中国职工代表大会制度综论

精选资料见德鲁道夫特劳普- 梅茨，岳经纶主编，中国产业民主：兼论德国、韩国与越南，中国社会科学出版社2012，第163-173中国职工代表大会制度综论冯同庆一、 引言目前，在中国的企业里存在着两种实现职工权益的制度。一种是工会制度，一种是职工代表大会（简称职代会）制度。职代会制度的有效性，与工会制度的有效性有着密切的相关性。依据相关法律，工会通过平等协商和集体合同制度协调劳动关系、维护企业职工劳动权益，工会还通过职代会或者其他形式组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。职代会是职工行使民主管理权力的机构，而企业工会委员会是职代会的工作机构，负责职代会的日常工作。职代会具有对企业重大决策的审议建议权、对涉及职工权益事项（包括集体合同）的审议通过权或共同决定权（亦可称否决权）、对集体或职工福利的审议决定权、对企业领导的评议监督权、对企业领导担任职务的民主推荐权。职代会非常设而通过每年一次或两次或多次会议进行活动，是管理者和普通职工共同参与的制度。通常，在比较小型的企业可以是全体职工大会，在职工比较多的企业是职工代表大会。 职工代表大会的代表由职工直接选举或推荐选举产生，管理层的代表须控制在一定比例以保证各种类型的普通职工都有自己的代表，其内容是管理层与职工或职工代表共同讨论、审议、决定企业的事项。职代会最初只存在于公有制企业或国有企业，改革开放后一些私营企业、股份制企业也移植了这种制度，公司法、劳动法、工会法规定了各类企业都要实行职工民主管理而途径可以是职工大会、职工代表大会或者其他形式。所谓“其他形式”，有公司法规定的职工董事、职工监事等制度，有基层自主实行的民主议事会、民主恳谈会、民主管理生活会等形式。此外，职工代表的产生，除直接由职工选举外，还有通过工会、党组织推荐人选而当选的，没有法律或法规对此进行规定而实际上存在这种程序。就职代会制度的建设而言，按照上述法律规定，两种制度各有功能侧重又可以在机制上相互配合，有助于更好地实现职工的民主参与。可以说，工会充当着职代会秘书处的角色，负责处理职代会的日常工作。从欧美工业化的经验看也是这样，工会代表和维护劳动者利益的主体权利的健全，有助于在民主参与中与企业主体形成有效互动和合作。其特点是以权利为基础，是基于企业、工会各自主体实现权利的需要达至互动和合作。中国的实际情况则有不同，企业、工会等在职代会中的功能是以实现宏大叙事为背景的。历史上是革命或建国的理想，现实中是改革和发展的愿景，等等。而形成有效互动和合作的微观基础企业、工会及其相互间社会权利的建构，反而发育不足。其特点是以规制为前提，是以自上而下的设计和推动为路径，容易取得进展却因权利缺乏依托而实难可持续。中国职代会未来的发展，应在建立企业管理权威的同时促进工会代表和维护劳动者的主体权利的成长。在人们心目中只具被动社会功能的工会，如果能够转型为有利益代表性和维权实效性的社会功能组织，不仅不会削弱职代会的功能，反而会使其更为健全和有效。此外，目前在中国大量企业中，特别是中小型企业中，没有建立工会，职代会不失为员工与企业管理者互动和合作的途径。可是，如果没有工会做支持来表达员工诉求，职代会的有效性就令人怀疑。因而，培育企业、工会等的主体权利，尤其是强化工会的利益代表性和维权实效性，是促进职代会功能有效的关键所在。二、中国职代会制度的过去中国职代会的起源，应该追溯到20世纪20年代。当时的国民党、共产党等革命党都主张工人参与企业管理，而事后的发展表明企业行政的强势并不那么容易被制约。1922年中国共产党公布的劳动立法原则就提出了劳动者参加劳动管理的原则。30年代土地革命时期到40年代中的抗日战争后期，在革命根据地的公营企业采取“三人团”（厂长、党支部书记和工会委员长）和工人代表大会的形式，是实现上述原则的初期实践。这是源于学习苏联的企业“一长制”。“一长制”是矛盾的产物。苏联在建设时期需要企业有行政权威，而社会主义革命胜利后的目标又要考虑工人参加管理，迫于一国革命胜利后的险恶环境便突出了厂长权威，就有了“一长制”。其主导是企业行政的权威，同时兼顾工人参与。在中国，“三人团”在革命根据地实践的过程中，由于战争环境下厂长容易强势，经常发生与党组织、与工会之间的矛盾，工人代表大会的作用受到限制，也干扰了企业的正常管理和经营发展。“三人团”的教训后来被记取，可是不久又出现反复。大约从20世纪40年代末的解放战争后期至50年代开始的建国初期，在国营和公营企业中普遍采取职工代表会议和工厂管理委员会的形式，避免“三人团”导致的矛盾。而1953年开始的第一个五年计划时期，出于快速发展经济和以俄为师接受援建项目，企业复又实行“一长制”，实际上中断了民主管理。 1956年春波兰和匈牙利发生工人骚乱事件，引起中共中央领导层警觉而重提职工代表会议和工厂管理委员会制度，并且在当年召开的中共八大上决定实行党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制。但是，这一新启动进程却又被1958年开始的“大跃进”和1966年开始的“文化大革命”所影响而废弛。开始，中共八大之后职代会制度在党委领导下逐步建立。其重要考量是，避免社会主义国家发生压制基层民主而导致社会危机。而至今仍是历史之谜的是，时任全国总工会主席的赖若愚因为持包括实行职工民主管理等主张而被批判，批判中还牵扯到他的前任李立三，且殃及并撤职了大批工会干部。不过，后来事情又发展到另一个极端。1958年开始的赶超英美的“大跃进”使职代会难以正常活动，1966年开始的反帝反修的“文化大革命”更使职代会荡然无存。须知，这都是从激进而非保守的方面伤害了职工民主管理。是党和国家的领导层，特别是毛泽东，在用更为革命和理想的群众动员、群众管理、群众专政的方式“创造”新的企业制度革委会（革命委员会）、工代会（工人代表大会）。然而，其延续战时动员方式促进生产和经济发展的愿望并没有如愿。 回顾过去，中国的职代会制度遵循革命或建国理想，以自上而下的规制力求实现民主参与与企业管理的平衡，基本没有有效和可持续的结果。在“一边倒”（以俄为师）、救亡图存、实现赶超（超英赶美）、反帝反修的背景下，政治的宏大叙事遮盖或挤出了社会权利建构，工会与企业之间基本没有形成互动和合作的权利基础。李立三、赖若愚等一大批工会干部被撤职、被批判，不仅仅是他们个人权力的失去，更是整个工会组织没有权利保障的印证。三、中国职代会制度的现在 历史的一页已经翻过，现在我们处在改革开放的环境下。20世纪70年代末“文革”结束后进入改革开放，职代会的作用因为波兰出现团结工会事件而被强调，可是并没有实质性的进展。 1979年中共十一届三中全会后，党委领导下的职代会制度得到恢复。1980年，波兰发生团结工会事件，复又引起中共中央领导层警觉，职代会制度再次被强调。1981年颁布国营工业企业职代会暂行条例，1982年中华人民共和国宪法规定国营企业通过职代会实行民主管理，1986年颁发全民所有制工业企业职代会条例，其重要意图是防止波兰事件在中国出现。可是，“文革”后厂长恢复权力的反弹和企业改革赋予行政权威，二者相互叠加，使职代会作用明显减弱。当时，不少企业厂长乃至地方政府官员质问工会，你们主张职代会是不是要重蹈李立三、赖若愚曾经被批判的覆辙？国有企业在20世纪80年代中期开始改革后，出现过经济效益的明显增长，后来却连续多年大幅度亏损，由于担心职代会干扰经营活动其便被边缘化。1988年第七届全国人大一次会议通过中华人民共和国全民所有制工业企业法以法律形式规定职代会的性质、工会与职代会的关系，明确职代会是职工行使民主管理权力的机构，企业工会委员会是职代会的工作机构并且负责职代会的日常工作。该法草案交全民讨论时并没有上述规定，这是全国总工会联络相关基层和专家向决策层呼吁增加这些规定的结果。然而，在制定企业法实施的政策时，由于担心加强职代会职能影响企业减亏，其他相关政策文件都出台了，唯有关于职代会的文件被搁置而一直没有出台。在实践中，职代会的活动就被缓行乃至于逐步被削弱。进入20世纪90年代，新一轮改革推进过程中职代会一再被强调，但是原有职代会有效性衰减和新建职代会推进迟缓的问题已经明显。为此，在立法方面做了一系列努力。1992年第七届全国人大五次会议通过中华人民共和国工会法（2001年修正），再次对职代会制度和工会与职代会关系作出规定，重申了企业法的相关规定。1993年第八届全国人大常委会五次会议颁布中华人民共和国公司法，又在1999年、2004年、2005年先后修正，向前迈了一大步，规定所有公司制企业都要实行民主管理，不论何种所有制类型的公司制企业均要通过职代会或其他形式实行民主管理。按照这些规定，虽然民主管理的具体形式可以多样，但公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。1994年第八届全国人大常委会八次会议通过中华人民共和国劳动法，规定工会代表职工同企业通过平等协商和集体合同制度协调劳动关系，集体合同草案应当提交职代会或者全体职工讨论通过。这部法律首次规定了工会的集体协商的权利。2007年第十届全国人大常委会二十八次会议通过的中华人民共和国劳动合同法，明确规定用人单位在制定、修改或者决定有关直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时应当经职代会或者全体职工讨论，与工会或者职工代表平等协商确定。劳动法和劳动合同法都明确了实行平等协商和签订集体合同的制度，并且把这项制度与职代会等民主管理制度相结合，这种参与权与协商权的相互整合有利于民主管理取得实效和更好地实现职工合法权益。应该说，这些立法几近完备，既有相关主体实体权利的规定，又有相关实施程序的安排。而现实中，实施的效果却不佳。例如，关于有了“新三会”（股东会、董事会、监事会）还是否要保留“老三会”（党委会、职代会、工会）的争论，就反映了上述状况。一些政府经济部门和一些企业主张用“新三会”取代“老三会”。政府劳动部门和工会则主张新老“三会”能够并存。1999年，中共十五届四中全会决议明确指出，“老三会”和“新三会”都不能取消， 通过“双向进入”和“交叉兼职”的办法减少实际工作中的摩擦。而现实中，在国有企业中职代会有效性衰减，在新建的私营企业、外商企业、港澳台企业和股份制企业中有的建立了职代会但数量很少。为了阻止国有企业中职代会有效性衰减的趋势，从1998年开始至今开展了厂务公开活动。即要求企业把关系企业发展的重大问题和群众普遍关心的热点问题，以及涉及职工切身利益的问题，除法律规定不宜公开和涉及商业、技术机密的问题以外，都要在职代会或职工大会上向职工群众逐项公开。力求以厂务公开为重点促进职代会职权的行使。为了改变在新建企业中民主管理制度建设迟缓的现象，提出在新建企业探索民主管理的多种形式，诸如职工董事、职工监事、民主议事、民主恳谈、民主管理生活会等，希望能够取得新的突破。 然而，总体上由于相关的社会权利基础缺失，导致法律规定的施行大打折扣。非常明显的事实是，改革和发展的愿景促使职代会的相关法律和政策越益完善，而实施这些法律和政策需要的微观基础社会权利建构并没有实质性进展反而被销蚀。普遍存在的现象是，企业经营管理的权威在形成，却是与尊重民主管理隔离的；工会及其职工参与管理的权益有规定，而能否被尊重则取决于企业的好恶；民主管理所需要的双方互动和合作的社会权利基础，一直没有真实地建立起来；尤其是职工权益的表达和工会利益代表性的体现，缺乏动力机制和保障机制。 审视职代会制度的现在，其在改革开放后的实行出现了事与愿违、相悖而行甚至适得其反的效应。一方面是法律、政策的密集出台，另一方面是其实施的有效性衰减或推进迟缓，尚需建立民主管理所需要的企业与职工双方互动和合作的社会权利基础。四、中国职代会制度的发展情况前文已经指出，建立企业与职工双方互动和合作的社会权利基础，是职代会制度谋求真正发展的重要条件。如果我们进行更为深入的分析，这种发展的转机已经显露。一个突出的并非仅是个案的社会现象是，过去不被工人看好的职代会，在给他们可能带来分流、下岗、失业、致贫等劳动社会问题的时候，会成为他们参与企业改革的有效“武器”。另一个悄然发生也并非不普遍的社会现象是，职代会被自上而下安排会出现走过场或走形式的问题，而自下而上生成却会具有活力和生命力。而且，职代会毕竟是有传统的制度，在组建的职代会数量方面，经历了两个不同的发展阶段。在1984年至2005年间，尽管中国实施了以市场经济为导向的改革，但是，职代会数量并未出现大的波动。其后，职代会数量显著增加，增速甚至超过了工会数量的增长。但是，需要指出，量上的突破并不等同于质上的突破，换言之，一家仅存在于纸上的职代会也不能等同于一家工人通过它能真正表达其利益的职代会。19842008全国职代会在已建工会单位组建情况年 度1984198519861987198819891990组建量27.5万31.0万33.8万36.4万38.3万37.2万37.4万工会数49.7万47.3万52.4万53.9万57.1万59.6万61.5万组建率55.3%65.6%64.5%67.5%67.1%62.4%60.8%1991199219931994199519961997199837.3万37.0万35.9万31.8万29.7万31.9万28.6万34.2万62.0万61.7万62.7万58.3万59.3万58.7万51.0万50.4万60.2%60.0%57.3%54.5%50.1%54.3%56.1%67.8%1999200020012002200320042005200631.4万28.8万33.1万36.9万43.2万90.1万50.9万88.9万93.0965万102万117.4万132.4万61.7%32.4%35.6%36.2%36.8%68.1%20072008108.6万156.8万150.8376万172.5492万72.0%90.9%说明：数据来源于全国总工会历年发布的统计公报。由于统计来源的原因，2001、2003年没有相应的统计数据。从2003年起，基于覆盖范围方面的变化，基层工会的数量做了调整（参见中国社会统计年鉴2010中的表格10至40）。五、中国职代会制度中工会的代表性我们认为职代会制度建设存在着转机。而抓住转机，则要求工会要能够体现自己维护职工合法权益的代表性。因为，传统的自上而下的领导决定而群众复议的管理式民主，并没有什么实效；需要的是自下而上通过平等协商和集体合同制度构建的合同式民主，与管理式民主相互协调和平衡。这就要发挥工会的作用，使工会真正体现出代表性。也就是说企业职代会的运作，不能停留在管理式民主的状态，要引入合同式民主，通过工会的作用促使民主管理取得实效。在一般情况下，企业管理者的民主管理理念不是自发、自动、自然生成的。为了培育和发展民主，需要强化职工、工会在合同、协商、分利等方面的地位和作用。其制度性的措施，就是在职代会制度的基础上引入平等协商和集体合同制度。工会作为平等协商和集体合同中职工群众的代表，需要做出新的调整和整合。例如，通过工会的选举改革、企业工会职能的转变、相关行业或地域工会的介入等，促使平等协商和集体合同制度能够有效实行，进而实现与职代会制度的协调。行业工会的代表性尤其重要。因为中国的工会体制是以企业工会为基础的，企业工会在企业内受到管理者很大的制约而比较难以体现代表性。行业工会的介入，可望帮助改善这种局面。2008年施行的劳动合同法已经规定，在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同。这也给建立行业性职代会制度提供了参照。六、中国职代会制度的未来发展前景本节的理论分析和实证材料，是基于“中国社会转型中的企业治理与职工民主参与”调查和研究项目。项目组成员（按姓氏笔画为序）为冯同庆、朱晓阳、佟新、Anita Chan、陈美霞、戴建中等。参见冯同庆主编.中国经验：转型社会的企业治理与职工民主参与.北京：社会科学文献出版社，2005 着眼现实存在的问题，放眼对未来发展可能的转机，可以期许中国职代会制度有一个向好的前景。 我们已经述及，过去不被工人看好的职代会，有时却成为他们参与改革的有效“武器”。一般认为自20世纪90年代中期以来，在企业改制中职代会的功能和作用有所减弱，但事实上地方性的差异非常大。在一些地区，职代会的职权比以前有明显扩大，甚至超出企业法规定的范围。例如，河南以地方政策的形式赋予职代会企业改制的决定权，上海、黑龙江、江苏、浙江等地出现职代会向非公有制企业扩展的情况。其基本原因，是职工群众对职代会保护自己权益的潜在价值被认识。在企业劳动社会问题增长的情况下，特别是在企业面临生死存亡的时候，职工群众与企业的利益相关性明显上升，职代会可能会变成一个征战之地。职工群众可能将职代会转变为表达他们利益和实现他们权利的地盘。如果这些地方不存在职代会，如果职工群众没有对企业改制的利益表达，如果地方政府不对此进行积极回应，这些地方可能早已陷入社会动荡的灾难了。我们调查和研究的河南Z厂案例就是典型的说明。Z厂职工从1997年开始一直延续至今，运用职代会制度抵制私营企业以欺骗手段占有国有资产和侵害职工权益。他们的理念是，守护自己的家园。在他们的思想里，保护国有资产与守护自己的家园是同一件事情。他们曾经这样向当地政府表示：“我厂上千名职工中，曾有19个人为这块资产献出了宝贵生命和青春热血。我们的资产并不算多，但却是Z厂职工世代日夜用生命与汗水热血积累起来的。我们与这块土地的一草一木有血肉的联系和感情。”朱晓阳：“误读”法律与秩序建成：国有企业改制的案例研究，冯同庆主编.中国经验：转型社会的企业治理与职工民主参与.北京：社会科学文献出版社.2005，241。我们还曾述及，自上而下安排会出现问题，自下而上生成却会具有活力和生命力。改革开放以来，起始于国有企业的职代会制度自发、自主地在一些地方、行业的各种类型的企业里自下而上地生长出来。就其现象而言，它们在不同程度上再现了原有的制度，同时也有变通和发展。北京的BR集团是原有制度的延续，浙江的CH集团移植了原有的制度，北京的B有限公司是在原有制度上的重构，福建的SD公司虽然具有相对独立的特征却也借鉴了原有制度或受到原有制度的制约，河南的Z厂则把原有制度的功能几乎发挥到极至，四川的J厂的变化虽难预料却也是以原有制度为基础的。这就是一些学者讲的“路径依赖”。在自下而上生成的经验中，最具意义的是人作为参与者的职工群众。他们对企业民主状况的评价比学界、比社会一般评价要平和得多，给予了更多的肯定。当然，我们在相关的调查中也接触到不少持否定性评价的个案。而他们中的多数，对企业中出现的阶层分化，以及传统意义上的“阶级”再现，有着更为客观、公允的认识。事实上，他们也表现出有能力、有智慧认识和参加企业的民主管理。这也是社会应该认同和接纳职代会的重要的动因和条件。 总而言之，与工会制度相互匹配的职代会制度能够提供企业与职工群众相互博弈的较好途径。这不仅提供了博弈链，而且是有助于加长的博弈链。当博弈链加长时，参加博弈的人互相采取合作策略的可能性就会增加；只要博弈的次数足够多，即使是敌对的双方也会走向合作。因此，在力求保有一定的数量而又不单纯追求数量的前提下，谋求职代会的多样性发展，进而实现数量和质量的突破，不是没有可能的。七、结论职代会在数量和质量方面突破的关键在于传统的自上而下的管理式民主，能够与自下而上构建的合同式民主相互协调和平衡。近20多年来，职代会制度有效性衰减的问题，集中在企业实行的政策性改革方面。实际运用的是传统的行政手段，在企业里政策的执行者、解释者、监督者事实上都是行政方，很容易侵害职工参与的权益，职工权益受损后没有行政辖制之外的救济途径也就很难讨回公道。因此，需要实现政策性改革向立法性改革的转变。政策与法律之间的协调和平衡，在一定意义上是管理式民主与合同式民主之间的协调和平衡问题。前者属于行政性合作，行政方往往持强分利；而后者属于公平性分利，相关各方容易各得其所。前者容易随意侵害职工和工会的权益。后者有利于对职工和工会权益的法律保护和法律救济，包括彰显工会的利益代表性。如果制订包含职代会内容的改革立法或相应的职代会立法，还需要细分。企业公司化以后，从治理结构上使不同经济类型企业在职工民主管理方面的制度差异越来越小。倒是应该更为关注企业的行业、产业特征。在市场化的条件下，与企业相关的要素是越来越按照行业、产业组合和重组的。比如，区分竞争性行业与非竞争性行业、区分垄断产业与非垄断产业等。真正能够得到有效贯彻执行的法律，是那些与通行的习惯、惯例相一致或相接近的规定。习惯、惯例，又往往是地方性的。以前述Z厂为例， Z厂所在的地方认可了超出企业法规定的职代会职权，是Z厂职工群众能够表达诉求的地方条件和地方环境。依此制订地方法律，就是一种适宜而明智的选择。中国是国际劳工组织的成员国，协调国内劳动立法与国际劳工立法的关系已经成为十分紧迫的问题。就职代会制度建设而言，其中的基本措施和辅助措施特别值得借鉴。就基本措施而言，工人权利的系统化就值得借鉴。例如，企业破产中工人的民主参与权利。相关国际立法赋予工人知情权、协商权、诉讼权、担保权等。中国于2007年施行的新破产法，强化了知情权、协商权，增加了诉讼权。但是，仍然没有设置担保权。这涉及到企业破产过程中劳动债权能否得到真正偿付的问题。就辅助措施而言，实现工人权利的程序有效性就值得借鉴。例如，在我国矿难的防范中，往往有行政方面安排的专家技术会诊。但是，有一些专家的技术会诊并不能真正发现问题，而这方面也没有跟进的问责制度。相关国际立法有针对性的规定，如除国家、雇主组织、工人组织通过法律和政策的介入外，工人及其代表，经商得企业方同意可以从企业外部带进技术顾问，能够就安全方面的具体问题向专家献策，能够自由接触劳动监察员等。与行政方邀请专家不同，工人及其代表带进的专家可能起到更有实效的制约作用。THANKS !致力为企业和个人提供合同协议，策划案计划书，学习课件等等打造全网一站式需求欢迎您的下载，资料仅供参考可修改编辑