农民负担都是各级政府通过行使规制权力加于农民身上的 群体性突发事件急剧上升2001年全国群众上访量比2000年上升9 6 集体上访批次上升7 2 人次上升11 7 集体上访批次占群众来访总案次16 7 集体上访人次占群众来访总人次75 6 重复信访占总信访量的30 有的地方达50 60 国家信访局2000年受理集体上访批次和人次比1999年上升36 8 和45 5 2001年同比又上升36 4 和38 7 全国集体上访人数占上访总人数的比例 1998年为59 8 1999年66 3 2000年71 2 2001年75 6 山东2000年冲击国家机关收案数是1998年的333 5 精简政府机构的需要 体制不变革 造成机构臃肿 人员膨胀 财政不堪重负 某县的编制有600多个科级职位 但有一任县委领导在13个月中竟提拔了900多名科级干部 在政府组织立法方面 现在甚至不如上世纪 年代 当时尚有 政务院及所属各机关组织通则 省人民政府组织通则 大城市区人民政府组织通则 县人民政府组织通则 乡人民政府组织通则 等 根据 地方组织法 省级政府的厅局委员会等工作部门的设立 增加 减少或合并 由本级政府报请国务院批准 第 条 地方政府机构设置缺乏议事机关的制约 公务员人口比 韩国18人 美国63人 日本35人 德国66人 英国63人 新加坡31人 中国 西汉时是1 7945 隋朝是1 3658 唐高宗时为1 3927 元成宗时为1 2613 明太祖时为1 2299 清康熙时为1 911 1949年前后是1 297 1978年时是1 50 目前已经成为1 30左右 财政供养人员 美国财政供养人员1800万 其中联邦政府公务员286万 中国4100万财政供养人员 其中 仅县乡人员900万 财政不堪重负 各地财政供养人员与总人口之比的全国平均水平为1 28 其中陕西为1 34 河北为1 40 河南为1 41 山西为1 27 宁夏为1 24 青海为1 22 有的地方情况更严重 在山西32个发不出基本工资的县中 有8个县在1 20以下 有的县如大宁县为1 13 许多地方财政支出中生产建设性支出大幅度下降 而用于吃饭的部分占80 多 领导干部多的现象在许多地方形成 倒金字塔型 有的市地一个委办局的局级领导有18人之多 地区行署从常务副专员到副主任科员多达17个层次 一般各县县委 县政府 县人大和县政协四大班子共有县级领导39人 领导多 小车也多 一般每县有车200辆左右 年费用400万元 截止1998年底 全国5万乡镇平均每个乡镇负债400多万 总计约2200亿元 湖南省负债85 4亿 全省2000多个乡镇88 2 负债 浙江省负债36 4亿 还不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织欠下的债务 安徽省负债59 23亿元 1999年以来进行消赤减债 银行利息等因素 负债还在增加 湖北棋盘乡债务月利率15 0 全国县乡政府干部900多万人 村级干部3000万人 每年工资2000亿 近3000个县级单位 约3万个科局 5万个乡镇约70万个乡部门要运转 还有近400万个自然村的农民公共品需求 这些每年需开支3000亿 在唐朝 如果超编一人 机构领导必须被棒打一百 超编三人 被罚棒打两百 超编十人 则被罚入狱两年 精简 膨胀 再精简 再膨胀 的怪圈 二 改革举措 一 中央与地方关系改革 中央与地方关系概述新中国中央与地方关系的变化目前的问题努力的方向 1 中央与地方关系概述 法律上的剖析 政治分权 行政集权运作上的剖析 2 新中国中央与地方关系的变化 1 中央集权体制的建立阶段 建国到1957年上半年 建国初期 中国政府根据战争时期积累的经验和对苏联模式的模仿与借鉴 逐渐建立起了单一制国家结构和中央集权的行政管理体制 主要做法是 调整行政区划 收归地方权力 形成强有力的中央统一领导 主要做法是 撤消大区政府 将以前大区政府拥有的独立性和自主权收归中央 同时 调整 裁并省及省以下行政区划 加强中央对地方的直接指挥 增设和加强有关经济管理部门 实行 条条管理 将工业生产 建设投资 物资管理 人事 财政管理等主要权限掌握在国家部委手中 到1957年 国家直接管理的企业由1953年的2800个增加到9300个 中央政府支配的财力达总数的75 2 集权与下放阶段 1957 1978 中央权力过大 对地方管理太多 太死 在很大程度上也压抑了地方的积极性 1956年 毛泽东指出 应当在巩固中央领导的前提下 扩大一点地方的权力 给地方更多的独立性 让地方办更多的事情 1957年10月 中央开始调整与地方的关系 主要是下放给地方权力 1958年 为实现大跃进 更是加大了放权的幅度 使地方在财政 计划 物资分配 人事 企业管理 建设与投资等方面有了较大的权限 但1958年 1960年的大跃进 使国家经济发展遭受很大的挫折 1960年 为纠正 左 倾冒进主义错误 中央实行 调整 巩固 充实 提高 八字方针 在经济工作中强调统一领导 统一政策 统一行动 为此 又收回了下放的权力 文革 开始以后 中央与地方管理较为混乱 1966年 中央不适当地下放了经济管理权和财权 1970年 四五 计划又提出了下放企业 实行基本建设 物资分配和财政收支 三大包干 同时 大力下放其他经济管理权限 形成了 条块结合 块块为主 即以地方为主 的管理体制 1976年 文革 结束 中国经济基本上达到了崩溃的边缘 1977 1978年 中央又调整了它与地方的关系 收回了部分财政 税收 物资和人事权 3 让利放权阶段 1978 今 从1978年至今 权力下放成了改革的总趋向 中央与地方关系新变化有 第一 省 市地方政府在经济和文化事业方面权限增大 财政包干 分税制度使地方财力增加 如到1990年 地方财政收入已占到全国总财政收入的53 此外 1983年以后 中央陆续批准了一批计划单列市 后改为副省级市 赋予其省级经济管理权限 与此同时 中央经济管理范围和比重明显缩小 如国家指令性计划产品至1992年只有50多种 现在则更少 第二 建立一批 特区 和开放城市 开放地区 赋予其特殊的政策和立法权 在香港和澳门建立特别行政区 赋予其高度自主的立法 司法和行政管理权 第三 改革高度集中的立法体制 赋予地方更大的地方立法权 同时 颁布地方组织法 初步规定地方权力机关 行政机关的职责和权力 第四 鼓励地方政府间进行横向经济联合与区域经济开发 在全国形成100多个区域性经济联合体 3 目前的问题 中央权威的流失 中央权威是国家统一和国家利益的重要保证 这二十多年来中央对地方的放权让利 地方的实力和自主性增强 出现了一定程度的地方主义倾向 加速了中央权威的流失 宏观调控能力的降低 放权让利超过一定限度 就导致中央行政 财政能力的削弱 造成宏观调控的无力 仅以财政调控能力而论 中央财政收入在整个财政收入的比重 在50年代是70 80 60年代仍占60 以上 80年代已降至50 左右 而90年代以后则在40 以下 而在西方资本主义国家 中央收入很少低于财政总收入的50 地方保护主义的兴起与市场割据 地方政府权力的扩大 采取不合理的行政干预手段和措施 在经济上 搞大而全 小而全的经济体系和地区垄断的市场体系 盲目建设 重复引进 设立边卡 阻碍 限制或禁止资源的流动 在执法领域 偏袒本地当事人 损害外地当事人的利益 根据最高人民法院统计 因地方保护主义 使经济审判的判决得不到执行的 1985年 1986年占全国生效判决的20 左右 1987年占30 左右 有的地区高达40 地区封锁 政府分割市场 地方保护主义 仕场经济限定只能经营 购买 使用本地生产的产品或者只能接受本地企业 指定企业 其他经济组织或者个人提供的服务 桑塔纳 富康大战在道路车站港口航空港或者本行政行区域设置关卡 阻碍外地产品进入 省际贸易从 年相当于全国零售贸易的 下降到 年的 一次货物的平均航行里数由 年的 公里 下降到 年的 公里 对外地产品或者服务设定歧视性收费项目 规定歧视性价格 或者实行歧视性收费标准 对外地产品或者服务采取不同的技术要求 检验标准 或者对外的产品或者服务采取重复检验 重复认证等起施行技术措施 限制外地产品或者服务进入本地市场 湖北武穴啤酒 采取专门针对外地产品或者服务的专营 专卖 审批 许可等手段 实行歧视性待遇 限制外地产品或者服务进入本地市场 国务院 关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定 年 月 日公布 4 努力的方向 第一 法制化的关系 目前的不规范 中央与地方的相互越轨 乌纱帽机制 案件机制 攻关机制 第二 政府间竞争与政府间协调机制 要建立健全制度化的政府间协调机制相互磋商机制签定协议 行政合同制度联席会议制度联合办公制度集中办公制度 第三 调整中央和地方财政税收关系 2001年中央财政总收入9174亿 其中通过税收返还用于地方的2340亿 转移支付和转项拨款用于地方的3662亿 是1994年的6 2倍 平均年增长29 8 2001年为改革基期 中央与地方分享所得税收入 2002年五五分成 2003年六四分成 中央多分享的收入全部用于地方主要是西部 第四 扩大地方自治权与自治事务范围 地方自治包括居民自治和团体自治 居民自治是地方自治的核心 地方公共团体的自治是实现居民自治的重要手段 地方公共团体的自治是指相对独立于中央政府或州政府 作为独立法人自主处理地方社会的公共事务 城市政府普遍实行地方自治 自治立法权 对地方自治事务制定城市政府的地方条例 其中包括地方议会和地方行政机关制定的条例和规章 地方条例不得违反宪法和法律 自治事务包括地方公共设施的设置管理 地方事业的经营 对居民的各项补助等固有事务 国家 州或省或其他地方公共团体委任的事务 为保障居民的安全和福利对居民权利进行规制的事务 以及其他根据法律和法规进行处理的必要事务和自主事务 自治财政权 地方政府作为自治的地方公共团体 可以自主地根据国家法律处理地方的税收 预决算 财务会计等事项 自治财政权涉及地方税收入 税外收入 地方交付税收入 国库支出金收入 起债收入等 自治体的课税权一般由地方代表机关行使 自治财政权 扩大地方政府人事权 核心是扩大直选范围 赋予人民更大的人事选举权 四川省遂宁市市中区步云乡的乡长直选改革模式 深圳市大鹏镇于 年 月 日到 月 日进行了镇长选举改革 四川省绵阳市从1998年11月起 在全市10个县 市 区 的11个乡镇 含两个民族乡 进行了乡镇人民代表大会代表直接提名选举乡镇长的改革探索 1998年12月5日四川省眉山市青神县南城乡全体乡民一万四千多人以直选的方式选举产生了乡政府的乡长和副乡长 全体党员共500多人也在12月25日以直选的方式产生了乡党委书记 选错了怎么办 戴维斯与斯瓦辛格 第五 明确中央与地方的事权范围 目前 中央政府从理论上可以过问一切事物 但是由于管理 信息等能力的限制 大部分事务是由地方处理的 改革原则 按照适当集中和适当分散相结合的原则 明确划分中央与地方事权 就近管理原则 属地管理原则 划分方法 宏观经济调控权为中央专有权 逐步削弱市县及乡镇政府的经济管理权 教育 科技 文化 卫生 体育 民政 治安等社会公共事务 主要由地方政府尤其是市县政府依法管理 中央政府负责制定政策法规和进行宏观指导与协调 03年机构改革 国务院要逐步减少和调整这些部委的职能 传统的中央集权制不灵了西方的地方分权制不适用一个可以思考的建议 变 政治分权 行政集权 为 政治集权 行政分权 第六 确立新的体制模式 三 改革举措 二 行政区划制度改革 中国的行政区划制度及存在的问题行政区划改革 增设副省级市 撤地 县 改市 市管线体制 两级政府 三级管理 四 改革举措 三 行政审批制度改革 审批的随意性 复杂性 审批型管理方式 效率低 直接成本和错误成本大 政企不分 政府包办企业 政府权力无界限 审批一切 一切审批 深圳1997年一个高科技项目从提出可行性报告到竣工投产 中间需要经过13个部门的审批 递交15个报告 收取30多项费用 盖50个公章 时间至少需要6个月 其中有5个部门要先后进行2次以上审批 某市跑破一辆车 盖280多公章 政府命令企业 昆明世博会 江西烟花爆竹 湖北荆襄磷化公司56万吨重钙项目在1999年验收合格前两个月就有问题 2001年内退1383人 下岗6000多人 进口设备变废铁 40亿打水漂92年10月 2002年9月全国纪检监察机关共立案1634925件 结案1550408件 给予党纪政纪处分1555481人 挽回损失483 491亿元 平均每年处理15万人 共处理县处干部49510人 地市级4112人 省部112人 2001年处理17万人 其中处级5300人 省部16人 10年为63万干部澄清是非 每年举报案件160万 99年以来26000领导干部因为抓反腐倡廉失职或不力被追究责任 政府无奈部门 部门争权夺利 道德成本高审批与干部犯罪 在党政干部职务犯罪中 绝大多数是涉及违法行使审批权的犯罪 分管经济的 以贷款 指标 额度等谋取私利 分管行政的 以工程承包 土地批租 减免税等索贿受贿 分管政法的 以农转非户口指标 赴港澳定居签证 严控性资源指标等作交易 分管党务的 以干部调动 晋升 安排工作等权力卖官鬻爵 2002年30省市调查69 1 认为腐败在一定范围得到遏止 78 8 有信心 1 行政审批制度的概念和范围 什么是行政审批 行政机关根据相对人的申请 经依法审查 准予从事特定活动 确认特定民事关系或特定民事权利能力和行为能力的行为 行政审批的形式 审批 核准 批准 审核 同意 注册 认证 登记 鉴证等 凡是 必须经过行政审批机关同意的 都在清理范围 什么是行政审批制度 包括行政审批的设定权限 设定范围 实施机关 实施程序 审批责任 监督机制 行政许可分类及其特征 普通许可是由行政机关确认是否具备从事特定活动的条件 普通许可的功能主要是防止危险 保障安全 一般没有数量控制 普通许可事项 行政机关对申请人申请材料的实体内容要进行审查 有的还要实地核查 四川彭州市 群宴申报登记与处理结果表 特许是由行政机关向被许可人授予某种权利 特许的主要功能是分配稀缺资源 一般有数量控制 特许事项 行政机关应当通过招标 拍卖等公平竞争的方式决定是否予以特许 认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定 认可的主要功能是提高从业水平或者某种技能 信誉 没有数量限制 认可事项 行政机关一般应当通过考试 考核方式决定是否予以认可 核准是由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准 经济技术规范的判断 确定 核准的主要功能是为了防止危险 保险安全 没有数量控制 核准事项 行政机关一般要实地检测 验收 登记是由行政机关确立个人 企业或者其他组织的特定主体资格 登记的功能主要是确立申请人的市场主体资格 没有数量控制 登记事项 行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查 申请人对申请材料的真实性负责 标准混淆 假登记之名 3 审批改革的原则 上 合法原则 原则的管理规定不得转化为行政审批 从上 从新 1997年深圳 有国家依据的289项中142项属转化 有省依据的72项中33项属转化 有市政府和部门依据的84项中23项属转化 草案原则规定 法律可以对本法规定可以设定行政许可的各类事项设定行政许可 本法规定可以设定行政许可的事项 尚未制定法律的 行政法规 国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可 需要全国统一制度和中央统一管理的事项 只能由法律 行政法规设定行政许可 依据法定条件设定 除只能由法律 行政法规设定行政许可的事项外 依法可以设定行政许可的事项 尚未制定法律 行政法规 国务院有普遍约束力的决定的 地方性法规 地方政府规章可以设定行政许可 除法律 行政法规 国务院有普遍约束力的决定 地方性法规 地方政府规章外 国务院部门规章以及依法不享有规章制定权的地方人民政府和其他机关制定的规范性文件不得设定行政许可 3 审批改革的原则 中 深圳市的 保留和取消市政府各部门 单位 审批 核准事项目录 有些保留事项的依据是中办 深办 深府办或者政府部门发的通知 批复 如市计划局对大中专 中技 招生计划 院校的设立及专业设置的审批权 依据的是国家教委教计字 1989 204号 关于计划单列市教育问题的通知 第二条 第三条等 市计划局对重点科技开发项目立项的审批权 依据的是深编 1991 81号 关于成立深圳市科技再开发基金会的批复 有些保留事项的依据是有关单位发的意见或者函 如市计划局对外商投资企业及 三来一补 企业生产自用成品油配额指标的核准 依据的是国发 1994 21号 关于改革原油 成品油流通体制的意见 第一条 市财政局对行政事业性收费项目立项的审批权 其中一个依据就是财政部财综字 1992 49号 关于进一步加强行政事业性收费管理工作的函 有些保留事项的依据是会议纪要 比如市统计信息局对信息工程竣工验收的审批权 依据是 市长工作会议纪要 1997 71 关于研究信息咨询机构管理办法的会议纪要 第二条 3 审批改革的原则 下 合理原则 限于公共安全公共利益的范围 放给市场 中介组织 行业自律 公司设立 投资活动 采取拍卖 招标等市场运作方式 效能和便民的原则 以较少行政资源的投入实现最佳的政府工作目标 职能调整 取消的和划入的 打破部门界限 审批相对集中 安徽政务服务中心 一个部门由一个机构对外 主办 联办 集中办理 一级审批制 规定时限 网络技术与电子政务 责任原则 不作为责任 不正确履行责任 违法审批责任 审批权与监管责任一致 制定审批技术规定 建立部门和个人的责任追究制度 江苏如东项目监督原则 反对在设定和实施中附设歧视性条件 实行公开原则 保障相对人的异议 举报 投诉 哈尔滨铁路局压制投诉 制度创新和政策创新 年 月 日 深圳市审批登记制度若干规定 听证程序 组织机关于听证十五日前在 深圳特区报 深圳商报 刊载听证公告 内容包括立法草案名称 审批登记项目 免费索取立法草案的时间地点及参加听证会的办法等 听证由组织机关指定法制部门工作人员或法律专家主持听证会 公布听证会的具体程序 由有关行政主管部门的负责人和代理人在听证会上提出设立审批登记项目的理由或依据 其他参加人及其代理人可以进行辩论和质证 制作笔录 交听证参加人及其代理人签字或盖章 听证结束后十日内 由听证主持人向组织机关提交听证报告 提出听证建议 设立和实施审批登记 必须在 深圳市人民政府公报 上公告 未经公告 不得实施 4 审批改革存在的问题 1 缺乏整体改革思路 各行政领域的统一计划问题1995年 日本政府制定了 促进放松规制计划 包括下列11个类别的1091项 1 土地和住房 2 信息和通信 3 销售 4 运输 5 标准 合格证书和进口 6 金融 证券和保险 7 能源 8 就业和劳工 9 污染 废品和环境保护 10 危险品 灾难保护和公共安全 11 其它 该计划1996年和1997年两次修改 1997年的修改中加入了第12个类别即教育 并使总项数目达2823个 1998年 日本政府制定了 促进放松规制三年方案 该方案在以前计划中的12个放松管制类别的基础上又加入了3个新类别 竞争政策 保健和福利及法律事务 并总共规定了624项 1999年对上述三年方案的修改使放松管制的总项达917个 2 缺乏规制理论的指导 规制理论的产生 规制 一次的来源 规制各殊 钦定历代职官表 卷十八 但目前规制未备 民智未开 清朝续文献通考 卷 中国传统文化与自由 王建 韩愈 柳宗元 杜牧 规制与自由的关系 从石家庄行政审批改革情况看 就存在这样的问题 不少部门单位在改革中往往只注意审批事项 而把大量的规制手段排除在改革之外 各工业局对直属企业的管理事项 依法处罚和审计等内容 各种形式的评优评先进等不属于审批 职称评审 年检 工程竣工验收等行政规制行为都被排除在改革之外 深圳审批改革的成绩与问题 深圳市的审批改革1998年改革 深圳市审批制度改革若干规定 到 年 月 原有审批事项 项减少为 项 比原来减少 项 原有核准事项 项减少为 项 比原来减少 项 原有审批与核准事项合计 项 拟保留 项 减少 项 减少 其中有 项主要属于经济性规制的审批核准事项涉及企业自主权 放开由市场调节 年 月深圳市政府又提出在现有审批事项中再减少 自 年以来 深圳先后组织过 次大规模的治理乱收费行动 全市公布取消行政事业性收费 批共 项 从 年至今 累计为群众 企业减轻负担 亿元 改革空间 41部门607项规制 381项审批 287项前置审批 公司设立87项 投资活动110项 资格资质65项 指标配额50项 属于部门工作职能82项 3 缺乏制度化的公共参与 北京市通过上网公开的形式对原有审批事项 包括审批 审核 核准其备案事项 项进行清理 减少 项 其中审批核准事项减幅达 国务院65个部门单位共清理出审批项目 项 这些审批项目中 有关经济管理和社会管理等事务各约占一半 其中 依据法律和行政法规设定的有 项 占 依据党中央和国务院文件设定的有 项 占 依据部门规章设定的有 项 占 依据部门文件设定的有 项 占 依据部门内设司局等设定的有 项 占 审批项目在 项以下的有 个部门 在 到 项之间的有 个部门 在 项以上的有 个部门 各部门均对涉及本部门的行政审批提出了初步处理意见 拟取消的审批项目共 项 占项目总数的 拟保留的审批项目共 项 占项目总数的 拟改变管理方式的审批项目共 项 占项目总数的 时限制 国家计委除申请中央预算内投资外 如不受理 15天内予以通知 如受理 45天内完成审批手续 4 缺乏严格标准 某省财政厅自报取消14项 其中有7项在其他省属社会集团购买力一项 企业申请用车购车 购移动电话 购空调 购摄录象设备 购照相机 购放大机 购寻呼机等 打包法 分拆法 管理箱 深圳属于部门工作职能82项 对北京地区6个国有企业调查 他们所承受的来自各个政府职能部门的收费项目 多达206项 其中有节日摆花费 亮灯费 禁烟牌费 驱赶叫花子费 精神文明建设费 精神文明知识大赛培训费 树木打药费 排放雨水河道清淤费 河道维修排水费 旧人防拆除补偿费 卫生费 保洁费 道路清扫费 门前三包卫生罚款 环卫设施费 修垃圾站费 垃圾桶胸置费 垃圾清运费 委托垃圾渣土清运费 垃圾消纳费 门前三包责任书镜框工本费 等等 5 要全面进行规制改革 规制模式的转变 从规制目的和原则看 要从官权本转变位到民权本位 从规制程序看 要从缺少制约转变到依法规制 从规制手段的选择看 要从规制无度转变到适度规制 从规制内容看 要向公平 公正 公开转变从规制成本看 要从不计成本向重视成本效益分析转变 1 全面清理行政规制 处理申请类规制 其中包括许可 认可 免许 特许 承认 承诺 指定 推荐 同意 协议 试验 审查 检查 检定 检认 认定 认证 核准 确认 证明等 确定义务类规制 其中包括申告义务 报告义务 登记义务 雇佣义务 通知义务 提出义务 为限制特定行为而设定基准的义务以及此类基准的告示 公示和公告义务 禁止 不作为 等 行政处分与监督类规制 其中包括决定免许 解除 命令采取纠正和改善措施 进行指导 监督 劝告 进行管理 调查 检阅 检定 诊断 进行行政处罚 停止营业 吊销执照 罚款等 以及其他处分行为 2 主要规制形式 利润规制是通过规定收费率来对利润进行间接控制 如在电力和自来水等公用事业领域 主要的规制形式是制定收费率 或为资本收益规定一种可接受的比率 稳步推进利率市场化改革 价格规制是控制卖者能够开出的实际价格 价格规制可采取最高 最低或统一价格的形式 价格规制常常会对销售量 货物或服务的质量和其他商业交易条件产生显著的影响 2001年7月 中央政府大幅度削减中央定价种类数目 由控制141种减为13种 重要的中央储备物资 国家专营的烟叶和食盐以及民爆器材 部分化肥 部分重要药材 教材 天然气 中央直属及跨省区水利工程供水 电力 军品 重要交通运输 邮政基本业务 电信基本业务 重要专业服务 调整以后在社会零售商品 农产品和生产资料购销环节中 市场调节价格比重预计超过90 与此同时 政府决定对重要的公用事业 重要的公益性服务 自然垄断性质的商品和服务 于同年8月实施价格听证制度 这成为政府调整与市场关系 培育市场功能 维护市场秩序的又一个亮点 准入规制许可证所涉及的开业权利通常是有价值的 权利的估价是变化的 可以相当于同权利有关的年收入的15 至20 原材料和工艺规制 美国食物和药品局颁布禁止在药品生产由使用U型流水作业线的条例 厂商必须使用排列得非常直的流水作业线 税收与补贴规制也是改变经济行为的重要手段 3 经济性规制 限制竞争的特点产生经济租 指在生产要素所有者获取的收入中 超过这种要素的机会成本的剩余 或在完全竞争条件下无法攫取的超额利润或权益的 特殊照顾 准入规制与腐败 在韩国的1195种产业中 533种产业存在准入规制 占产业总数的44 6 放松经济性规制的益处 日本 促进放松规制三年方案 成果的经济效益 1999年 在涉及电讯 汽车检测 国内航空旅行 短期工人等方面放松规制措施带来的效益 从1990年到1997年这一阶段 消费和投资方面的年均增长为8 2万亿日元 年均价格下降约6 6万亿日元 1999年 放松规制产生的效益估计为8 6万亿日元 国内电讯 电力和石油产品领域的措施为此做出了主要贡献 销售业 1974年通过的 大型零售商店法 是为了保护小的独立零售商 在1990年代的三次修改中放松了限制 开设大型商店的申请数目从1989年的794个升至1990的1667个 1996年达到高峰 2269个 4 社会性规制 环境规制 产业安全规制 消费者保护规制 反歧视性规制 中国每天各类事故造成300人丧命 其每年经济损失相当于两个三峡工程 在安全经济学上 预防性的投入产出比5倍于事故整改的产出比 发达国家的预防投资占GDP的3 3 我国预防投资不足1 只占企业更新改造资金的10 20 北京网吧规制1997年以来 财政部会同有关部门取消收费1965项 减轻社会负担1332亿 全国减负涉及企业37000项 1400亿 5 审批改革有多大空间 中央政府4000多审批 4000 5 20000省政府2000多 5 32省 30多万省级规制市平均1500审批 5 660多市 450多万县平均500审批 5 1500多县 200多万乡镇均200审批 5 4万多乡镇 4000多万全国共有4680多万规制今后5年改革空间至少还有30 再减30 的机构和人员 相当于韩国和日本规制改革初期水平 2800左右 1 部门权力体制存在的问题 权力冲突 权力重复 权力交叉 权力空白 五 改革举措 四 部门权力体制改革 2 改革走向 强政府 弱部门 明确界定和规范政府各部门的职能分工 一件事情只能或主要由一个部门管 需要相关部门共同办理的 明确主办协办关系 将分散到各部门的行政决策权相对集中于本级政府和及其组成部门 中央 或本级政府及其综合部门 地方 增强政府整体运作功能 形成精干的政府组成部门与专业化的执行机构并存 分工合作 协调有效的政府组织体系 3 改革重点 综合设置政府机构 调整归并业务相近的机构 联系密切的机构或因分工过细导致职责交叉 关系不顺的机构 进一步减少政府组成部门 加大社会管理和政务管理部门的改革力度 重点调整和改善机关人员结构 着力充实和加强市场监管部门和基层一线执法力量 4 设立综合精干的决策机构 专司政策规划 政府组成部门集中精力抓宏观决策 定标准 立规矩 不介入具体管理事务 5 建立高效的执行机构 进行综合执法改革 1 执行机构与综合执法局 借鉴国际通行做法 探索建立专门的行政执行性机构 执行机构专司执法监督 照章办事 独立运作 不承担政策制定和政策调整职能 1997年以来 部分城市进行综合执法试点 综合执法局集中行使在市容环境 城市规划 城市绿化 市政管理 环境保护 工商行政管理 公安交通管理等方面的部分行政处罚权 2002年10月 选择广东全省和重庆全市做试点 同时 要求其他省自治区直辖市各选择一 两个市县进行试点 两个相对分开原则 政策制定与监督管理相对分开 监督管理与技术检验职能相对分开分散执法与综合执法的利弊 附 新公共管理运动与执行机构改革 英国是世界上最先以NEXTSTEPS的计划实施执行局制度的国家 1996年有特许厅 驾驶许可事务所 女权管理厅 气象台等130个机关成功实施该项制度 约占74 的公务员在此类机关工作 随着该项制度的实施 既减少了公务员数量 也削减了预算 除英国外 还有众多OECD国家试用执行机构 除政府核心职能以外的执行职能与服务职能都由此类机关履行 执行机构总裁由部长任命 目前40 总裁从外部招聘 其余由内部竞争产生 总裁实行合约制 任期四年 主管部与执行局之间为契约关系 对执行局的管理是通过制定和执行框架文件实现的 根据框架文件制定年度业务计划 新西兰有海洋安全厅 国立保健所 国有财产管理公团等共400多个责任管理机关 加拿大则有特许厅 女权管理局等19个机关 美国有国立信息技术所 动植物卫生检疫所 联邦住宅厅等9个责任管理机关 附 韩国的执行机关改革 1999年1月29日公布的关于责任运营机关设置 运营的法律中明确了政府决定采用责任运营机关的目的 其可概括为三点 第一 从政策企划职能中分出执行 服务职能 使政策执行更加有效 第二 采用公开竞争办法录用机关长 在公共部门引进竞争 以促进改善服务质量和加强对绩效成果的责任意识 第三 由原来注重过程的行政转变为注重产出的行政 提高公共组织组织的工作效率 出于以上目的 政府于1999年3月选取17个部门25个机关作为实行责任管理制的对象 其中将国军宣传管理所 驾使许可考场等10个机关作为第一次试范对象 1 概况 目前深圳政府机构共有47个部门分别是 社会管理部门和政务部门 市政府办公厅 公安局 监察局 民政局 司法局 人事局 劳动局 建设局 教育局 卫生局 法制局 审计局 口岸办公室 侨务办公室 计划生育办公室 文化局 外事办公室 规划与国土资源局 统计局 城市管理办公室 执法监管部门 工商行政管理局 质量技术监督局 药品监督局 环境保护局 附 深圳的 行政三分制改革 综合与经济管理部门 经济贸易局 农林渔业局 发展计划局 财政局 地税局 科学技术局 旅游局 水务局 信息化办公室 国有资产管理办公室 经济体制改革办公室 交通局 赋予行政职能的事业单位 档案局 公路局 气象局 社会保险管理局 机关事务管理局 体育局 民防办公室 住宅局 开发区管理机构 保税区管理局 高新技术产业园领导小组办公室 龙岗大工业区管委会 在行政区划上 下辖6个区 包括经济特区内的罗湖区 福田区 南山区 盐田区 以及经济特区外的宝安区和龙岗区 区下辖19个镇 26个街道办事处 443个居民委员会 218个村民委员会 深圳的镇就相当于县级或副县级 行政三分制 首先在事务分析 职能分析的基础上 按照决策 执行和监督三项管理职能相对分离 制约和协调的原则对现有政府部门进行重组 重组的过程中按照大行业 大系统组建几个决策部门 然后在这些决策部门涉及的范围之内 组建专业化的执行机构 执行机构重组基本是按照专务 专责 专管的模式进行 2 决策局 执行局与监督局 举例 深圳市交通局 重组前是市交通局下面每个区还有一个交通分局 区分局的机构设置和市局基本上下对口 每一个分局什么业务都有五脏俱全 市交通局既制定政策又负责监督执行 实行 行政三分制 后 根据交通局的职能 组建了规费征收办 稽查分局等8个专业分局 作为执行机构的专业分局 突出了专务 专责 专管的原则 全市的规费 稽查等业务都由相应的专业分局统管 执行业务全部交到下面的8个专业分局 市交通局改革后作为市政府的决策部门 今后的任务是调研 预测 规范 监管和战略规划等 设了8个专业执行局之后 区一级的交通分局已经不存在了 机关可能还在过去某个区的交通分局的原址上办公 但是过去的职能已经都变了 3 行政三分制要解决的问题 第一要 决策的民主 公正 透明 加大行政民主化的改革力度 现行体制下行政机构既是决策机关又是执行机关 还行使对本部门的监督权 所以往往在制定相关政策法规的过程中 过多的考虑部门利益 无限扩大审批权 限制企业的市场准入 通俗的说法是 政府权力部门化 部门权力利益化 利益获得审批化 审批方式复杂化 在这方面很典型的一个例子 某地曾出台过一个50人以上吃饭要进行 群宴申报登记 制度 要求50人以上用餐之前要向当地有关政府机关申报 接报机关要检查做饭的厨师是本地人还是外地人 是本地人才能批准 第二 使执行机构独立出来 成立专门的执行局或是综合执法局可以避免过去那种各个政府部门都有执行权 企业和市民要面对众多的执行机关 减轻群众和企业负担 例子 辽宁省沈阳沃尔玛超市在成立不到两年的时间里 受到了来自各个政府部门的39次检查 这39次检查后来核实多数是违法行为 第三 提高行政效率 决策部门与执行部门签订绩效合同 按照绩效对执行部门进行管理 第四 加快建设与市场经济体制相适应的行政管理体制 执行机构重组中还有一项重要工作 就是把一些可以由社区 中介组织和其他非政府组织承担的职能放下去 这些非政府组织同样执行决策部门制定的政策法规 前期政府从资金方面给予非政府组织一定的扶持 条件成熟之后实行政府监管下的自主 自律性公共管理和服务 六 总结与反思 1 行政改革成功之处 适应市场经济的需要 政治领导人的决心 渐进的策略2 发展的问题 缺乏理论 缺乏政治体制改革 缺乏主动性与前瞻力 Thankyou