国家公务员制度概论.ppt

国家公务员制度概论,李兴民电子科大政治与公共管理学院,教材:国家公务员制度教程舒放中国人民大学出版社2005年版参考书：现代政府与公务员制度张觉文四川大学出版社2000.421世纪国家公务员制度李和中武汉大学出版社2006公务员制度比较研究谭功荣重庆出版社2007国家公务员制度徐理明高等教育出版社1999人事行政管理学哈佛大学曾繁正等编译红旗出版社1998.当代中国政府与行政魏娜人大出版社2005.2,第一章国家公务员制度概论,一、公务员制度的含义Civlservant公务员：指各级政府中，行使国家行政职权，执行国家公务的工作人员。公务员制度：国家通过制定法律、法规制度，对公务员进行依法管理的制度。“指各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。”国家公务员暂行条例,公务员：是指依法履行公职、纳入国家编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员公务员制度：国家通过制定法律、法规制度，对公务员进行依法管理的总称。中华人民共和国公务员法,党委机关政府机关人大机关政协机关民主党派机关法院、检察院,1.1国家公务员的概念,公务员的条件,2、纳入国家行政编制,3、由国家财政负担工资福利,1、依法履行公职,狭义：政府非选举的事务官（英国及英联邦）公务员中义：指政府所有公职人员（美国、中国）广义：指国家所有公职人员（法、德、日）,二、我国公务员制度的历史沿革,“为政之道，惟在得人。”“其人存，则其政举；其人亡，则其政息。”西周战国：天地春夏秋冬（六官）隋唐：吏部户部礼部兵部刑部工部,秦朝：-废除世卿世禄制，建立官僚制。即在人事管理方面，凡官职设置、入仕途径、用人标准、管理方法等，都由皇帝决定，奠定了国家统一任命和调配官员的基本体制。汉代：-“察举”魏晋南北朝：-“九品中正制”隋朝：科举制-废除九品中正制，直接采用考试办法选拔官员。,（一）我国公务员制度的历史沿革,童试（童生、秀才）乡试（举人）科举制度会士（贡士）状元殿试（进士）榜眼探花,“在我们的政治教科书中，当读到文官制度的时候，却要把文官制度的创始者归于中国。”艾伦坎贝尔,科举并非恶制，实我先民千年前一大发明。梁启超,唐朝：-考试制度完善，分科取士，遂称“科举”。宋代：-科举制度到达鼎盛时期。明代：-科举制度新发展，分为童试、乡试、会试和殿试四级。清朝：-继续沿用科举制度。至光绪三十一年（1905年）废止。新民主主义时期：-“德才兼备”，“任人唯贤”，实事求是和群众路线，党管干部原则.,（二）新中国的干部人事制度建设的三个阶段：,创立和发展阶段（1949年10月1966年”文化大革命”前）,挫折倒退阶段（1966年5月1976年10月）,法制化建设阶段（1976年10月1993年8月）,党的十一届三中全会以来：-1980：邓小平“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”；-1984：起草国家工作人员法；-1985：改名为国家行政机关工作人员条例；-党的十二届六中全会：修改国家行政机关工作人员条例，并改名为国家公务员暂行条例；,（三）改革开放我国公务员制度的历史变迁,-1993：颁布并开始实行国家公务员暂行条例；-1995：党政领导干部选拔任用工作暂行条例；-2000：深化干部人事制度改革纲要；-2005：审议通过公务员法,2006.1.1实施.,中国公务员636.9万2003年中央机关公务员：47.5万省级机关公务员：53.5万地市机关公务员144.6万县级机关公务员：285.2万乡镇机关公务员：106.1万我国公务员与西方公务员的比率美国公务员：2403万1：12法国公务员：505万1：12日本公务员448万1：128英国公务员：46万1：125中国公务员：636.9万1:198,三、国家公务员制度建立的意义1、有利于党政分开，实施分类管理2、有利于政府工作的连续性和稳定性3、有利于建设高效廉洁的国家公务员队伍4、有利于行政机关人事管理的科学化、法制化5、有利于提高政府执政能力“政治路线确定以后，干部就是决定因素。”毛泽东,四、我国公务员制度的基本原则,1、公平竞争原则,2、功绩制原则,3、党管干部原则,4、依法管理原则,五、我国公务员制度的主要特点（一）坚持党的基本路线。（二）党管干部的特点。（三）德才兼备的用人标准。（四）为人民服务的宗旨。（五）不“两官分途”，政治中立(六)双轨制管理,五、与原来的干部人事制度的比较分析,（一）体现了分类管理的原则。（二）具有竞争激励机制。（三）具有新陈代谢机制。（四）具有廉政勤政机制。（五）具有比较健全的法律体系。六、我国公务员制度的主要问题（一）发展不平衡，认识、执行不到位。（二）依法治国、依法行政、依法管理力度不够。（三）制度还不够完善。（四）以权谋私、贪污腐败依然严重。（五）政府效力不高，政府成本过高。,思考与练习,1、什么是国家公务员和国家公务员制度制度？它的广义、中义、狭义各指什么？2、我国国家公务员制度的特点是什么？3、分析我国实施国家公务员制度的意义。4、我国国家公务员制度的基本原则是什么？、分析我国实施国家公务员制度存在的问题。,第二章西方公务员制度,一、西方公务员制度的产生,君主制、君主立宪制、共和制、人民代表大会制,1、君主制（1）二元君主立宪制（约旦、尼泊尔等）（2）议会君主立宪制（英国、日本、荷兰等）,3、议会制（1）议会总统制（2）议会内阁制（3）议会委员会制4、人民代表大会制,西方公务员制度形成,反对恩赐官赐制和政党分肥制（英国）反对“政党分肥制”（美国）仿效英、美国家确立的公务员制度,二、西方公务员制度的产生的思想理论基础,1、契约制,交易双方意见一致交易各方地位平等契约当事人自由选择,西方公务员制度契约制,关系契约平等互利权力主权在民职务公职,封建官僚体制等级制,关系主仆关系权力君权神授职务特权,西方：陆海相间商业文明氏族血缘关系解体契约关系民主制的城邦制政体中国：内陆外海农业文明氏族血缘关系巩固依附关系君主宗法制政体,卢梭（17121778）论人类不平等的起源和基础（1755）社会契约论（1762）只有全体社会成员的“约定”即“民约”才可以成为人间一切合法权威的基础。国家应是自由的人民所订立的社会契约的产物.卢梭社会契约论（1762）忏悔录“我要作一件绝无前例的事情，那就是把一个人的一生坦白地陈列在读者面前，这个人就是我，让.雅克.卢梭。”,2、功绩制3、分类制1923职务分类法美国4、权力平等思想,以个人能力为基础的录用制度以个人能力和业绩为基础的晋升制度以个人业绩决定工资福利,政务官与事务官两官分途事务官的职位分类管理,“天赋人权、自由平等、主权在民。”国家的主权属于人民，政府只得到人们委托的一部分权利，它并没有绝对权威。任何一个机关如果违背人民的意志，人民就没有必要再服从它。（英）洛克政府论,三、西方公务员制度的共同特点,1、公开考试、择优录用,2、两官分途、职务常任,3、政治中立、立法完备,4、以功绩制为基础，严格考核,四、西方公务员制度的基本内容1、实行以考任制为核心的任用制度,公务员任用,选任制委任制聘任制考任制,2、实行以功绩制为基础的考核制度,3、实行两官分途、职务常任,4、实行政治中立、立法完备、依法行政,5、管理严密、管理体系完善,六、英国公务员制度的建立与发展1、17651840英属印度的吏治改革2、18401853关于建立英国常任文官制度的报告A、智力工作与例行工作的分类B、初任人员通过竞争考试、择优录用C、建立功绩晋升制D、建立统一的公务员管理制度3、18551870确定公开竞争考试的用人制度,七、美国公务员制度的建立与发展,1、美国公务员制度的建立,彭德尔顿法文官制度法G.H.彭德尔顿,2、彭德尔顿法的主要内容：,2.确立功绩制原则3.文官在政治上保持中立4.实行职业保障,1.设立文官事务委员会,3、美国公务员制度的改革,1、建立新的人事管理机构人事管理总署、功绩制保护委员会、联邦劳雇委员会2、设立高级行政职务，推行功绩工资制3、改革考核制度4、下放人事管理权,文官制度改革法1978年10月,4、美国公务员制度的基本原则,（2）平等对待（3）同工同酬（4）良好公德（5）保证高效（6）严格要求（7）加强培训（8）保持中立（9）保障权力,（1）公开竞争,八、法国国公务员制度的概况,拿破仑时期：,1、建立等级制2、行政部门实行严格纪律3、改革考核制度4、创办培训官吏的学校,法国国公务员制度的基本原则,1、公开竞争的原则2、平等原则3、实行分类原则4、人才主义原则5、缺岗预算原则,九、德国国家公务员制度的概况,德国公务员制度的基本特点：,1、公务员范围广泛2、行政部门实行严格纪律3、权力下放，分级管理4、政治中立，立法完备,十、日本国家公务员制度的概况,1、公开竞争的原则2、平等原则3、实行分类原则4、人才主义原则5、缺岗预算原则,十、中西方公务员制度的不同差异1、公开考试、择优录用2、两官分途、职务常任西方3、政治中立、立法完备4、以功绩制为基础，严格考核,1、坚持党的基本路线。2、党管干部的特点。中国3、德才兼备的用人标准。4、德能勤绩的考核标准。5、不“两官分途”，政治中立6、双轨制管理,思考与练习,1、公务员制度为什么产生在英国？2、浅析公务员制度产生的理论基础。3、简述西方公务员制度的基本内容。4、简述西方公务员制度的基本特点。5、了解英、美、法、德、日公务员制度建立与发展。6、比较中西方公务员制度的异同。,第三章国家公务员管理机构与体制,一、国家公务员管理机构的含义,公务员管理机构：根据公务员制度的宗旨和目标，代表国家和政府依法对公务员进行管理的组织。,体制：指国家机关、企事业、公共组织等所构建的组织制度。,二、国家公务员制度的管理体制,1.部外制（美、日）2.部内制（法、德）3.折衷制（英）,管理机构与行政关系,从公务员的管理机构的功能：,1.决策性机构2.执行性机构3.裁决性机构4.辅助性机构,从权力分配：,1.集权制2.分权制3.均权制,“为政之道，惟在得人。”“其人存，则其政举；七人亡，则其政息。”西周战国：设天地春夏秋冬（六官）隋唐：吏部户部礼部兵部刑部工部,三、我国公务员的管理机构的设置形式和管理职能,（一）人事管理与人事行政人事：指与人有关的一切事务，即社会生活中人与人、人与事、人与社会组织的相互联系。社会化的人人以职缘关系为主的管理关系一定的组织活动确定的关系事：事情、工作、职务、从事、薪俸等人事管理：指社会各类组织用人治事的管理活动及规范这种活动的各种法规、制度。,人事行政：以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理活动及规范这种活动的法律、制度、政策、措施的总和。管理对象国家公务员人事行政管理主体国家机关（组织部门、人事部)管理原则国家权力为后盾法律、法规为依据管理对象不同管理权不同人事管理与人事行政的区别法律规范不同宗旨不同,（二）我国公务员的管理机构的设置形式机构设置,纵向形式,中央政府管理机构,地方政府管理机构:人事厅、人事局,横向形式,各级政府综合管理机构(人事厅、人事局),各级政府职能部门管理机构(人事处、人事科),国务院人事部各部委人事司,党委组织部,国务院,财政部,交通部,教育部,建设部,公安部,人事司,人事司,人事司,人事司,人事司,人事部,人事司,二公务员管理机构的职能1、制定公务员的管理规范2、对同级政府的人事机构和下级人事机构进行业务指导。3、跨部门、跨地区进行组织协调。4、行使审核、审批权。5、对公务员管理工作实施监督。,1、录用权2、考核权,3、奖惩权4、升降权,5、任免权6、辞退权7、其他人事权,管理权限,（一）国务院人事部,（二）国务院各部委人事司,（三）地方人民政府人事机构,三、我国公务员管理机构,内设机构,1.办公厅2.政策法规司3.规划财务司4.专业技术人员管理司5.公务员管理司6.企业领导管理司7.人才流动开发司9.工资福利离退休司10.军官转业安置司11.国际交流合作司12.机关党委,2008年国家大部制改革,卫生部,食品药品监管局,建设部,卫生部,国家环保总局,劳动与社会保障部,国家人事部,国家邮政局,民航总局,交通部,国防科工委,国务院信息办,信息产业部,国家烟草专卖局,国家能源委,国家发改委,住乡房建和设城部,环境保护部,人社力会资保源障和部,交通运输部,工业与和信息化部,国家发改委,大部制改革（2008）,人力资源和社会保障部,人事部,劳动部,社会保障部,国家公务员局,四、美国公务员管理机构（部外制）1、文官委员会彭德尔顿法1883年2、人事管理总署文官制度改革法1978年3、功绩制保护委员会4、联邦劳雇关系局,1、财政委员会,2、公务员委员会,3、公务员关系委员会,五、加拿大公务员管理机构（折中制）,六、英国公务员管理机构（折中制）1、文官委员会1855年2、财政部编制及机关组织署3、文官事务部1968年4、英国文官考选委员会5、惠特利委员会,1、人事院1948年2.地方人事机构：人事委员会公平委员会,七、日本公务员管理机构人事院（部外制）,思考与练习,1、国家公务员制度的管理体制有哪些？2、我国公务员管理机构采用那种形式？3、简述人事管理与人事行政的区别。4、简述我国公务员管理机构的职能和权限。5、了解我国人事部的内设机构6、了解美、加、日公务员管理机构的设置情况。,六、材料分析题,郑州上演馒头闹剧如果不是因为“馒头大战”，许多人可能都不知道郑州还有个“馒头办公室”。郑州市市、区两级“馒头办”近日因为利益分配矛盾，竟然主导了一场“馒头大战”。3月2日，郑州市的品牌产品“郑荣馒头”在二七区被“区馒头办”查处，禁止销售，理由是；小包装没有打生产日期。“郑荣馒头”和其经销商分别领到了“区办头办”开出的500元和1000元的罚单，3月6日，“郑荣馒头”在管城区又因为同样的原因被查处，其经销商又领到了一张1000元的罚单。“市馒头办”当即表示：“区馒头办”的做法没有依据，将撤销其处罚。据了解，事情的起因市郑州市馒头办新近作出决定：审批、下发馒头生产许可证的权力从区里收回，区馒头办无权办理相关证件。,半个许可证有多少油水呢？在市馒头办办一个许可证一般需要1100元，其中1000元为宣传费，100元为办证费；区里半个证，要交1600元左右，其中500元说是要交给市里，1100元留在区里，郑州平均每个区都有30家在区里办过证的企业。金水区一位a馒头老板说，在“区馒头办”办了证的生产厂家，必须要在其指定的几家面粉厂买面粉，而且每月都要用够一定的袋数。现在市里要收回办证权，这些区里当然不愿意，所以便“认真”了起来。而“郑荣馒头”正是“市馒头办”首批办理的生产许可证的几家大厂之一。一家“区馒头办”负责人事后承认，这是部门利益之争。但有关学者尖锐指出，馒头大战等于是政府带头扰乱市场秩序。从行政执行的角度分析，案例的问题何在？怎样才能对行政权力进行有效控制。从行政职能来看，案例的问题何在？怎样看政府职能的转变？(3)从行政组织编制管理看，案例的问题何在？,第五章职位分类与国家公务员职位管理,一国家公务员职位分类的基本类型（一）职位分类职位：上级组织分配给每一位公务员的职务和责任。权力职位三要素职务责任职位是执行公务的基本单位，是组织机构的细胞和最小单位。国家公务员职位分类工作实施办法92项职位国家人事部1994.1.11,职位分类：是以职位为对象，以职位的性质、难易、责任大小、所需条件为评价因素所分成的不同类别和等级。职位分类类别1、综合管理类职位：决策、规划、组织、指挥、协调、监督、咨询、机关内部管理等2、专业技术类职位在：电子政务、法医鉴定、质检疫检、外交部高级翻译等3、行政执法类职位：公安、税务、工商、城管、质检疫检、环保等,职位分类：优点：有科学分工，合理的工资结构，调动积极性缺点：管理程序繁琐，运行成本高，流动困难。,3.职位数量有限4.职位有名称、内容、责任等5.职位不随人走6.职位可分类别等级,职位特征：1.指事不指人2.职位在先,职位分类职位分类因事择人品位分类因人设事,（二）品位分类：以人的身份、地位、资历、学历、贡献等情况确定其职务等级和工资等级次序。优点：没有严格的程序，简便易行。级别随人走，便于交流缺点：组织结构松散，职责不明，人浮于事，人才不易脱颖而出。品位分类：优点：分类简单，便于管理，有利于人才流动缺点：限制下层人才，形成论资排辈。,（二）公务员职位分类的意义1、职位分类为公务员录用和晋升提供依据2、公务员考核有了客观标准3、公务员培训提供科学依据4、为建立工作责任制、问责制创造条件5、实行合理职级工资制奠定基础6、为国家编制管理提供科学依据,（三）公务员职位分类的标准1、制定职系说明书职系是指工作性质充分相似的所有职位的总合。（1）职系名称及编号（2）一般叙述（3）主要业务列举,2、职级规范,（1）职级名称（2）职级编号（3）职级特征或职责（4）工作举例（5）所需资格（6）其它必要事项,3、制定等级标准,（四）职位分类的内容,1、职位设置2、制定职位设置说明书3、确定职位的职责、设置层次、数量和名称4、确定职务5、确定级别等,领导职务：科级以上,非领导职务：办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员,思考与练习,1、什么是职位分类和品位分类？各有什么优劣？2、职位分类的意义和标准是什么？3、我国职位分类的原则和内容主要有哪些？4、我国职位分类的程序是什么？5、我国职位分类的方法是什么？,第六章国家公务员考试录用制度,一、考试录用制度的演变与发展分封制、世袭制、郡县制、察举制、科举制等“在我们的政治教科书中，当读到文官制度的时候，却要把文官制度的创始者归于中国。”艾伦坎贝尔反对恩赐官赐制和政党分肥制（英国）反对“政党分肥制”（美国）伟大的中国1583年德万多斯,二、国家公务员考试录用制度,国家公务员录用暂行规定中华人民共和国公务员法录用要素：录用对象：担任主任科员以下的非领导职务公务员。录用主体：国家行政机关录用对象：国家行政机关以外的人员录用方法：公开考试、严格考核、凡进必考,一、国家公务员考试录用制度,基本原则：公开、平等、竞争、择优标准：德才兼备基本内容：公开考试、严格考核、凡进必考考试录用制度：1主考机关人事部门2录用程序3报考资格条件4考试与考核5确定拟录用人员,三、公务员考试内容,1、申论2、行政职业能力倾向测试申论：（申：申述、说明。论：议论、分析。）申论,阅读理解能力概括归纳能力分析解决能力文字表达能力,申论100分申论,1有条理地概述这些材料的主要问题。（15）,2分析、说明问题形成的原因（20）,3论证自己提出的建议、对策（65）,1现实性,2综合性,3普遍性,4针对性,近年来申论考试中的热点问题:2000年:制约中国发展的环境问题.2001年:药品含有PPA事关老百姓的健康安全2002年:互联网对现实生活的影视问题.2003年:安全生产和伤亡事故问题.2004年:汽车工业发展与城市道路交通问题.2005年:农村与农民的三农问题。申论全部为主观性试题，考试时间为150分钟，满分100分。,知觉速度10分钟数量关系判断推理理解与表达资料分析全部为四择一的客观性试题，考试时间为120分钟，满分100分；。从设置公共基础知识科目的地区来看，其题型不一，有的地方分为客观题与主观题，有的地方全为客观题。,行政职业能力测验,110分钟,四、国际公务员：一个神秘而令人想往的工作,国际公务员：高级官员、业务类官员、事务类人员11个国家没有达到地域分名额：中国、日本、巴西、德国、韩国、葡萄牙等2005年联合国招考专业：行政、财政、人权、人道主义事务、新闻、社会事务考试语言：英语、法语,五国家公务员录用制度的改革,一、我国公务员录用制度的问题1、录用对象层次较低，不利于中高层次人才的选拔。2、笔试命题质量不高，针对性不强3、面试水平低，缺乏准确性4、考用不一致，缺乏公正性5、组织管理不一致，缺乏规范性,五国家公务员录用制度的改革,二、我国公务员录用制度问题的对策1、加强宣传，改变观念。2、建章立制，规范操作。3、加强考官队伍建设。4、改进录用级别与考试挡次。5、打破地域和身份界限6、加快录用方法更新和人才测评技术的开发与应用。7、引入聘用制，实行录用人才的多样化。,思考与练习,1、什么是公务员考试录用制度？我国是公务员考试录用的对象和组织是什么？2、了解我国考试录用制度的发展和演变及对西方文官制度的影响？3、了解我国考试录用制度的原则。4、了解我国考试录用制度的内容和方法。5、了解我国考试录用制度的程序。6、谈谈对公务员考试热的思考。,思考与练习,阅读下面材料，以“对当前公务员考试热的思考”写一篇短文。2005年中央国家机关招收国家公务员10000余人。10月25日，中央国家机关招考公务员的报名工作结束，到当天晚上6：00为止，各项报考指标均突破历史纪录：报名人数计90万，去年为54万；平均报考比例50比1，去年为37比1；江苏省有399个职位，报名人数超过2万人，排全国第六位，最高的报考省份为山东3.8万人,第七章国家公务员考核制度,一、国家公务员考核制度概述公务员考核制度：是国家行政机关根据有关法律、法规、权限，按照一定的标准和程序对公务员德、能、勤、绩、廉进行阶段性考察与评价的制度。法律依据：中华人民共和国公务员法（2005.4.27人大）国家公务员考核暂行条例（1994.3.8人事部）考核主体各级国家行政机关考核对象各级公务员考核机构部门领导、人事部门,二、公务员考核制度的功能特点及原则（一）公务员考核制度的功能1、选拔功能2、评价功能3、晋升功能4、激励功能5、监督功能（二）国家公务员考核特点1、广泛性2、定期性3、权威性4、实绩效益性,（三）国家公务员考核的原则1、全面考核的原则2、客观公正的原则3、民主公开的原则4、注重实绩的原则5、简便易行的原则,三、国家公务员考核的程序（一）准备阶段、组织准备2、思想准备3、考核培训（二）实施阶段1、自我总结和述职报告2、主管领导评鉴3、考核委员会审核4、部门领导人确定考核等级5、考核结果反馈（三）总结阶段,四、国家公务员考核的方式考核方式平时考核（日常工作记载、成绩）年度考核（每年一次）录用考核考核类型常规考核晋升考核,五、国家公务员考核的内容（一）我国古代官员的政绩考核周礼.天官冢宰：“以听官府之六计，弊群吏之治。一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨。”廉善善于治事理民廉能能行政令干练有才能廉敬勤勉瑾慎敬职敬业廉正匡正除邪，刚直公允廉法恪守法纪，执法严明廉辨明辨是非，明察秋毫,秦朝课律”五善、五失”忠、善、敬、勤、廉旧唐书.职官志：考功司设有考功郎中，考功员外郎等，掌管内外文武之考课。,（二）我国公务员考核内容,国家公务员考核指标体系表,德,能,勤,绩,政治思想表现,社会公德,职业道德,组织纪律性,政策理论水平,业务水平,开创能力,分析能力,表达能力,组织实施能力,工作效率,出勤率,工作态度,工作质量,工作数量,工作贡献,廉,六、国家公务员考核等级及后续管理优秀考核等级称职不称职国家公务员暂行条例,考核等级,优秀称职基本称职不称职,中华人民共和国公务员法,1、国家公务员连续三年被确定为优秀等次或连续五年被评为称职以上等次的，在本职务内晋升一级。2、年度考核连续两年被确定为优秀等次，在本职务工资标准内晋升一个工资档次。3、公务员连续两年被确定为优秀等次或连续三年被确定为称职以上等次具有晋升职务的资格。4、公务员年度考核被确定为称职以上等次的，本年度发给一个月的薪酬奖金。,七、国家公务员考核方法,1领导考核与群众考核相结合2平时考核与定期考核相结合3定性考核与定量考核相结合,上司40%,自我20%,下属20%,服务20%,同事,下属,被考核者,同事,主管领导,考核指标比例,360考核指标体系,八、我国公务员考核制度问题及对策（一）我国公务员考核制度问题1、绩效考核指标体系不科学。数字时代上上下下,层层加码,马到成功,下下上上,层层掺水,水到渠成.2、考核流于形式，考核内容空泛。3、长官意志强，民主意识弱。4、考核等次偏少。5、考核结果使用不当。6、考核缺乏公正性。,（二）我国公务员考核制度对策1、建立科学的绩效考核指标体系。(1)建立科学的政绩观。(2)建立科学的绩效考核指标。(3)加强政府执行的成本收益分析。政府采购：1998年31亿2002年1009亿2003年1500亿2004年2000亿2、建立高素质的绩效评估队伍和权威的领导机制。3、健全绩效评估的责任机制。,19502008我国税收增幅表（2010：77390亿）,中国与发达国家国家税收征收成本率比较,（一）征税成本与效率：美国1%日本1.13%英国1.76%加拿大1.6%中国5-8%,（二）纳税成本率：2.3%-4.4%175国家中国纳税成本第8位,（二）人均征税额,（三）人均征税额：美国11万人均1600万中国100万107万（2000年）,（1）政府对于公民的责任,世界经合组织负责任的政府1996,a对政府提供的服务做出具体的质量标准,b逐步完善政府承诺制,（2）政府内部的责任,b建立职位、职务、相一致的工作责任制,a建立行政首长责任制,4、设置公务员考核申述通道，建立权益保障机制。5、加强对绩效评估的监督，形成公正的监督机制,九、国家公务员考核的发展趋势1、全员优化趋势2、主动参与趋势3、目标管理趋势行政目标是行政组织在一定时间内必须达到或期望达到的行政管理目的和指标。是通过确定目标、实施目标、评估目标成果等自我控制手段来达到管理目的的管理制度和方法。特点：1、层次性2、多样性3、从属性,行政目标成果评估（1）目标达标度（2）目标困难度（3）目标努力度4、审计监督趋势5、简便易行趋势6、民主参与趋势,思考与练习,1、我国公务员考核的含义是什么？2、我国公务员考核的原则是什么？3、我国公务员考核的方法和内容主要有哪些？4、我国公务员考核的等次及后续管理是什么？5、我国公务员考核存在的问题是什么？6、公务员考核的发展趋势是什么？,第八章国家公务员升降制度,一、国家公务员升降制度概述“为政之要在于用人。”“政治路线确定以后，干部就是决定因素。”毛泽东马斯洛的需求层次理论：生理的需求、安全的需求、感情的需求尊重的需求、自我实现的需求,一、国家公务员升降制度概述1、公务员升降制度的含义国家公务员升职与降职的原则、步骤、条件、方式、程序等方面的规定和规范的总称。法律依据：中华人民共和国公务员法国家公务员职务升降暂行规定（1996.1.29人事部）党政领导干部选拔任用工作条例（中共中央）目的：适才适用形成激励机制动因：不胜任现职,二、国家公务员升降的原则1、德才兼备、任人为贤的原则2、公开、平等、竞争、择优的原则3、注重实绩、群众公认的原则4、4、职位限额、逐级晋升的原则三、国家公务员升降制度的适用范围国家公务员职务升降暂行规定第三条：本规定适用于各级人民政府组成人员及驻外全权大使以外的国家公务员。1、各级人民政府组成人员职务的升降其职务升降由各级人大依法选举、决定或罢免2、各级国家行政机关公务员升降,（1）近两年考核优秀、近三年考核称职以上（2）晋升科、处、司（厅）级正职应任下一级职务两年以上；晋升科、处、司（厅）级副职和科员、副主任科员、主任科员职务，应任下一级职务三年以上；晋升助理调研员、调研员，应任下一级职务四年；晋升助理巡视员、巡视员，应任下一级职务五年；,3、实行垂直管理或双重管理行政机关公务员升降4、派驻机关、派出机关公务员升降四、国家公务员升职制度（一）职务晋升条件1、基本条件：政治立场、思想品质、工作能力、业务水平2、资格条件：（1）年度考核称职以上（2）下一级任职年限（3）工龄及基层工作经历（4）文化程度（5）身体健康（6）符合任职回避规定,（二）职务晋升原则（1）德才兼备、任人唯贤的原则（2）注重工作表现和工作实绩的原则（3）职位限额原则（4）逐级晋升原则。,（三）国家公务员升职程序1、公布职位空缺与任职条件，民主推荐预选对象2、组织考察提出任职建议方案3、按照管理权限由相关机关领导集体研究决定4、按照规定履行任职手续（四）国家公务员竞争上岗程序关于党政机关推行竞争上岗的意见1998.7.23（1）公布职位（2）公开报名（3）资格审查（4）考试（5）演讲答辩（6）民主测评（7）组织考察（8）决定任命,五、国家公务员降职制度（一）国家公务员降职的含义国家公务员职务升降暂行规定12条：担任科员以上的国家公务员，在年度考核中被确定为不称职的，或者不胜任现职又不宜转任同级其他职务的，应予降职。1、公务员不胜任现职所采取的组织措施2、降职是一种任用形式和任用行为（二）国家公务员降职条件1、有职可降2、年度考核不称职3、不胜任现职又不宜转任同级其他职务的,（三）国家公务员降职程序（1）所在单位提出降职意见（2）降职审核（3）任免机关领导研究决定（4）申请行政复议,党政领导干部辞职暂行规定中共中央2004.4关于实行党政领导干部问责的暂行规定中共中央2009.5.22“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或因其他原因不再适合担任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令辞去领导职务。”中华人民共和国公务员法第82条“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定重新担任或者提拔担任领导职务。”中共中央党政领导干部选拔任用工作条例,思考与练习,1、什么是公务员职务升降制度？它的法律依据主要是什么？2、公务员职务升降制度的基本原则是什么？3、公务员职务升职需要什么条件？4、公务员职务降职需要什么条件？5、公务员职务升职需要什么程序？6、公务员职务降职需要什么程序？,第九章国家公务员交流制度,法规,关于实行党政机关领导干部交流制度的决定（1990）,中华人民共和国公务员法（2006）,一、公务员交流制度的含义,国家机关根据工作需要或者公务员个人要求，通过法定形式，在国家机关内部或外部变换国家公务员职位的管理制度。,1、交流形式法定的,2、公务员交流是一种管理行为,3、工作需要和个人意愿,4、交流范围是内外部交流,5、交流是同级或相当职位的平调,二公务员交流制度的意义1、有利于公务员的新陈代谢，激发活力。2、有利公务员的内部调整，达到人与事的最佳结合3、有利于推进廉政建设。4、有利于解决公务员的实际问题。三公务员交流制度的实施原则1、职位空缺的原则2、依法交流的原则3、分类管理的原则4、适才适用的原则,四、国家公务员交流的法定形式,（一）调任,1、调任的含义,2、调任的特征,调任,广泛性双向性领导性,国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或助理调研员以上的非领导职务，以及国家公务员调出行政机关任职的制度。,3、公务员调任的条件和程序公务员调入的条件和程序调入条件：（1）符合编制和职位的需求（2）符合回避的规定（3）符合职位的要求公务员调出的条件（1）工作需要（2）个人申请，组织批准。,（二）转任,1、转任的含义,转任是国家公务员因工作需要或其它正当理由在公务员机构系统内跨地区、跨部门的调动，或者在同一部门内的不同职位之间进行转换任职。,转任,对象广泛性内部性平行调动,2、转任的特征,3、公务员转任的原因（1）工作需要（2）职位调整，合理使用（3）对超编人员的调整和空缺职位的补充（4）满足公务员的自身需求与发展（5）解决公务员的个人及家庭困难,4、公务员转任的条件和要求（1）转任必须在公务员系统内进行（2）转任必须符合拟任职位的条件（3）转任是平行调动（4）转任必须符合编制和职位结构（5）转任必须办理个人调动手续,（三）轮换,1、轮换的含义,2、轮换的特征,轮换,对象特定性时间性内部性,是国家机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导公务员，有计划、有组织地调换职位任职的管理。,3、公务员轮换的条件（1）领导干部和特殊职位的非领导公务员人事、监察、财务、审计、办证、审批（2）任职五年（3）编制和职位允许（4）轮换在公务员系统内进行4、公务员轮换的意义,（四）挂职,1、挂职的含义,2、挂职的特征,挂职,身份不变时间性内外交流,3、挂职的要求,a、挂职不办理调动手续,b、挂职时间12年,c、挂职去向是基层d、挂职应担任一定的职务4、挂职的管理a、选好挂职锻炼人员b、掌握好锻炼时间c、加强挂职人员的管理d、安排好挂职人员回来的使用,思考与练习,1、公务员交流制度的含义及意义2、公务员调任制度的含义和特点是什么？3、公务员调任制度的条件是什么？4、公务员转任制度的含义和特点是什么？5、公务员轮换制度的含义和特点是什么？6、公务员轮换制度的意义是什么？7、公务员挂职制度的含义和特点是什么？8、公务员挂职制度的要求是什么？,第十章、国家公务员回避制度,一、国家公务员回避制度的含义是国家行政机关为了保证公务员依法公正的执行公务，以减少人为因素对执行公务的干扰的法律管理制度。“宗室不宜典三河”王舅不宜备九卿”法规：国家公务员任职回避和公务回避暂行办法1996中华人民共和国公务员法（2005）,二、公务员回避制度的特点,强制性预防性,三、国家公务员回避制度的意义,1、回避制度适用于我国的国情2、回避制度与现代科学管理制度相适应3、回避制度是推进廉政建设的重要措施,回避对象,1、夫妻关系2、直系亲属关系3、三代旁系血缘关系4、近姻亲关系,四、国家公务员回避制度的内容,西方国家公务员回避制度的意义,1、血亲关系2、夫妻关系3、姻亲关系4、拟制亲关系5、政党关系6、同学关系,西方：商业文明氏族血缘关系解体契约关系民主制的城邦制政体法治中国：农业文明氏族血缘关系巩固依附关系君主宗法制政体人治法治首先意味着正规法律的绝对至上，排除政府的专断、特权、和广泛的自由裁量权。（英）戴雪“人治是一人之治，法治是众人之活；人有情，有情带来偏私，法无情无情带来公正”亚历士多德,五、国家公务员回避制度的类型,（一）任职回避1、任职回避的原则（1）低职回避原则（2）自主权原则（3）综合治理原则,2、任职回避内容,1、双方不得在同一机关直接上下级职务。2、双方不得在同一机关直接同属一行政首长的职务。3、双方不得在依法任领导的机关任财经、监察、审计、人事等。,4、县级以上的人大常委会人员不能担任“一府两院”职务,（二）公务回避1、公务回避的内容（1）公务回避内容界定监察、审计、仲裁、案件审理、税费征查、项目审批、人事任免、奖惩、录用、调配等。（2）明确在何种情况下回避（3）明确回避的实施程序,2、公务回避特点,时限性广泛性普遍性,（三）地区回避1、公务回避的内容（1）确定回避的地区（2）明确回避级别层次,2、地区回避特点,特定性地域性基层性,思考与练习,1、什么是公务员回避制度？有什么重要意义？2、公务员回避制度有哪些内容？3、任职回避的特点、原则和内容是什么？4、公务回避的特点和内容有哪些？5、地区回避的特点和内容有哪些？6、怎样从公务员回避制度来推进廉政建设？,第十一章、公务员行为规范与职业道德一、公务员行为规范的内涵（一）公务员行为规范的内涵行为规范是指对特定的群体和特定的人有约束力的规则。公务员行为规范是指用以指导、约束、定向和审度公务人员在公务活动中的一切行为，以确保公务员按照其职责的内在要求,理性的完成其公务责任的所有规定、准则的总和。,法律规范,道德规范,公务员行为规范,（二）公务员行为规范与职业道德的法理基础（1）权力的让渡（2）财政的支持（3）行政管理的目的,行政管理的特征,1服务性“只有全体社会形成约定即民约，才可以成为人们一切合法权威的基础。”“国家应是自由人民所订立的社会契约的产物。”卢梭民约论2强制性3公益性4非营利性,行政管理：是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务，社会公共事务和机关内部事务的管理活动。,二、公务员行为规范的基本原则（1）全心全意为人民服务原则（2）依法行政的原则（3）公正平等原则（4）实事求是原则（5）教育为主原则,三、公务员行为规范的基本内容（1）政治坚定（2）忠于国家（3）勤政为民（4）依法行政（5）务实创新（6）清正廉洁（7）团结协作（8）品行端正,四、公务员的职业道德道德是人们关于善恶、正义与非正义、公正与偏私、光荣与耻辱的观念和行为规范的总合。行政道德是人们在行政管理活动中的道德观念和行为规范的总合。“当官之法，唯有三事，曰清、曰慎、曰勤。知此三者，可以保禄位，可以远耻辱，可以得上之知，可以得下之援。官箴,职业道德的含义：职业道德是指所有从业人员在职业活动中应该遵守的基本行为准则。它涵盖了从业人员与服务对象、职业与职工、职业与职业之间的关系，包括职业观念、职业态度、职业技能、职业纪律、和职业作风等方面。公民道德建设实施纲要中共中央国家公务员行为规范国务院职业道德的内容:1、爱岗敬业2、诚实守信3、办事公道4、服务群众5、奉献社会,国家公务员职业道德的含义：国家公务员职业道德是指国家公务员在职业活动中应该遵守的基本行为准则。它包括了公务员的职业观念、职业态度、职业技能、职业纪律、和职业作风等方面。国家公务员行为规范国务院公务员职业道德的核心内容:1、忠于职守2、爱岗敬业3、开拓创新4、办事公道5、服务人民6、奉献社会,五、公务员行为与职业道德的失范（一）公务员职业道德与行为的失范（1）公仆意识淡化（2）官本位观念突出（3）权钱交易,价值倾斜（4）个人功利突出a现实功利对理想目标的侵犯b经济功利对道德正义的侵犯,（二）公务员职业道德与行为的失范的原因（1）市场经济利益的挑战（2）多元价值观念的冲击和影响（3）公务员职业道德建设滞后（4）社会法律制度控制不健全当官者的贪欲实际上是权欲、财欲、和色欲，这三种东西一旦放纵，就是权力堕落的开始，就是官德沦丧的开始。伊壁鸠鲁,立法的必要性（一）中国传统文化缺乏法制文化,中国,西方,契约关系,性恶论,法律制度,家庭血缘关系,性善论道德中心,人治,总统是靠不住的,法治,圣明君主,“人们认为，当他们说人本性是善的这句话时，他们说出了一种很伟大的思想，但他们忘记了，当人们说人本性是恶的这句话时，是说出了一种更伟大得多的思想。”黑格尔“人是感性和理性的混合物，在人身上，既有感性根深蒂固而源源不绝的恶的来源；又有理性克服感性障碍而达于道德的可能性。感性是人恶的本质，理性是人向善的可能性。”康德一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。孟德斯鸠,（二）是市场经济发展的客观要求1、保护市场公平公正，维护市场次序2、保护公民合法收入。3、保护私有经济和私有财产。4、保护知识产权。,六、公务员职业道德建设公务员职业道德规范:爱岗敬业、公平正义、诚实守信、服务公众、奉献社会。1、改变观念、服务至上2、改变职能、建立服务型政府、完善行政伦理立法、加强监督、加强职业道德规范教育，提高公务员的素质6、建立新的职业道德规范体系,（1）建立新的行政权力观（）建立新的行政职能观（）建立新的政绩观（）建立新的行政效率观（）建立新的行政民主观,七、公务员廉政建设的基本规范模式1、以刑制廉模式威势之可以禁暴，而德厚之不足以止乱。韩非子治则刑重，乱则刑轻。2、以德清廉模式为政只要以德为本，为官只要以廉为本，则能安民于天下。,3、以法治廉模式（1）建立完备的廉政立法美国：文官制度法政府行为道德法英国：荣誉法典反腐败法（2）建立严格的考试和考核制度（3）建立行使廉政职能的反腐组织,4、高薪养廉模式（1）高薪养廉违背公共行政的基本伦理（2）高薪养廉违反人性的现实性（3）高薪养廉违背党的性质和宗旨（4）高薪养廉不适合我国的国情（5）高薪养廉加剧了社会的分配不公（6）高薪养廉强化了“官本位”,八、公务员的沟通与协调尊重领导是天职,维护领导权威（1）服从命令（2）支持领导（3）如实回报,请示工作（4）给领导下台阶（5）不推卸责任,2.尊重同事是本份（1）密切合作（2）积极交流（3）热忱关怀,尊重同事（4）不拉帮结派（5）不侵权行事,3.尊重下级是美德（1）不要当众批判下级（2）积极交流（3）虚心听取下级的意见（4）以身作则,树立权威（5）办事公正,尊重下级,4.尊重群众是常识（1）由强制型转向说服型（2）由盲从型转向规范型（3）由管理型转向服务型（4）由封闭型转向开放型（5）由权力型转向民主型,九、公共管理的职业伦理公共管理的职业伦理，是指公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。在世界一切民族中，他们在其发展过程中都确立了一些共同的价值准则，伦理标准，被称之为黄金法则，如对生命的尊重、诚实、公正、廉洁、负责等，民主宪政的价值和原则，如公共利益、个人权利、正当程序、责任等。为公共管理的职业伦理奠定了基础。,一、公共管理职业伦理的概念解读（一）行政伦理的基本含义伦：类别、辈份、顺序理：纹理、道理、治理孟子：“教以人伦”人伦：父子有亲、君臣有义、夫妇有别、长幼有序、朋友有信。,伦理：是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则、规范和行为活动的总和。道德：道：道路道理、原则、规范、规律。德：对“道”的认识品德、品质、行为规范。道德：道德是人们关于善恶、是非、正义与非正义、公正与偏私、光荣与耻辱等观念和行为规范的总合。行政道德是人们在行政管理活动中的道德观念和行为规范的总合。,伦理与道德的区别道德：源于人的内心，属于精神性的原则，表现为个体的“应当”，具有内在性、主观性、个体性道德多指对个人行为的判断的标准伦理：是内在道德的外在化，属于客观行为关系，表现为现实的群体规范，具有外在性、客观性、群体性。伦理多指行为判断的理由,亚里士多德伦理学人类生活的最高目标就是过一种“善”或“正义”的生活，它同时也是政治活动的最终目标。柏拉图黑格尔法哲学原理（1）篇：抽象法（2）篇：道德（3）篇：伦理儒家经典：诗书礼易春秋“格物致知诚意静心修身齐家治国平天下”,行政伦理：是行政管理领域中的角色伦理，是以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统，是行政权力的重要制约机制之一。公共管理的职业伦理:是指公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。,二、公共管理职业伦理的基本内容（1）提供公共福利（2）忠实执行法律（3）承担公共责任（4）为社会树立典范“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”。孔子论语,二、行政责任的缺失行政责任的缺失是行政责任与行政权力分离的结果，缺，不到位也；失，过错、失误也。行政责任缺失是行政主体不忠实于行政权力的法理而在行政运行过程中背离责任、反客为主的种种行为的总称。（1）行政主体对法律赋予的责任、义务没有完成或没有达到（2）行政主体对法律规定作用而未作为。（3）行政主体政策多变，带有随意性和不稳定性。行政责任缺失的影响：（1）失政府的能力和威信受到巨大的消损。（2）导致行政行为的轻率与不作为。（3）导致行政道德水准的下降和权力滥用的可能。,（5）追求职业的卓越（6）促进民主三、公共管理职业伦理的实现1、政治承诺2、立法框架3、负责任的机制4、行为准则5、职业的社会化6、公共服务的条件7、建立协调伦理活动的组织8、公共参与与监督,思考与练习,1、公务员行为规范的内涵及基本原则是什么？2、公务员行为规范的基本内容是什么？3、公务员职业道德与行为的失范现状及原因分析4、如何加强公务员职业道德建设？5、如何加强公务员的沟通与协调？6、公共管理的职业伦理的内容是什么？,案例：13亿捐款,2010年2月27日上午，陕西省府谷县举行煤炭企业、优秀企业家公益事业捐资大会，57名企业家及所属77家煤矿共捐资约12.8亿元，资助全县教育卫生事业。报道说：此次捐资大会由府谷县委、县政府号召，是府谷县煤炭协会倡议，煤炭企业及企业家自愿捐资的一次公益性行为；捐赠资金全部捐到府谷县财政，由县政府集中管理，全部用于教育卫生事业。,1、陕西省府谷县委、县政府号召煤炭企业、优秀企业家捐资公益事业是否属于职能范围？2、陕西省府谷县委、县政府接受12.8亿元捐资是否合法？3、陕西省府谷县委、县政府接受巨额捐款是否会影响到对煤炭企业的监管职能的实施？,第十二章、国家公务员的激励机制一、激励与激励机制(一)激励的含义激励就是以实行以人为本的管理理念，以激发人的工作动机，使人具有积极性、主动性和创造性，从而发挥人的最大潜能。“为将之道，当先治心，水不激不跃，人不激不奋。”苏洵心术,(二)传统的激励模式1、认知派激励模式以内因取向论中的认知论为基础，注重人的内在因素，如人格特征、思想意识、需要、兴趣、价值等。（1）内容型激励模式（2）过程型激励模式着眼于探讨激励的内容，研究激发人工作的动机的因素。马斯洛的需求层次理论:生理需要安全需要,自然性需要,社交需要尊重需要自我实现需要,社会性需要,（2）过程型激励模式从动态的角度，从人的动机的产生、行为目标的选择到采取行动的心理过程，来研究人的行为是怎样激发并维持的。美国佛鲁斯的期望理论期望理论的基本模式：激励力量=效价X期望值2、行为主义派激励模式主要以外因取向论中强化论为基础，认为个人针对外因偶发状况即刺激的性质和强度而做出的反应，认知不是行为的起因。行为修正理论、归因理论、挫折理论为代表理论,（二）现代激励模式：人力激励均衡模式（1）由强制型转向说服型（2）由盲从型转向规范型（3）由管理型转向服务型（4）由封闭型转向开放型（5）由权力型转向民主型,4.尊重群众是常识（1）由强制型转向说服型（2）由盲从型转向规范型（3）由管理型转向服务型（4）由封闭型转向开放型（5）由权力型转向民主型,4.尊重群众是常识（1）由强制型转向说服型（2）由盲从型转向规范型（3）由管理型转向服务型（4）由封闭型转向开放型（5）由权力型转向民主型,4.尊重群众是常识（1）由强制型转向说服型（2）由盲从型转向规范型（3）由管理型转向服务型（4）由封闭型转向开放型（5）由权力型转向民主型,