土地利用规划及与城规协调对比分析.ppt

,土地利用规划及与城规协调,主讲内容：,第四部分两规协调,土地利用总体规划以保护土地资源（特别是耕地）为主要目标；城市总体规划侧重于城市规划区内土地和空间资源的合理利用；从本质上看，城市总体规划和土地利用总体规划的目标是一致的，都是为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展；两者应该是相互协调和衔接的关系。,1、土地利用总体规划与城市总体规划的目标,一、一、“两规”任务与内容,基本任务和内容,二,基本任务：土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。,2.1土地利用总体规划任务与内容,内容：（1）土地利用现状分析。（2）确定规划目标和任务。（3）土地利用结构与布局调整。（4）耕地和基本农田保护。（5）土地整治规划。（6）土地利用分区及管制。（7）确定规划实施保障措施。,一、“两规”任务与内容,2两规任务与内容,基本任务：布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。,2.2城市总体规划任务与内容,内容：（1）城市发展情况说明。（2）城市用地布局和功能分区。（3）交通规划。（4）基础设施和公共服务用地规划。（5）绿地规划。（6）其他专项规划。（7）城市土地分区管制。（8）投资估算。（9）规划实施步骤和措施。,一、“两规”任务与内容,土地利用规划除总体规划外虽然也有详细规划，但一般都没有做。目前的总体规划主要是各类用地的总量的安排，包括规划目标年农用地的面积、基本农田面积、城乡建设用地面积等，强调的用地的指标落实，并不涉及区域用地格局以及各类用地的详细规划，对于具体的用地空间布局也没有详细的说明，只是体现在一张规划图上。,2.3两规侧重点,城市总体规划范围在城镇用地范围内，内容相对详细，既涉及到各类型用地的数量，也对各项目的具体位置和用地布局有详细的规划，对于基础设施，绿地、交通等重要的规划要素也都有详细的专项规划。,一、“两规”任务与内容,两个规划的差异,全域/与/岛状系统/与/个别各类土地宏观配置/与/建设用地范围内的建设布局、运行安排规模控制/与/细部定点,“规定动作”-土地利用总体规划“自选动作”-城市总体规划法律-“城规”的规模服从“土规”；实际-先做、时长、专家多的占先,先土地规划、后城市规划-避免“高难度动作”“编制时就做好衔接”,两个规划的关系,两个规划的衔接,二、“两规”差异比较,2.1指导思想,2.2规划范围与内容,二、“两规”差异比较,城乡规划法第四条：制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。土地管理法第十九条：地利用总体规划按照下列原则编制：1、严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；2、提高土地利用率；3、统筹安排各类、各区域用地；4、保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；5、占用耕地与开发复垦耕地相平衡。,2.1指导思想,二、“两规”差异比较,但实际操作中往往表现为土地利用总体规划：“先保护，后发展”，强调的是对农用地，尤其是耕地的保护。城市总体规划：“先发展，后保护”，强调城市的建设，实际规划中对耕地的保护不是很重视。比较：对耕地重视程度不同，导致在土地利用结构和用地布局的安排上易产生难以衔接的情况。生态用地基本都比较重视。,2.1指导思想,二、“两规”差异比较,二、“两规”差异比较,土地利用总体规划：以行政区域为单位，对全部土地进行数量上的规划，不涉及具体设计。城市总体规划：以城市为单位进行规划，划定规划区，规划区与行政边界不吻合。规划内容涉及建设用地、绿化等的具体布局和设计的分类和布局。比较：城市用地是土地利用中的一部分，两者是“局部”与“整体”，“点”与“面”的关系。,2.2规划范围和内容,土地利用总体规划：基本采用从上到下的工作路线，尤其高层次的规划因项目的不确定性，难以考虑下级需求。城市总体规划：形式上和实际操作中都基本采用从上到下与从下到上相结合的工作路线。比较：土规单一方向的编制方式，易导致上级分解指标缺乏科学性。,2.3编制思路,二、“两规”差异比较,2.4规划审批与管理,两规,管理体系,管理力度,土地利用总体规划,城市总体规划,对比,除按规定需由国务院审批外，市（县）乡镇的土地利用总体规划都要逐级上报省级人民政府审批。,采用的是分级审批的办法。,省级以上政府及部门对全国土地资源情况更具有宏观把握，对土地利用方向更具战略意识，对土地资源的保护意识更强烈，而市（县）政府因管辖区域经济发展压力，往往在审批县城、镇总体规划时，脱离土地利用总体规划的约束，对建设用地控制这个问题放得比较松，缺乏总量的严格把控，容易出现乡镇建设用地规模加总之和远远高于土地利用总体规划划定指标的现象。,通过年度用地计划、年度统计和规划实施评估等多层手段进行严格的管理。,按规定，修改也应组织有关专家进行实施评估，但在实际操作中常仅仅流于形式。,二、“两规”差异比较,建议：在规划报批阶段，城市规划应送土地部门审查，土地规划应送城市规划部门征求意见。,2.5编制规范,2.5.1用地分类体系,土地利用现状分类采用二级分类体系，一级类12个，二级类57个。用于地籍管理。土地利用规划分类为3个一级类、11个二级类和29个三级类。用于规划管理。城市总体规划采用大类、中类和小类三层分类体系。既不同于土地利用现状分类，也不同于土地规划分类。,二、“两规”差异比较,2.5编制规范,2.5.2地类涵义,两规依据自身规划的需要和对各类用地的理解，分别对用地类型进行了自己的定义，导致两个规划中存在有些用地名称相近，但内涵相差甚远的情况，从而在不同类型土地的现状利用面积和规划利用面积上难以进行有效衔接。如在土地利用现状分类中，“住宅用地”既包括城镇住宅用地，也包括农村住宅用地，而在城市用地分类与规划建设用地标准中，“居住用地”仅指城市和县人民政府所在地镇内的居住用地，市（县）域范围内的居民点用地则不包含在内。两者虽名称相仿，但实质内涵有很大的差别，在实际操作和衔接过程中很容易出现指标难以协调的情况。,二、“两规”差异比较,2.5编制规范,2.5.3空间管制,土地利用总体规划：“三界四区”空间管制形态，其中三界“城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界”；四区为“允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区”。城市总体规划：城市规划编制办法规定总体规划要在市域范围内提出“禁建区、限建区、适建区”的范围，中心城区的规划要划定“禁建区、限建区、适建区和已建区”，并制定空间管制措施。对比：（1）分区差异：土规多了“有条件建设区”和“允许建设区”，而城规中则用了“适宜建设区”的概念。（2）基本农田划分差异：土规中将其划入限制建设区。城规中则常常将基本农田划入禁止建设区。,二、“两规”差异比较,2.6编制技术,2.6.1基础资料,基础资料,两规,底图差异,人口基数,土地利用总体规划,城市总体规划,对比,1:10000变更数据库和坡度分级成果,1：10000或1:5000更大的比例尺地形图,土规全域小比例尺城规岛状大比例尺,以前仅考虑户籍人口，现在也考虑流动人口，由于有耕地保护和基本农田等指标限制，人口预测中规中矩,实际中常在流动人口、两栖人口和人口预测方法上做文章，以达到做大建设用地面积,后者人口预测结果明显大于前者，二者无法协调，只是不违背原则的情况下予以弹性空间保障,图件基础数据土规借助3S技术、1:10000数据全域覆盖，数据来源于高精度航片和卫片的实地踏勘校验，数据更具准确性与现势性。而人口基期数据，土规以前采用户籍人口数据，目前规程（2010）规定无常住人口数据时，可用户籍人口加暂住半年以上人口口径的方式处理，这个处理方式以及用地标准都来自于城规的城市用地分类与规划建设用地标准。,二、“两规”差异比较,2.6编制技术,2.6.2规划期限,土地利用总体规划：着重于近期规划，规划期限较短，一般为10-15年。土地管理法十七条明确：土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。城市总体规划：一种发展性的规划，规划期限较长，一般为20年。对比：同一时期两本规划的规划基期年和规划目标年不一致的情况，导致土地利用总体规划确定的较短时间内的各项用地指标和规模，在城市总体规划中找不到衔接的时间节点，两规各自规划、相互脱节。,二、“两规”差异比较,两规因自身规划侧重点的差异，难以完全统一指导思想，但仍可以在宏观上研究两规规划理念，找出共同点。两规在制定时的指导思想都应该综合考虑土地供给与需求，尽可能达到供需平衡；都应该强调“节约、集约和高效利用土地、合理布局建设用地、控制建设占用农用地”的思想。,3.1统一指导思想,三、“两规”协调展望,3.2统一基本原则,坚持可持续发展原则(农业生态)坚持统筹区域发展原则坚持统筹城乡发展原则贯彻适度弹性规划原则,土地利用总体规划在涉及到城镇建设用地发展方向，内部功能布局以及集镇、村庄建设规划布局上，不应另立标准，而应在城市规划的基础上进行编制。城市总体规划对于城市外围用地，应服从土地利用总体规划的安排，并对风景名胜区、历史文化保护区和各类生态敏感区提出明确的建设控制要求，为土地利用总体规划提供建设用地空间布局和建设控制要求方面的依据。,3.3明确编制内容,三、“两规”协调展望,建议两规在实际编制的过程中，均采用上下结合的编制思路，既考虑土地供给量的有限性，接受上级管控，不盲目建设占地，又充分尊重地方经济建设对土地的需求，不盲目分配用地指标。这样才能使得规划既能确保各区域的发展目标的顺利实施，促进社会经济的发展，又能合理地在空间上分配各类用地，达到土地资源可持续发展的目的。,3.4统一编制思路,三、“两规”协调展望,加强各部门沟通两规的实施对于经济、社会、生态等各个方面都有影响。因此规划编制时应该综合考虑相关部门的建议。在规划编制期间，建议由政府部门牵头，定期召集各个单位对规划进行审核，充分吸收各个部门的经验和建议，对规划进行修改和完善，最终形成相协调的科学规划成果。城市规划部门和国土部门尤其应该加强交流沟通，为规划的协调做出共同的努力。,3.5完善规划体系,三、“两规”协调展望,建立监察机构建议在两规的编制过程中，由有关主管部门牵头，成立专门的监督检查机构，构建系统的监督检查机制，重点研究两规的规划内容、各项指标等的科学性、可行性和协调性，确保两规在实施过程中，各自的目标都可以顺利达成，不产生相互牵制、难以落实的情况。强有力的监察手段还可以避免规划盲目贪图发展和资源滥用，促进城市和土地的科学可持续发展。,3.5完善规划体系,三、“两规”协调展望,3.6.1统一用地分类标准建议国土部门和城市规划部门进一步加强沟通与协作，在满足自身的需求同时，参照对方的建议来编制各自的用地分类标准，对各类用地的实际内涵进行详细的解释，做好地类对照解析工作，建立起两规协调的土地分类标准基本框架。在统一标准还未完善时，对于地类的解释，两规也应本着适宜性原则科学选择，并尽量保持一致，如“城市(镇)用地”应尽量以城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）为基础标准，即城市（镇）用地内涵向城市总体规划的相关标准和要求靠拢，而农村用地以国土内涵的为主。,3.6协调编制规范,三、“两规”协调展望,3.6.2协调空间管制（1）两规在限建区和禁建区间应保持一致，衔接管制措施。（2）土地利用总体规划中的有条件建设区，为土地利用创造了适当的弹性，更能适时且针对性地满足城市建设活动的调整需求。建议调整城市规划相关部分，使之协调于土地利用规划确定的范围。（3）基本农田的划定，建议划入禁止建设区，以保障粮食安全生产和社会稳定发展。,3.6协调编制规范,三、“两规”协调展望,3.7.1统一数据来源两规中所涉及的人口等各项社会经济数据，应采用统一部门的调查统计数据，如统计局等；涉及的地理数据也应采用相同的获取方式来获得，如均采用土地利用变更数据库数据等。这样可以保证两规基期的各类数据相一致，有利于规划时数据的预测和各类指标设定的协调。,3.7协调编制技术,三、“两规”协调展望,3.7.2统一规划期限两规的规划基期、规划目标年和规划期最好保持一致，至少应使规划基期控制在同一个五年规划之内，保证城市的发展方向和两规中的重点建设项目完全一致，既可协调建设的重点区域，又能保障重点项目的顺利落实；规划的目标年也应保持一致，保证目标年的规划用地规模相协调。城市总体规划若超前于土地利用总体规划，应依据土地利用总体规划的规划期，制定与之相对应的阶段性目标，让土地利用总体规划有衔接的依据。,3.7协调编制技术,三、“两规”协调展望,1、综上，土地利用规划与城市规划在规划的目标和内容、用地分类标准、数据统计口径和范围、用地评价、建设用地指标以及规划期限、审批部门、编制资质等方面存在差异，具体的衔接或协调应从完善法律体系、空间规划体系、统一编制和审批、统一技术标准等方面入手。2、土地利用规划与城市规划的矛盾在于现状数据难协调、指标预测有矛盾、用地范围存差异和用地分类不统一。3、因为县乡级是实施性规划，实际工作汇总更要注重“两规”在县乡层次的规划衔接。,四、两规协调总结,4、借鉴国外，从区域与城市规划体系着眼来展望相关规划间关系在法规体系方面，建立完善区域规划法或城乡规划法内容体系，作为协调土地利用总体规划和城市总体规划等不同类型规划和统一城乡规划的基础；在规划行政体系方面，国土、建设等规划行政机构在近期建立相互协调和制衡的规划管理体系；远期寻求机构的合并。在规划运作体系方面，强调区域规划的作用，增强区域规划的弹性和严肃性，以适应在市场经济条件下的应对；加强两规的战略性、决策性和动态性，倡导集区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划于一体的城乡一体化规划。,四、两规协调总结,谢谢！,