浅析我国环境信息公开制度

浅析我国环境信息公开制度摘要环境信息公开制度是环境法的基本原则之一公众参与原则的重要组成部分。环境信息公开制度有利于公民获取环境信息，利于公众对政府和企业行为对环境的影响进行监督，利于限制污染，保护环境目的的实现。我国的环境信息公开制度起步较晚，发展不够充分，本文该制度的设置和运行方面存在的问题出发，提出了完善我国环境信息公开制度的一些办法和建议。关键词政府环境信息 企业环境信息 监督 常态化一、环境信息公开制度概述环境信息公开，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用的权利。 曹明德，黄锡生：环境资源保护法，中信出版社，2004年，第42页。狭义的环境信息公开仅指政府的环境信息公开，而广义的环境信息公开还包括企业的环境信息公开，是指依据和尊重公众知情权，政府和企业以及其他社会行为主体向公众通报和公开各自的环境行为以利于公众参与和监督。环境信息公开制度有利于公民获取环境信息，是环境法的基本原则之一公众参与原则的一个重要组成部分，环境信息公开的思想在20世纪80年代后半期就已经成为了一个世界潮流。1992年的里约环境与发展宣言第10条规定：“在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程”。1998年在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的胡奥斯公约更是明确规定了政府部门对公众提供环境信息的义务：除非公民请求的环境信息会对国防或者公共安全或其他法定的保密事项造成不利影响外，政府部门应在公众获取环境信息的请求提交后一个月内予以答复，特殊情形下可延长至两个月。环境信息公开有利于保障公众获取环境信息权利的实现，为公众的环境行为提供信息参考，是公众参与原则得以实现的必要基础，能够促进环境保护和可持续发展目的的实现，因而世界很多国家都通过立法确定了环境信息公开制度。例如挪威环境信息法规定政府机构、法人、自然人在提供环境信息方面的义务和责任，违反该法规定的应该承担相应的法律责任，德国更是早在1994年就制定了环境咨询法，“此法创设每一个人有不需去证明其权利受到侵害，而能获得国家行政机关所掌管之环境资讯。此包含环境品质之数据，关于造成环境破坏之类型资讯，而不论其是否由私人、国家或企业所引起的，以及保护环境所有之措施，特别是行政机关规定之义务” 陈慈阳：环境法总论，中国政法大学出版社，2003年，第163页。我国也已经于2007年正式通过了环境信息公开办法（试行），并于2008年5月1日起正式实施，正式开始了我国环境信息公开制度的建设过程。二、我国环境信息公开制度的不足之处2007年国家环境保护总局公布的环境信息公开办法（试行）正式确定了我国的环境信息公开制度。我国的环境信息公开制度包括政府环境信息公开和企业环境信息公开两部分。环境信息公开办法（试行）第二条明确规定：本办法所称环境信息，包括政府环境信息和企业环境信息。政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。企业环境信息，是指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。政府环境信息公开要求环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开政府环境信息，办法第十一条明确规定了17项环保部门应当公开的环境信息，并规定环保部门应当根据该款规定的范围编制本部门的政府环境信息公开目录。办法第二节则详细规定了政府环境信息公开的程序。企业环境信息公开包括强制的企业环境信息公开和资源的企业环境信息公开。强制的环境信息公开是指办法第二十条规定的，列入本办法第十一条第一款第（十三）项名单的企业，即污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业，应当向社会公开相应的环境信息，包括企业名称、地址、法定代表人；主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；企业环保设施的建设和运行情况；环境污染事故应急预案。自愿的环境信息公开是指办法第十九条鼓励企业公开的相关环境信息，包括企业环境保护方针、年度环境保护目标及成效；企业年度资源消耗总量等。环境信息公开办法（试行）正式确定了我国的环境信息公开制度，并且规定了明确的公开内容和公开程序以及环境信息公开的监督制度和责任承担制度，但是我国的环境信息公开制度以及制度的具体实施仍然存在着一些不足之处。（一）环境信息公开的监督机制不够健全。环境信息公开办法（试行）第四章专门规定了环境信息公开的监督机制和责任承担机制。我认为，该章规定的监督机制不够健全。根据该办法 ，环境信息公开的监督机构和责任承担机构都是环保部门，不利于监督的有效进行。办法第二十六条和第二十七条规定了我国环境信息公开的监督机构是各上级环保部门，对违反规定的环保部门的惩罚也由上级环保部门作出。由于我国行政机构的设置以及行政人员紧密的上下级联系，上级环保机构不仅很难切实起到对下级环保部门的监督作用以及使其承担责任，甚至存在上级环保机构对下级环保机构的包庇和纵容。另外，我国环保机构隶属于各级人民政府的体制安排也很难达到监督有效实现的效果。（二）环境信息公开的责任承担机制不够健全一是政府不依法公开环境信息的责任太轻。办法第二十七条规定环保部门违反本办法规定的，上一级环保部门应当责令其改正；情节严重的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。在日益注重环境保护的今天，环境信息已经成为了许多企业和个人作出自己行为的依据，许多法律和法规也规定了企业和个人的行为应该考虑环境因素，如环境影响评价法的相关规定。在这种情况下，环保部门不依法及时公开环境信息有可能造成巨大的经济损失，而仅仅是责令其改正和对有直接责任的主管人员和其他人员给予行政处分很明显是不够的。二是企业不依法公开环境信息的责任太轻。如上所述，办法第二十八条规定企业不公布或不按规定公布污染物排放的，处以十万元以下的罚款的处罚力度也是不够的。（三）在具体操作中，对国家秘密、商业秘密的保护往往成为环保部门和企业不公开环境信息的借口。环境信息公开办法（试行）第十二条规定，环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。但是，经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息，可以予以公开。办法明确要求超标排放的污染企业需在被地方环保部门点名后，向社会公开包含企业污染物排放信息在内的环境信息，但当公众运用办法去申请企业的污染物信息时，企业，也就是此时的权利人完全可以理直气壮根据地根据办法第十二条的规定以涉及“商业秘密”为由拒绝公众的要求。在实际操作中，对国家秘密、商业秘密的保护往往成为环保部门和企业不按规定公开环境信息的借口，严重影响了环境信息公开制度的实现。（四）环境信息的公开不够及时。环境信息公开办法（试行）第十四条规定属于主动公开范围的政府环境信息，环保部门应当自该环境信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。在经济高速发展的今天，“信息”已经超越了传统的“消息”的含义发展成为了“机会”和“利益”的代名词。政府有职责及时为公众提供其应当提供的信息，在注重经济效率和政府以提高行政效率为宗旨的今天，在经济全球化，竞争全球化以及环境保护成为全球潮流的今天，在环境信息形成或变更之日起20日内才予以公开，不仅会降低社会经济的运行效率，也不利于国内企业参与国际竞争。紫金矿业严重环境污染瞒报9天的情况，也反映了我国环境信息公开不够及时的问题。（五）环境信息公开没有常态化环保组织公众环境研究中心（IPE）与美国自然资源保护委员会（NRDC）28日公布了中国最新的“113个城市污染源监管信息公开指数”报告。该报告指出，一些地区的环境信息公开进展未能常态化。比如2008年北京奥运会之前，北京以及山西、河北等周边地区加大了环境集中整治力度，分别公布了一批污染企业。但随着奥运结束，这些做法未能延续，造成周边多个城市得分下降。“因大型活动而扩大的信息公开如何能够常态化，成为一个难题。”不能使环境信息公开常态化，就不可能形成运行有效的环境信息公开制度。三、如何完善我国的环境信息公开制度完善我国的环境信息公开制度必须从实际存在的问题出发，具体问题具体解决。我认为，完善我国的环境信息公开制度主要应该从以下几点出发：（一）建立有效的监督机制如前文所述，环境信息公开制度中现有的上级环保机构对下级环保机构的监督不能真正实现监督的意义。只有建立有效的监督机制，明确监督主体、监督内容和监督责任，才能使环境信息公开制度的具体执行得到有效的监督。建立有效的监督机制，首先应该扩大监督主体的范围，应该充分发挥司法监督、舆论监督和行政监督的作用，在办法中对各监督主体的法律地位予以明确；其次要明确监督主体的监督内容，从环境信息公开的内容和程序出发，使公开内容和各个环节都处在透明有效的监督之下，促使环保机构依法公开环境信息；第三还应规定监督主体监督不力所应承担的法律责任，使监督主体切实行使监督权力，履行监督义务。在紫金矿业环境信息公开不力的压力下，环保部针对部分地方对于上市公司环保督查不力的行为，发出了加强上市公司环保核查后督查工作的通知，这是一个大的进步。（二）健全环境信息公开的责任承担机制在政府环境信息公开方面，应该加大环保部门不依法及时公开环境信息的法律责任。使环保部门不依法及时公开环境信息的责任突破行政处分的范围，在造成经济损失和其他严重后果的情况下，应明确责任人员和相关部门的经济赔偿责任，后果特别严重的还应追究其刑事责任。企业环境信息公开方面，应该加大对企业不依法及时公开环境信息的惩罚力度，取消“处以十万元以下罚款”的规定。对企业不依法及时公开环境信息的行为的处罚力度应该与其造成的经济损失和社会危害性挂钩，同时还应考虑其主管恶性，情节严重的应依法追究刑事责任。（三）对办法中的“国家秘密”和“商业秘密”进行明确界定应该根据中华人民共和国保守国家秘密法，反不正当竞争法，公司法，知识产权法以及其他法律、法规和国家有关规定，明确办法所要保护的国家秘密和商业秘密的范围，明确政府和企业所应披露的环境信息的内容。2010年9月14日，环保部发布了 上市公司环境信息披露指南 (征求意见稿)，指南中规定：“火电、钢铁、水泥、电解铝等16类重污染行业上市公司应当发布年度环境报告，定期披露污染物排放情况、环境守法、环境管理等方面的环境信息；对于突发环境事件或受到重大环境处罚的，应当在1天内发布临时环境报告”。 其中还具体规定，出现污染物超标排放的，要说明排放浓度、排放标准，超标原因和整改措施。下属企业中有国家重点监控企业的，应公布一年四次监督性监测情况。这是我国企业环境信息公开制度的一个大的发展。（四）缩短环境信息公开的时间更改环境信息公开办法（试行）第十四条规定的“环保部门应当自该环境信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”的规定，将20天的公开时限适当缩短，并且针对一般环境信息，特殊环境信息和重大环境信息的形成和变更，规定不同的公开时限。这样才有利于公众和企业及时掌握环境信息，科学合理的安排自己的行为，提高企业的竞争力。（五）加大环境信息公开办法的执行力度，使环境信息公开常态化奥运会，世博会和亚运会的举办推动了北京、上海和广州的环境信息公开制度发展和环境信息公开程度的提高 。但是令人遗憾的，在这些大型活动成功举办之后，当地的环境信息公开就出现了停滞甚至倒退。环境信息公开如果不能常态化，就必然不会真正实现环境信息公开制度所追求的限制污染，保护环境的目标。环境信息公开常态化要求加大办法的执行力度，国家应该从政策上持续紧抓环境信息公开，与明确不按规定公开环境信息的责任相结合，同时加大宣传力度和监督，提高政府和企业环境信息公开的程度，提高公众对环境信息公开的了解度和重视度，建立完善的环境信息公开考评体系，促进环境信息公开常态化的实现。四、小结环境信息公开制度是公众参与原则的重要组成部分，其科学设置和运行可以有效的限制污染物排放，保护环境，在世界范围内已经被广泛应有并且取得良好效果。相比之下，我国环境信息公开制度起步较晚，发展不够充分，因此我们应该不断完善我国的环境信息公开制度，建立有效的监督机制，明确责任承担制度，加大制度的执行力度和配套机制的建设，使环境信息公开制度真正发挥应有的作用。参考文献1 陈慈阳：环境法总论，中国政法大学出版社，20032 蔡守秋：环境资源法学，人民法院出版社，20033 曹明德，黄锡生：环境资源保护法，中信出版社，20044 张小君 张辉：生态环境保护的国际法理论与实践，厦门大学出版社，20065 吴义太：我国政府环境信息公开的立法创新与反思，载生态环境，20089