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第四篇,公共经济与宏观经济管理,第四篇公共经济与宏观经济管理,第九章公共预算管理第十章政府间财政,第九章公共预算管理,第一节政府预算概论第二节政府预算的编制和执行第三节政府决算第四节政府财政的透明,有字天书！,第一节政府预算概论,一、政府预算的概念二、政府预算的职能与作用,一、政府预算的概念,1、公共预算是指反映和规定了政府部门在预算年度的活动范围、方向和重点；是立法机关和全体社会成员监督政府收支运作的途径和窗口。是具有法律效力的财政计划。是控制公共支出规模的一个有效手段。,政府预算作为反映国家收支的“账本”，是按照财政管理的要求和预算编制的原则、程序和方法编制的，具有一定的专业性。每年提交全国人代会审议的中央财政总预算是由中央本级预算、对地方税收返还和转移支付预算组成，中央本级预算是在各部门报送预算的基础上编制的，更细的数据主要在各部门的部门预算和单位预算中体现，一些代表和社会公众关注的内容可能并不能从中央财政总预算中读到。政府预算的形式和内容要求尽可能用通俗易懂的语言、形象生动的图表、详实准确的解释来表述，以方便人大代表理解、审议和社会公众了解、监督。,2、政府预算体系,是根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制而确定的预算级次和预算单位按一定的方式组合成的统一整体。我国五级预算体系：中央预算和地方预算（省、市、县、乡）,3、预算年度,也称财政年度或会计年度各国日期不同历年制预算年度（我国）跨年制预算年度,4、政府预算的基本特征,预测性法律性综合性预算的特征，不是预算制度的性质,5、政府预算原则,各国的原则也是有所不同的我国：预算的统一性预算的完整性预算的权威性预算的公开性预算的年度性,二、政府预算的职能与作用,预算从结果上看常常表现为三种形态：赤字预算、盈余预算、平衡预算赤字预算：扩张性盈余预算：紧缩性平衡预算,1、政府预算的职能,分配职能经济稳定职能监督职能,2、政府预算的作用,保证国家职能的需要保证行政、国防的经费供给促进人民物质文化生活水平的提高,第二节政府预算的编制和执行,一、政府预算组织形式二、政府预算的编制三、政府预算的执行四、政府预算的调整,一、政府预算组织形式,1、单式预算（单一预算）2、复式预算：我国1991年后，1995年预算法经常性预算和建设性预算3、零基预算和增量预算,二、政府预算的编制（重）,政府预算编制的准备工作中央部门预算编制流程,中央部门预算编制流程（2006年公布）,从2000预算年度开始的中央部门预算改革，经过6年来不断的改进和完善，已建立起了一个以预算编制为核心，以国库集中收付和政府采购为主要执行手段，初步规范的预算管理模式。近年来，部门预算改革不断有新举措、新内容，因此有必要对部门预算编制规程进行适时的修改和完善，以期在各部门内部形成一个分工合理、相互协作、运转顺畅的部门预算编制机制。,预算编制总体流程,部门编报预算的流程,财政部审核和上报预算的流程,财政部批复预算的流程,三、政府预算的执行,执行阶段：当年1月1日至12月31日负责执行：国务院和地方各级人民政府具体工作：财政部负责财政、税务、银行、海关参与中央预算：财政部国库司负责执行,国家金库:就是国家预算收入的保管出纳机关,负责办理国家预算资金的收纳、划分、留解和拨付业务。国家金库的管理体制：独立国库制、委托国库制、银行制，我国是委托国库制，由中国人民银行经理国库,四、政府预算的调整,调整要报经各级人民代表大会常务委员会审查和批准。,政府預算过程,第三节政府决算,一、政府决算的概念二、政府决算与预算的关系三、政府决算的作用,一、政府决算的概念,是指经过法定程序批准的，对年度预算执行结果的总结。有一级预算就有一级决算,二、政府决算与预算的关系,编制国家决算的原则与公共预算相一致国家决算的组成与公共预算相一致国家决算的结构与公共预算结构相一致国家决算的编制与公共预算相一致国家决算的审批与公共预算相一致,三、政府决算的作用,是行政机关向立法机关表明责任的手段是考核行政效率的工具是制定国家财政政策的重要依据,在编制2010年预算时，财政部对部分政府收支分类科目进行了调整、拆分和重新命名。2010年向社会公开的中央本级支出预算表和中央对地方税收返还和转移支付预算表，基本上做到了按款级科目进行细化。其中，2010年中央本级支出预算进一步细化为23类123款科目，比2009年增加了82款内容。此外，财政部还将预算编制说明也一并公布，以方便社会各界更好地从预算数据的“数里行间”读出国家方针政策、政策导向、支持重点和预算编制的主要考虑。,第四节政府财政的透明,一、财政透明度的监督,1、是保障人民知情权和构建公共财政体制的必然要求；2、为防止财政资金浪费和行政腐败提供制度性保障；3、保证财政理论工作者获取第一手材料的基本前提。,中华人民共和国保守国家机密暂行条例第2条规定了17项国家机密的基本范围：其中第五项“国家财政计划，贸易计划，海关计划及金融、贸易、海关事务之机密事项”第十三项“内务和人事之机密事项”第十四项“档案、密码、印信及一切有关国家机密的文件、电报、函件、资料、统计、数字、图表、书刊等”与公民经济政治生活密切相关的大量信息都被列入国家机密。与此不同，美国在信息公开范围和内容方面，其自由信息法案虽然也存在豁免披露的信息范围，但豁免披露的信息主要是涉及正当的行政、司法、商业、军事秘密和个人隐私内容。,二、上海财经大学的报告,中国省级财政透明度排行榜（2009）,各省（市）、自治区政府信息公开办公室回复情况,单位预算信息各调查项情况表,一般政府基金支出总分类调查情况表,社会反响,1、全国政协报告2、中央电视台采访报道3、媒体采访报道,三、启示,1、切实贯彻落实政府信息公开条例。2、根本性修订保密法及其相关条例。3、尽快修订预算法。4、将政府信息公开和财政透明度作为各级政府问责的一项重要内容。5、社会调研方法在我国推广非常重要。6、真正的社会科学研究应有助于推动社会的进步。7、大学应有独立的研究精神。,第十章政府间财政,一、政府间财政关系二、财政分权三、地方政府间财政竞争,一、政府间财政关系,政府间财政关系：指中央政府与地方政府之间在公共收支上的权责关系财政管理体制（预算管理制度）：处理中央和地方以及各级地方政府之间财政关系的基本制度。地方各级政府没有公共收支的立法权。,支出责任安排,与各级政府财政职能定位与公共产品的层次性与基本原则：经济效率原则、财政公平原则、政治责任原则、行政效率原则,收入责任安排,公平原则效率原则稳定原则分税制：具体安排各级政府收入责任、划分公共收入的一种制度。包括：分税额、分税权、分税率、分税种,二、财政分权,财政分权：收支权下放下一级政府可调动地方积极性，有效提供公共产品但会出现无效率,财政分权：征税权和支出权向下级政府的下放，或者说，地方政府拥有一定程度的财政自主权。在发达国家，财政分权是“后福利国家”时代为低成本提供公共服务而进行政府重组的有效工具在发展中国家，财政分权旨在挣脱治理无效、宏观经济不稳定和低经济增长的陷阱在经济转型国家，财政分权是计划经济体制转向市场经济体制的直接结果在拉丁美洲国家，财政分权源于人民追求民主的政治压力在非洲国家，财政分权主要是服务于国家统一,三、地方政府间财政竞争,（一）财政竞争的概念,地方政府间财政竞争：地方政府通过财政手段争夺有利于本地社会经济发展的稀缺资源或者逃避某些成本的竞争性行为。1.财政竞争仅是地方政府间竞争的一种方式。2.地方政府间财政竞争的主体是地方政府，地方财政部门则是具体执行者。3.地方政府间财政竞争的最终目的是提高本地区居民的福利水平。,（二）财政竞争的条件,1、资源要素跨区流动资源要素可以跨区流动地方财政政策能对资源要素的流向产生有效影响2、地方具有相对独立的利益地方政府具有独立利益这种独立利益只能是相对的3、地方政府具有一定财政自主权财政分权是地方政府间财政竞争的制度或体制条件,（三）财政竞争的分类,1、从财政竞争的具体手段划分税收竞争支出竞争2、从财政竞争的主体划分纵向竞争横向竞争3、从财政竞争的结果划分有益竞争有害竞争4、从财政竞争的表现形式划分显性竞争隐性竞争5、从竞争的依据划分制度内竞争制度外竞争,（四）财政竞争的积极影响,1、约束政府行为所付与所得的对称用脚投票2、激发地方政府的制度创新地方政府的危机感制度创新3、优化资源配置税收的扭曲作用税收的超额负担最小化4、改善公共物品供给状况保持一定税收负担水平的前提下，提供高水平的公共物品和服务,（五）财政竞争的消极影响,1、减少政府财力倚重税收竞争，提供大量的税收优惠2、扭曲支出结构重视经济基础设施，忽视社会基础设施3、引发资源频繁流动资源流动和配置不再由反映稀缺性的价格所决定4、有悖公平地方政府对流动性资源要素和非流动性资源要素区别对待5、扩大地区差距马太效应,（六）我国财政竞争的发展,1、改革开放前财政竞争的条件不具备2、改革开放初期财政竞争主要表现为税收竞争国家制定的区域性税收优惠政策引起的地方政府之间的税收竞争。除国家制定区域性税收优惠政策之外，地方政府还通过其他减免税手段藏富于本地区。包税现象出现。,3、分税制改革以后财政竞争全面展开,制度内税收竞争：地方政府在现行的税收制度框架内，运用依法享有的税收自主权展开的竞争。国家的区域性税收优惠政策地方税权范围内的差别性税收优惠政策制度外税收竞争：地方政府突破现行税收制度安排，采取非法的或者变通的方法进行的税收竞争。（1）擅自减免税（2）变相税收先征后返（3）有意放松税收征管力度其他收入竞争收费竞争支出竞争完善基础设施形象工程问题,（1）单一制框架下分权结果的财政竞争财政分权的结果地方政府间财政竞争可以由中央政府进行协调（2）资源要素流动性制约下的财政竞争我国的资源要素尤其是人员的流动目前还是受到比较明显限制，因而制约了地方政府间财政竞争的充分有效开展。（3）中央主导区域税收优惠政策下的财政竞争我国地方政府没有立法权限，拥有的税收权限也较少。（4）制度外的财政竞争我国地方政府虽没有立法权，却拥有广泛的自由裁量权内外预算管理制度缺陷（5）逐渐完整的财政竞争税收竞争与支出竞争并存,4、我国财政竞争的特点,5、我国财政竞争存在的问题,（1）地方保护主义严重导致财政竞争变质地方保护主义地方政府的权力边界过于模糊，自由裁量权过大（2）制度环境不完善导致过度财政竞争现行财税制度尚不完善，财政竞争不规范。税收优惠政策存在缺陷，税收优惠与特定经济区域挂钩（3）财政竞争起点不同，地区经济差距拉大地区间原有的经济发展水平不平衡，竞争条件差异大,6、我国财政竞争的规范,（1）转变政府职能，规范主体行为职能定位规范行为法律约束（2）完善财税体制，理顺政府关系合理分权公平竞争明晰税权（3）健全相关机制，完善竞争条件健全居民偏好表露机制完善用脚投票机制建立利益协调机制,
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