论环境污染责任保险制度建设

论我国环境污染责任保险制度建设 摘要 本文认为，建立环境污染责任保险制度是平衡发展与环境保护关系、树立生态文明理念的必然要求。环境污染责任保险制度的产生与发展状况，表明了该制度建立的意义独特，但是，我国在构建过程中还必须充分考虑有关问题。 今年 2 月 19 日，国家环保总局和中国保监会联合发布了关于环境污染责任保险工作的指导意见（以下简称“意见”），“意见”要求加快建立环境污染责任保险制度，进一步健全中国环境污染风险管理制度。 该政策性意见的出台主要是基于我国的环境日益恶化这一客观事实。据世界银行测算，1995 年，我国空气和水污染造成的损失占当年 GDP 的 8%，2003 年，环境污染和生态破坏造成的损失占 GDP 的 15%；我国第一份经环境污染调整的 GDP 核算研究报告显示，2004 年全国因环境污染造成的经济损失为 5118 亿元，占当年GDP 的 3.05%；虚拟治理成本为 2874 亿元，占当年 GDP 的 1.80%。在全国主要城市，每年因大气污染致病而造成的工作日损失达 740 万年，大约每年有 17.8 万人因大气污染致病而早亡；2006 年和 2007 年，全国总共发生严重环境污染事故分别为161 起和 108 起，平均每两天一起。因环境问题而引起的纠纷事件，从 20 世纪 80年代中期到 90 年代中后期，我国一直保持在每年 10 万件左右；自 1998 年以后，环境纠纷数量呈现急剧上升趋势，在短短 6 年多的时间里增加了约 4 倍，2003 年就突破了 50 万件，而环境投诉 2006 年已达 60 万人次，比 2005 年增加 30%。环境污染问题日趋严重的同时，其损失因缺乏风险保障与补偿机制，不仅受害人得不到补偿，致害人也因缺乏风险分散的手段与工具而步履艰难，同时给社会的不稳定带来一定的隐患。可以说，环境问题已经成为制约我国经济社会和谐发展的重要瓶颈。因此，建立环境污染责任保险制度十分必要而迫切，这也是平衡发展与环境保护之间关系、树立生态文明理念的必然要求。 一、环境污染责任保险的发展进程 环境污染责任保险又被称为“绿色保险”，是指由于被保险人在生产经营活动过程中，由于非故意的原因，形成污染，进而造成第三人伤亡、财产损失或环境破坏时，由保险人根据保险合同的约定就被保险人由于此类损害所承担的赔偿进行损失填补的一种责任保险。 为了保护环境，也为了转嫁环境民事损害赔偿责任风险，西方发达国家自上世纪 60 年代起就先后建立环境责任保险制度。它在实践中经历了一个从选择性到普遍性保险的过程，最初大多从污染严重的核装置及易发生突发性污染源开始，再逐渐扩展到其他领域。例如，1965 年，英国发布核装置法，其中规定安装者必须负责最低限额为 500 万英磅的核责任保险。1970 年，声震污染责任保险业务也在英国展开，承保因声震等噪音污染而造成的损害赔偿责任。法国的专门环境污染责任保险始于 20 世纪 70 年代，在此之前对企业可能发生的突发性环境污染事故，以一般的责任保险单加以承保。1986 年，瑞典颁发的环境污染损害赔偿法确定了环境污染损害赔偿责任，并在该国环境保护法第 66 条规定了环境污染损害强制保险。1991年1月1 日，德国依据环境责任法和环境损害赔偿法草案开始强制实行环境责任保险，要求所有的工商企业者都要投保该险种。德国环境责任保险实行的模式是强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度。芬兰也是实行强制环境责任保险制度比较早的国家之一。1995 年，芬兰环境污染损害赔偿法和 1999 年环境损害保险法的颁布及实施，奠定了其环境污染损害责任保险制度建立的法律基础。如根据芬兰环境损害保险法规定，所有可能对环境产生危害的企业都必须在保险公司购买环境保险，根据企业的规模和可能产生的环境危害的程度，保险金额从 1000-30 万芬兰马克不等。在美国，早在1976 年的资源保全与恢复法中对有毒物质和废弃物的处理、处置可能引发的损害赔偿责任就建立了强制保险制度，并规定投保的额度因突发性事故或非突发性事故而有区别。1988 年，美国成立了一个专门承保环境污染风险的保险集团环境保护保险公司，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任，并于同年 7 月开出了第一张每次事故最高责任限额为 100 万美元的污染责任保险单；1989 年，美国保险服务社在其综合普通责任保险单中设计了“有限污染责任扩展批单”，将污染责任扩大到被保险人的工作场所或操作进程，此外，“污染责任保险”和“有限污染责任保险”作为独立的责任保险单，在保险市场上可供被保险人选择投保。1991 年，印度议会通过公共责任保险法，规定对于处理“危险物质”的有关单位，如果是政府和国有公司，实行环境保险基金制度；如果是普通商务公司，则强制要求投保环境责任保险。2002年1月10日，俄罗斯公布了新的环境保护法，将环境责任保险制度写入其中，实行强制性国家生态保险。总之，环境责任保险制度在许多国家不仅得到了确立，并已进入较为成熟的阶段，成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。 我国的环境污染责任保险最早可以追溯到 20 世纪七、八十年代。1976年8月，交通部颁发的关于油污损害民事责任保险证书可以称得上是最早的环境污染责任强制保险条例。1980年4月，国际油污损害民事责任公约对我国生效。按该公约规定，航行国际航线，载运 2000 吨以上散装货油的船舶(包括油船、油驳、油囊等)都必须参加油污保险(或其他财务保证)，并取得油污损害民事责任保险或其他财务保证证书，才可以航行于缔约国的港口。20 世纪 90 年代初，我国大连的商业保险公司和当地环保部门合作，在公众责任保险险别下首推环境污染责任保险，该险种后在沈阳、长春、吉林等城市相继开展。但因险种单一、费率高、赔付率又极低，结果投保的企业越来越少，几年后，该保险业务冷清到几乎退出了保险市场。进入本世纪后，随着法律制度建设的逐步加强，某些法律法规要求环境污染者承担民事损害赔偿责任，从而有相应的环境污染责任保险的出台。例如，有关交通运输法规要求危险货物运输经营者为其危险货物投保承运人责任保险，通过保险转嫁承运人在从事危险货物运输时因意外事故造成环境危害的公众伤害及财产损失而应承担的经济赔偿责任；个别保险公司如华泰财险也推出有两款环境污染责任保险。然而，我国整个环境污染责任保险的发展也仅此个别险种或个别公司经营而已，至如上升到制度层面的建设与发展则是未来的事情。 二、我国环境污染责任保险制度建设及其意义 我国政府有关部门作出建立环境污染责任保险制度决定的直接缘由， 可以说是 2005 年 11 月 13 日中石化吉林分公司双苯厂的爆炸并引发松花江水跨国污染事件。意识到环境污染责任的严重性，2007 年 4 月，国家环保总局与中国保监会组成联合调研组，赴吉林、浙江省就开展环境污染责任保险的相关问题进行了调研，调查的结果是两部门联合制定关于开展环境污染责任保险工作的指导意见，并于今年2月19日对外进行了公布。 “意见”正式确立了环境污染责任保险制度建设的框架，即我国的环境污染责任险制度建设将按照以下四个方面实施：一是确定环境污染责任保险的法律地位，在国家和各省市自治区环保法律法规中增加“环境污染责任保险”条款，条件成熟的时候还将出台“环境责任保险”专门法规。二是明确现阶段环境污染责任保险的承保标的以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主。试点工作先期选择环境危害大、最易发生污染事故和损失容易确定的行业、企业和地区，尤其是以生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业，易发生污染事故的石油化工企业、危险废物处置企业等，特别是近年来发生重大污染事故的企业、行业重点考虑，其他类型的企业和行业也可自愿试行。具体试点方案由环保部门和保险监管部门提出。到 2015 年，基本完善环境污染责任保险制度，并在全国范围内推广，基本健全风险评估、损失评估、责任认定、事故处理、资金赔付等各项机制。三是环保部门、保险监管部门和保险机构三方面各司其职。环保部门提出企业投保目录以及损害赔偿标准；保险公司开发环境责任险产品，合理确定责任范围，分类厘定费率。保险监管部门制定行业规范，进行市场监管。四是环保部门与保险监管部门将建立环境事故勘查与责任认定机制、规范的理赔程序和信息公开制度。发生污染事故的企业、相关保险公司、环保部门应根据国家有关法规，公开污染事故的有关信息。在条件完善时，要探索第三方进行责任认定的机制。 环境污染责任保险制度作为一项全新的环境保护与补偿制度，其在我国的建立有着独特的意义。 第一，既能帮致害人分散风险，又能维护受害人的合法权益。环境污染造成的后果一般赔偿数额巨大，即使让致害方部分承担赔偿责任也难以承受；同时，对受害人而言，如果没有环境污染责任保险，在环境污染责任事故中受到损害后的合法权益能否得到保障，也无确切保证。而作为一种科学的、社会化的风险分散机制，环境污染责任保险制度既可以补偿致害人的利益损失，同时还为受害者提供了索赔合法经济利益的保证。 第二，能降低社会成本，分担政府责任。如前所说，我国的环境污染纠纷、诉讼案件日益增多，致害方与受害方之间就赔偿问题往往长时间耗战，有时为了解决一个污染责任事故纠纷，个人、集体、政府均会长期卷入其中，导致社会成本猛增。近几年来，甚至出现了政府频繁为环境污染责任事故“埋单”的现象。但是，如果通过责任保险手段解决环境污染责任赔偿等方面的法律纠纷，不仅可以使政府部门从繁杂的事故处理工作中得以解脱，大大减轻政府部门的行政与财务压力，而且能达到降低社会诉讼成本、提高解决纠纷效率的作用。 第三，有助于现行法律制度的贯彻实施。任何国家的法律制度都同时兼具有两个目标：一是通过各种民事法律制度来保障受害人的利益；二是通过刑事法律制度等来惩罚致害人。但若致害人根本没有赔偿能力，即使受到了刑事法律的制裁，受害人仍然不能按照法律规定得到其应当得到的经济补偿，其结果就是使相应的民事法律规定成为一纸空文。但如果有责任保险，受害人的合法权益可从承保人那里获得保障，现行的民事法律赔偿制度就能真正得以贯彻实施。 第四，能促进民事责任制度的改进。从国内外民事责任归责原则的演变可以看出，民事责任制度正向有利于受害人的方向发展。从过错责任到过错推定责任再到无过错责任，其归责原则演变的结果虽然使受害人的利益得到了保护，但又势必加重了致害人的赔偿负担。然而，若致害人利用责任保险来分散其加重的民事赔偿责任，从这个意义上说，责任保险就为民事责任制度的改进起了推动作用。换言之，民事责任制度可以借助于责任保险分散致害人的民事赔偿责任风险的机能，采取更为积极的步骤朝着有利于救济受害人的方向发展。 第五，能促使我国环保政策更好地实施。在环境污染责任保险中，承保人可采取保费的多少与污染风险级别挂钩的方式，即通过差别费率方法来激励投保人健全环保设施，尽量节能减排，从而有达到促使我国环保政策更好地实施的目的。 第六，能促进社会更加和谐与文明。环境污染责任事故发生，会造成生命或财产损失，会使生产中断，会因经济赔偿问题而产生纠纷并影响社会安定，带来个人、家庭、单位、政府、社会之间的不和谐。但如果通过责任保险制度来分散污染责任风险，社会的抗风险能力便得到了增强，纠纷便易化解，矛盾便易缓和，社会当然就会更加和谐、安定与文明。 三、制度建设中应该考虑的问题 环境污染责任保险制度的建设是一项综合又复杂的系统工程，必须缜密、科学地进行。笔者认为，该制度建设的框架虽然已经得到确立，但从政策框架到具体实践却还必须充分考虑如下九个方面的问题： 1、建立环境污染责任保险制度必须明确环境污染责任的性质。环境污染是一种特殊的侵权行为，其后果往往极其严重，会给人身、财产、环境和自然资源造成重大损害。如日本的水俣病、印度的博帕尔毒气泄漏、苏联切尔诺贝利核泄漏事故、我国近几年发生的化工厂爆炸污染事件等，均是受害地域广阔、受害人数众多、赔偿数额巨大的严重社会灾难。对于这种影响深远与持续的污染事故，致害人承担的责任不应仅仅是民事侵权赔偿责任，而更应是社会环境责任。因此，必须从效率、公平和正义的角度去看致害人污染行为的性质，致害人不仅要承担民事侵权责任，更应承担保护环境的社会责任。只有当环境污染责任的性质明确确定了，环境污染责任保险制度建立的目的才能正确确定。 2、在建立环境污染责任保险时需要清晰的目标定位。针对目前我国环境污染事故进入高发期，企业也正面临着巨大的环境风险考验的现状，我国的环境污染责任保险制度建立的目标应该是补偿与保护环境双重目标。或者说，目前的目标定位是损失补偿与保护环境并重。因为，环境污染责任保险制度不应该仅仅是一项事故后损失补偿制度，而更应该把它看作是一项为了环保政策得到有效实施与执行的制度，是预防损失的制度，其保险作用的发挥从长远来看，更应该体现在最大限度地减少环境污染灾害发生方面。 3、环境污染责任保险制度宜作为政策性保险实施。即环境污染责任保险应是为环境保护政策服务并由政府直接干预或介人的保险，其出发点与归宿是为特定的环保政策服务，其本质也突出地体现在它的政策性上。此外，环境污染责任风险具有明显的公众性特征，作为这方面的保险显然具有很强的社会公益性特征，它也需要政府在财税政策、环保政策、保险政策等方面进行扶持。只有将环境污染责任保险作为政策保险定性，并使其成为解决严重环境污染问题的一个带有全局性、长远性、根本性的政策措施和有效渠道，环境污染责任保险的目标才能真正实现。 4、环境污染责任保险业务宜由专业机构来经营。尽管在理论与实践中均不排除商业保险公司可以经办政策性保险业务，但一个国家或地区如确实要发展环境污染责任保险，便需要有特定的经办主体来承担起主要的责任，因为商业保险公司在任何条件下均不可能自觉放弃其追求盈利的目标而承担环境污染责任保险的效益不良的风险，目前我国环境污染责任保险的冷清局面已经说明了这种事实。此外，环境污染责任保险是一项技术性相当强的保险业务，它需要专门的人才、专业的技术、专门的机制来运作。因此，其适宜由国家组建的或由国家确定的专业保险机构来承担。 5、环境污染责任保险的实施宜采取强制与自愿并行的方式。即对于那些环境污染严重的行业（如“双高”企业），实行法律强制保险；而对于一般性行业，政府给予积极引导，促使其自愿投保。换言之，环境污染责任保险既应体现出一定的强制性特色，以确保国家环保政策得到落实，又不能完全剥夺污染轻或无污染的企业是否参加保险的自主权，该制度应当根据环保事业中不同行业的不同污染风险、不同需要选择确定不同的经营方式。 6、环境风险评估体系与风险分散体系的配套建设是环境污染责任保险制度建设的必要条件与必然要求。一方面，建立环境污染尤其是重大突发性环境污染事件的风险评估体系，对可能发生的环境污染事件进行综合性评估，在提高企业的环境风险防范能力、减少环境污染事件发生与最大限度地减轻重大污染事件的影响的同时，保险对象、保险限额、保险费率和保险时期等保险项目的确定也有了具体的科学依据；另一方面，当环境污染事件尤其是重大突发性环境污染事件发生时，亦将直接威胁到环境污染责任保险人自身的生存与发展，因而需要一个健全的社会化风险分散体系将环境污染的巨大风险损失在保险同业中或全社会进行分散，以达到保险人稳健经营业务的同时，使被保险人由于其损失赔偿风险获得了除原保险外的多层级保障。可以说，环境风险评估体系与风险分散体系的配套建设，是保障环境污染责任保险制度顺利实施及其完善的必要条件与必然要求。 7、环境污染责任保险方案设计要具有灵活性和相对稳定性。由于各企业在规模、风险管理水平和环保、保险信息的需求等方面各有不同，环境污染保险方案设计又是一项涉及面广、技术性强的复杂工作，因此，设计保险方案时，应充分考虑方案的灵活性和相对稳定性。如在保险项目体系的设置与确定上，能够灵活选择、前瞻考虑，就能够避免因企业环保风险管理不断变化和保险业务发展而带来的对环境污染责任保险方案的经常性或大幅度的修改。 8、环境污染责任保险制度的建立离不开具体的法律规范。我国先后出台了环境保护法等环境方面的专项法律 20 多部，也制定了近百部有关环境与资源保护方面的行政法规。然而，涉及环境污染赔偿方面的法律非常少，更没有关于建立环境污染责任保险制度的法律法规。而作为具有公益性、专营性、强制性特征的环境污染责任保险制度，其实施是需要有专门的法律给予保障与规范的。国外环境污染责任保险制度能够得以顺利发展就归功于其有相应的、健全的法律法规体系。因此，建议根据我国近几年来的环境污染与责任保险方面的经验教训，尽早专门立法，同时完善相关配套的法律法规，以形成长期发挥法律效力的环境保护与风险防范的法律体系，使环境污染责任保险的法律法规更加具有针对性和权威性。 9、环境污染责任保险制度要解决好政府角色定位问题。环境污染责任保险作为一种特殊的政策性保险，将是政府管理环境污染风险的最佳手段之一，它的发展离不开政府的参与。当然，政府必须将角色定准。笔者认为，政府目前的角色应该是：制度的设计与推动者、监管者、协调者和支持者。一方面，作为一项为治理和保护环境而设立的政策性保险，环境污染责任的保险政策、保险目标、运作方式等均需要政府事先设计好，并通过多种方式推动这一制度的实施；另一方面，一项好的制度要做到良性运行，必须有健全的监管体系，因此，政府有责任对制度的执行、业务经营、执法的好坏进行强而有力的监管，同时政府有义务在立法、财税、人才培养、产品创新等方面进行全面的支持，并协调好制度实施过程中可能涉及到的诸如司法、水利、农业、工业、气象、土地、税务等各个部门和各个方面的关系。改革开放三十年：保险、金融与经济发展的经验和挑战 参考文献 1. 刘平：“循环经济引领中国走向可持续发展”，生态环境与保护，2005 （9）。 2. “2004 年环境污染造成经济损失占 GDP 的 3.05%”，经济日报，2006-09-12。 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