《公共财政管理》PPT课件.ppt

第八章公共财政管理一、公共财政概述（一）公共财政的内涵公共财政是指在市场经济条件下，为弥补市场失灵，政府作为社会经济管理者，为满足广大公民对公共产品和公共服务的需求而形成的政府收支模式或财政运行模式。公共财政的内涵包括四个方面：1、弥补市场失灵2、满足公众需求3、提供公共产品和公共服务4、政府的收支模式,（二）公共财政的功能1、资源配置功能。是指政府通过财政手段选择(决定)提供某种消费品(包括劳务)，并为之提供资金的职责和功能。2、调节收入分配功能。是指政府为了实现收入公平分配的目标而对市场经济形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。3、稳定经济功能。是指政府具有运用财政政策等宏观调控手段，保证国民经济稳定增长的职责和功能。政府的宏观调控，就是指：财政收支，信贷收支，国际收支。,（三）公共财政的管理公共财政管理是政府为了实现其职能，运用一定手段，对国家财政收支分配活动进行的决策、计划、组织、协调和监督等管理活动的总称。公共财政管理是政府公共管理的保障和基础，目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度履行。,1、公共财政管理的要素（1）公共财政管理主体，包括：财政法规的立法机关，财政政策的决策机构，财政政策和计划的执行机构。（2）公共财政管理对象，包括：财政分配活动过程和财政分配领域。（3）公共财政管理目标，包括：满足社会公众需求，促进国民经济发展，保持社会稳定。（4）公共财政管理手段，分为：经济手段，法律手段，行政手段。（5）公共财政管理职能，有五大职能：决策，计划，组织，协调，监督。,2、公共财政管理的内容公共财政管理的内容包括：财政收入管理，财政支出管理，财政预算管理，财政信息管理，预算外资金管理，国库管理，国债管理，会计管理，财政监督。核心是：财政收支管理和财政预算管理。,二、公共财政的收入（一）财政收入的类型财政收入是国家根据法律法规所取得的非偿还性资金。我国财政收入的主要类型有：税收收入，公债收入，国有资产收入，国有企业收入，行政规费收入。,1、税收收入税收是国家凭借政治权力，按照法律规定，向社会公众强制收取的一种财政收入形式。政府的正常运作，公共产品的正常供应，主要的是依靠税收维持。税收有三个特点：第一，强制义务性。税收的发生不为纳税人愿意与不愿意所左右，一旦发生应税行为，就必须履行纳税义务。纳税人不能拒绝纳税。第二，非直接偿还性。政府征税后，不需要直接返还纳税人，也不需要为税款直接支付代价。第三，法定规范性。政府征税不是人治行为，而是按法定标准和方法进行征收。,2、公债收入公债是政府凭借国家信用所发行的债券。公债也是政府财政收入的一种形式,但不列入公共预算收入；是重要的经济杠杆，用于宏观调控。公债是需要有息偿还的，所以，政府发行公债往往是用于投资。,（1）公债的特点公债与税收都是政府财政收入的主要来源，但两者有根本的区别。公债有三个特点：第一，自愿性。国家发行公债，居民认购公债，都是建立在自愿承受，平等互利的基础上。不象税收那样，是强行征收的。第二，有偿性。政府发行公债所筹集的资金，不仅要到期偿还本金，还要支付利息。而税收却是一种以提供公共产品和公共服务的、不对等的、间接的补偿。第三，机动性。政府发行公债的时间与数量可以根据宏观经济发展的需要灵活决定。税收却只能按法律规定收取。,（2）公债的类型公债可以分为内债和外债：内债是在本国发行，其品种有：国库券，保值公债，特种公债；外债是向其他国家的政府、国际金融机构发行。,(3)公债的作用：增强政府宏观经济管理能力；弥补赤字、维持政府收支平衡；为特定的公共投资项目筹集资金。,3、国有资产收入国有资产收入是指政府凭借所拥有的财产所取得的租金、利息和变卖价款的收入。国有资产可分为动产和不动产。国有不动产包括：土地、矿山、河流、海洋等。这些资产的使用、出租、转让所取得的收入，为国有不动产收入。国有动产收入主要有：股票，基金，资金等。,4、国有企业收入国有企业收入是政府以法人资格经营的企业所取得的收入。国有企业包括国有独资企业，国有控股企业，国有参股企业等。从这些企业中获得的收入，直接归国家财政收入。,5、行政性收入行政性收入是政府为社会公众提供公共产品和公共服务所取得的收入。其种类有：（1）规费收入。即政府机关为居民和企业实施管理时所收取的手续费，工本费，商标注册费，企业登记费，公证费等。包括行政规费（行政机关收取的费用）、司法规费（司法机关收取的费用）。（2）罚没收入。即政府对危害公共利益和国家利益的违法行为进行处罚所获得的收入。包括行政罚款和司法罚款。（3）特别课征。指政府为增加或改造公共设施，根据受益大小按比例课征的收入，主要用于补充工程费用。（4）特许金。是政府准许某些人从事某种特种行业经营活动所获得的收入。如娱乐场所的特许。,三、国家预算（一）国家预算的内涵国家预算是一国政府根据其施政方针和社会公共需要编制的，经立法机关批准的国家年度财政收支计划。国家预算的内涵包括四个方面：1、国家预算可以反映政府的活动范围。2、国家预算可以体现政府的政策意图。3、国家预算有利于控制政府的收支规模。使政府的收支公之于众，有利于对政府的监督。4、国家预算是政府调控市场的重要手段。在预算中通过对资金的筹集、分配和使用，调节社会总供给与总需求的关系，以保持经济稳定发展和保障收入分配的公平。,（二）国家预算的原则1、完整性原则；指预算必须包括政府的全部财政收支。不准少列收支，不准在预算外再列预算；国家允许的预算外收支，也应该在预算中有所反映。2、统一性原则；指国家预算是由中央政府预算和地方政府总预算组成的。各级政府的财政收支都要列入各级预算之中；下级预算要包括在上级预算之中；各级预算都要统一在国家预算之中。3、可靠性原则；指预算收支的数字必须可靠，计算必须准确，绝对禁止任意编造。,4、公开性原则；指全部预算都要经过审查批准，并向社会公布，使预算置于人民的监督之下。5、年度性原则；指国家预算必须按年度编制，不允许将不属于本年度的收支列入本年度的国家预算之中。6、法律性原则。国家预算一旦经过国家最高权力机关批准，就具有法律效力，就必须贯彻执行。,（三）国家预算的形式1、单式预算单式预算是将年度内政府的所有收入与支出汇编成一个统一的预算表，以有利于立法机关的审批和社会公众的了解。2、复式预算复式预算是年度内的政府的全部财政收支，按收入来源和支出性质的不同，编成两个或两个以上的预算，分别从不同的侧面反映同一个时期国家的财政收支活动。比较典型的是：经常预算和资本预算。经常预算是以税收收入为来源的日常行政支出的预算；资本预算是以政府信用收入为来源的，用于投资性的预算。,3、绩效预算绩效预算是以项目的效益为目的，以成本为基础而编制的预算。它是指政府制定有关的事业计划和工程计划，并对计划的实施所需的经费的预算。4、零基预算零基预算是指在编制预算时，一切从零开始。严格地说，是政府在编制年度预算时，对每个部门的工作任务进行全面审核，然后再确定各部门的支出的预算。零基预算的缺点是，编制预算时工作量大，操作时困难多；优点是，能够有效地降低财政支出。所以，现在许多国家都采取这种预算形式。,（四）国家预算管理过程1、国家预算的编制与审批2、国家预算的执行3、国家决算,预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。预算执行由本级财政部门负责，包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个环节。决算是对预算结果的总结和评价。目的是为了集中反映预算活动的基本情况和政府绩效，为编制新的预算提供参考。,四、公共支出管理,1、购买性支出管理公共支出可以分为购买性支出和转移性支出。购买性支出是政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出（体现政府直接介入资源配置）。转移性支出是政府进行非市场的再分配，单方面拨给受领者的支出（体现政府再分配水平）。,（1）购买性支出的范围主要为投资性支出、教科文卫支出、行政管理支出和国防支出。（2）政府采购管理政府采购也称为公共采购，是政府出于履行职责的需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。是最重要的购买性支出管理手段。,政府采购的特点：公共性、非营利性、规范性、主体的特定性、采购活动的政策性、采购范围广、规模大等。政府采购的模式：分散采购（灵活性、自主性强，但不利于政府控制公共支出，优化资金使用）集中采购（有利于加强控制，可降低成本、有利监督）。,政府采购的基本方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；,（一）公开招标公开招标是政府采购的主要采购方式。公开招标是一种由招标人按照法定程序，在公开出版物上发布招标公告，所有符合条件的供应商或承包商都可以平等参加投标竞争，从中择优选择中标者的招标方式。1、公开招标的优点公开招标的优点在于能够在最大限度内选择投标商，竞争性更强，择优率更高，同时也可以在较大程度上避免招标活动中的贿标行为，因此，国际上政府采购通常采用这种方式。2、公开招标的缺点公开招标由于投标人众多，一般耗时较长，需花费的成本也较大，对于采购标的较小的招标来说，不宜采用公开招标的方式；另外还有些专业性较强的项目，由于有资格承接的潜在投标人较少，或者需要在较短时间内完成采购任务等，最好也采用邀请招标的方式。,（二）邀请招标所谓邀请招标，也称选择性招标，由采购人根据供应商或承包商的资信和业绩，选择一定数目的法人或其他组织（不能少于三家），向其发出招标邀请书，邀请他们参加投标竞争，从中选定中标的供应商。采取邀请招标方式采购货物或者服务应当符合下面两种情况之一：一是具有特殊性，换句话说采购货物或者服务只能向有限范围的供应商采购的；二是采取公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。,（三）竞争性谈判竞争性谈判，是指采购人或者采购代理机构直接邀请三家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式。依照政府采购法的规定，采用竞争性谈判方式进行政府采购应当具备以下四项条件之一：1、采用招标的方式后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；2、技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；3、采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；4、不能事先计算出价格总额的。,（四）单一来源采购单一来源采购，是指采购机关向供应商直接购买的采购方式。采用单一来源采购应当具备下列情形之一：1、只能从唯一供应商处采购的；2、发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；3、必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。,（五）询价询价采购是指对几个供货商(通常至少三家)的报价进行比较以确保价格具有竞争性的一种采购方式。它一般适用采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目。,2、转移性支出管理转移性支出管理包括社会保障支出管理、财政补贴管理和其他转移性支出管理。（1）社会保障支出管理即政府向暂时或永久失去劳动能力、失去工作机会或生活困难的社会成员提供保障其基本生活的支出。包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利。,（2）财政补贴管理财政补贴是政府根据需要向企业或个人提供的无偿补助。在我国，财政补贴主要包括：价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息等。（3）其他转移性支出管理包括外援支出、债务支出等。,五、预算会计预算会计是国家财政部门和行政事业单位，以货币为主要计量单位，通过记帐、算帐、报帐和检查帐目等一系列会计特有的活动，对国家财政预算收支执行过程中的资金活动情况及其结果，进行及时、系统、连续的核算、反映和监督，以促进国家财政预算收支任务实现的会计活动。预算会计可分为财政总预算会计和单位预算会计两级。预算会计的内容和方法包括会计科目、记帐方法、会计凭证、会计帐簿、财产清查和会计报表等。,六、政府审计政府审计是政府机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性的专业性活动。其重要作用表现为：1、政府审计是加强财政管理，提高财政资金使用效益的有效手段；2、政府审计是维护财经纪律，保护国家资产不受侵犯的重要手段；3、政府审计是完善国家财经制度，促进财政管理科学化的重要工具。,政府审计依据不同的标准可分为不同的类型，主要有预算审计和决算审计，内部审计和外部审计，合规性审计和绩效审计等。政府审计的程序一般包括检查、报告和执行三个阶段。,“连续中标”说明了什么案例：2004年9月3日至2005年3月21日，某县城中学分三次招标采购了学生电脑356台。中标的都是同一供应商某电脑有限公司。对此结果，该校群众感到很蹊跷，向有关方面反映，有关方面通过调查，事情的经过是这样的：这个中学采购电脑的经办人在接到学校领导交办的此项采购任务后，第一时间内就把消息告诉了某电脑有限公司的销售员王某，王某随即根据学校的需要，向经办人推荐了几种品牌的学生电脑。校方领导接受了“经办人”的建议，分三次购置了几款某品牌的学生电脑，并均由王某对技术参数、售后服务和市场信誉度以及采购项目要求等提供文字材料，然后由经办人到政府采购中心申请采购。在三次招标采购文件的“采购项目要求及数量”中分别载明了确定的品牌和技术参数。政府采购中心经办人也曾提出“不应如此”，但学校经办人则以“满足不了我这些要求就不行的理由”，坚持完成了三次招标采购，从而使某电脑有限公司连续三次中标。,分析：一、政府采购信息不能随意公开政府采购法第十一条明确规定，政府采购信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上向社会公开发布，让所有供应商有平等获取采购信息的权利，而不是象本案例中这个学校的经办人，在第一时间内就将采购电脑的信息，告诉了销售员王某，使王某获得了先于其他任何一家供应商的采购信息，得到了销售的主动权，拿到了价格最低廉的销售价格，赢得了竞争价格上的优势。显而见之，这个学校采购电脑的经办人违反了政府采购法关于采购信息发布统一性和公平性的原则，从而使销售员王某有机可乘。这就告诉我们，政府采购信息不能随意公开。,如果，当初，这个学校的负责人懂得这个道理，在下达采购电脑任务时，就交待其经办人，不得随意公布采购信息，或者这个经办人也懂得采购信息不能随意公开，那么销售员王某就得不到先于其他供应商的采购信息，也就不可能抢先拿到最低廉的销售价格，这个电脑供应商也就很难连续三次中标。所以，加强采购信息管理，规定采购单位及其经办人不得随意公开政府采购信息十分必要，这也是当前政府采购信息管理中一个十分薄弱的环节。,二、招标文件不能“量身定做”上述案例中，三次招标文件中的“采购项目要求及技术参数”等的文字表述都是由销售员王某提供的，也就是说招标文件是按王某的意图编制的，这几乎是按特定供应商的条件来“量身定做”的。显然，其他供应再怎么精心设计投标文件，也难以达到“量身定做”的招标条件，只能获得败退的结果，这样，公开招标采购也就完全变味了，因此，我们决不允许将招标文件“量身定做”。这一点，在现实中说起来，无论是采购人，还是供应商，没有一个不知道，但就是禁而不止，其主要原因：一方面是他们的认识还停留在表面阶段，并没有真正懂得这样做违法，也没有受到有关方面的查处；另一方面是采购人不是生活在真空里，一些素质不高的供应商总是千方百计打采购人的主意，每时每刻都在想使招标文件“量身定做”。,这就要求我们不仅要进一步强化政府采购法的宣传，使人们真正懂得招标文件不能“量身定做”的重要性，更要采取切实措施，制止这种“量身定做”现象发生，要尽快改变现行招标文件由采购人自己编制的做法，规定将招标文件由政府采购中心统一编制，以从源头上防范“量身定做”。二要严禁在招标文件中指定品牌，因为指定品牌，是“量身定做”的一个重要表现形式。三要大力推行“协议供货”等先进采购方式，使采购人在办公现代化设备等货物采购项目上无法实行“量身定做”。,三、政府采购中心的监督不能“轻描淡写”在上述案例中，政府采购中心经办人也明知道，这个学校的招标文件不当，仅仅提出“不应如此”，并没有采取相应措施，而最终被学校经办人以“满足不了我这些要求就不行的理由”占了上风，坚持完成了三次不公正的招标采购。可见，这个政府采购中心的监督管理根本没有到位，因此，在实际工作中政府采购中心的监督决不能“轻描淡写”，否则，采购活动就变成了采购人自由摆布的活动，这与未实行政府采购制度前的自行采购有何两样。这就要求政府采购中心必须认真履行职责，切实强化对采购人招标文件的监督管理。一是加强对招标文件的审核，凡与常规招标文件不相符合的指定品牌，指定技术参数、指定特殊供货方式和售后服务内容，指定供应商垫付资金的招标文件，都要建立个案审查制度，进行深入细致的调查核对，以及时查出不按规定发布采购信息和“量身定做”的招标文件来。,二是建立政府采购人员责任过错追究制度，对不负责任审核招标文件的有关经办人，要追究其工作责任，给予必要的经济处罚或纪律处分，真正强化对政府采购中心经办人的责任管理。三是加大执法力度，凡发现未按规定公布政府采购信息和“量身定做”的招标文件后，决不能搞下不为例，听之任之，而是要依照政府采购法的规定，及时作出废标等方面的处理决定，不让相关采购人和供应商有利可图，从而确保招标采购公正、公开、公平。,