新土地政策解读

.成都市人民政府关于贯彻省政府的实施意见的法律解读与提示为认真贯彻四川省政府印发关于进一步加强土地出让管理规定的通知（川府发201458号）、省政府办公厅关于进一步加强节约集约用地的意见（川办发201484号），成都市人民政府于2015年7月3日签发成都市人民政府关于贯彻省政府的实施意见（以下简称“实施意见”）。实施意见主要目的是进一步加强成都市土地出让管理，规范土地出让行为，健全土地出让管理长效机制。现根据实施意见内容，就可能对公司造成的影响作如下解读和风险提示。一、土地出让前期管理阶段（一）坚持规划先行，出让前须明确规划条件，出让后严格限制对规划条件的调整。关联条款：“第一条 规划部门必须严格依据经批准的控制性详细规划和节约集约用地等要求，明确拟出让宗地的空间范围、用途、容积率（或计容建筑面积）、建筑密度、绿地率等规划条件。规划条件应随同招标、拍卖、挂牌出让文件一并向社会公开。 第十四条 招标拍卖挂牌方式出让的土地，任何单位和个人无权擅自更改规划和建设条件。确需改变的，原则上必须收回土地使用权，按招标、拍卖、挂牌的相关规定和程序重新出让。”解读与提示：前述条款的实施旨在杜绝先拿地再调整规划的行为，土地出让时的出让条件调整后身价立马倍增，巨大的利益空间导致多地官商勾结的现象。按照实施意见的规定，土地出让前必须明确出让宗地的用途等规划条件，土地出让后原则上不允许调整既定规划条件。对招标拍卖挂牌出让土地更改规划和建设条件的，国土部门应坚持两个前提条件：一是必须是政府原因更改的（如控制性规划调整，公共利益需要等）；二是必须是政府常务会议审议决定同意更改的。上述两个前提条件必须同时具备，国土部门方可依据新的规划和建设条件完善用地手续。对于对工业用地改变用途的情况，必须由政府收回土地使用权，重新按规定程序出让。（二）、进一步明确净地的条件，坚持净地出让。关联条款：“第二条 拟出让宗地必须是征收（拆迁）安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、土地权利清晰并已注销原土地权利证书、规划条件明确、具备动工开发基本条件的“净地”。不具备“净地”条件的宗地，一律不得出让。”解读与提示：实施意见对“净地”在如下几个方面进行了明确：一是明确了土地权属审查范围。全市拟出让宗地的出让净用地以及规划用地红线范围内的基础设施用地（公共道路、公共绿化用地等），原则上应全部纳入土地权属审查范围，二三圈层因上市需要，规划用地红线范围内的基础设施用地可不纳入土地权属审查范围，但明确给竞得人建设的基础设施用地除外。二是明确了土地权属审查的主体。中心城区（含高新区、天府新区）所有拟出让宗地的土地权属和拆迁补偿安置情况均由市征地事务中心负责审查并出具审查意见，包括新增建设用地、国有存量土地、独立的地下空间建设用地。其他区（市）县的，拟出让宗地中的新增建设用地部分，其土地权属和拆迁补偿安置情况由市征地事务中心负责审查并出具审查意见。三是明确了对“净地”的具体标准。在征地拆迁补偿安置方面，征地批准文件齐全且拟出让宗地全部位于征地红线范围，征地程序已经依法履行完毕，各项征地补偿和安置费用已经足额发放到农户，符合参保条件的农民社保已经办理完毕，住房安置的安置点位、建设计划、入住时间已经落实；在土地权利方面，拟出让宗地（包括规划红线范围内的公共道路、公共绿化用地等）内的土地权利证书必须依法注销。涉及储备土地设定抵押权的，抵押权人必须出具同意上市的书面意见；在规划条件方面，拟出让宗地的规划条件必须内容齐全、指标明确，并给定有效期限；在具备动工开发基本条件方面，拟出让宗地周边的水、电、气、通讯线路等基础设施配套要基本齐备，规划道路原则上要建成，暂未建成的，必须明确建成时间并纳入土地出让公告内容。（三）、明确土地出让方案，经营性用地必须以招标拍卖挂牌方式出让；商品住宅及含商品住宅的用地一律以拍卖方式公开出让。关联条款：“第三条 土地出让方案应包括拟出让宗地的位置、空间范围、用途、面积、年限、出让方式、土地移交时间、土地使用条件（规划条件和建设条件）、开竣工时间、出让起始（叫）价、竞买保证金、底价确定原则（有底价出让的）以及土地价款缴纳比例和期限等内容。重大产业项目用地，应将产业主管部门提出的产业要求纳入土地出让方案。经营性用地必须以招标拍卖挂牌出让方式确定土地使用者和土地价格。商品住宅以及含商品住宅的用地，一律以拍卖方式公开出让，不得以任何理由和名义规避。”解读与提示：1、解读：此条款明确限定了商品住宅及含商品住宅的建设用地使用权的出让方式。根据中华人民共和国土地法第一百三十七条第二款的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。商品住宅用地仍然能够以招标、挂牌等竞价的方式出让。但实施意见的出台，明确规定商品住宅以及含商品住宅的用地只能以拍卖方式出让。一律采用拍卖方式出让该地块，将最大限度的保证竞拍的开放性，从源头上规避定向拿地的违规操作，更大程度上保证了出让商品住宅用地的公开性和公平性。2、未按照拍卖方式出让商品住宅用地的效力。根据合同法第五十二条第（五）项和最高人民法院关于适用合同法若干问题的解释（一）第四条的规定，确认合同无效应当以法律和行政法规作为依据，不得以地方性法规和行政规章作为依据。实施意见作为成都市人民政府制定的规范性文件，并非立法法所称的地方政府规章。因此，若企业与实施主体之前已经签订的项目投资合同内容与实施意见的规定相冲突，合同本身不因此被认定为无效。该政策的出台虽然不影响和限制合同的效力，但影响到相关合同能否实际履行以及是否解除的问题。二、土地出让决策管理阶段（一）禁止定向挂牌出让经营性用地关联条款：“第八条 商业、娱乐、旅游、商品住宅等经营性用地出让，不得违法违规设定影响公平、公正竞争的限制性条件。各类招商引资项目的投资协议或招商协议涉及土地出让的相关内容须符合相关法律法规规定，不得以事先的会议纪要、签订的投资协议或招商协议等为依据量身定制土地出让方案，倒置土地出让决策程序。”解读与提示：对土地出让决策管理程序的限制充分体现了土地出让管理的重点工作，即严以用权，把权力关进制度的笼子。土地出让方案决策审批是政府行使土地出让权力的具体行为，也是最容易产生利益空间的阶段，只有严格把控审批决策程序才能充分实现用制度管理权力，让权力得到合法有序的行驶。实施意见针对土地出让决策阶段的巨大利益空间，从程序上解决土地出让方案审批决策过程中存在的不足，重新明确了土地出让方案的决策机构、决策方式和决策程序，确定了区（市）县人民政府单宗大面积出让土地和片区成规模出让土地的审查主体，并对招商引资的土地政策作了限制性规定，严格禁止定向招标挂牌出让土地，倒置土地出让决策程序的行为。该意见出台以后，以土地整理、提前签订投资协议的方式量身定作挂牌条件以定向拿地的方式可能无法实现。三、土地出让交易管理阶段（一）完善土地出让合同内容，明确土地出让价款缴纳期限关联条款：“第十二条 土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，受让人逾期不签订合同的，出让人应终止供地、不退还竞买保证金。土地出让合同应严格约定交地时间、开竣工时间、容积率等规划建设条件和土地价款缴纳比例、方式、期限以及违约责任等内容。出让价款缴纳期限不得超过半年，可一次性付款或分期付款。分期付款的，首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50%且缴纳期限不得超过1个月，第二期缴款后累计缴款总数不得低于全部土地出让价款的70%且不得超过3个月，第三期必须付清全部土地出让价款且不得超过6个月。出让合同应约定分期付款的不计利息。”解读与提示：土地出让合同既是竞得人依法获取国有建设用地使用权的法律凭证，也是实施土地开发建设与利用的法律依据，更是约定出让人和受让人权力与义务的法律文书。因此，对土地出让合同的内容进行完善将有助于合同的实际履行，减少双方在土地出让交易过程中纠纷，同时保障双方的利益。首先，实施意见明确了签订正式的出让合同的期限以及未在该期限内签订出让合同的后果。其次，该条款明确列举了土地出让合同的必备条款，明确要求出让人与受让人必须对交地时间、开竣工时间、容积率等规划建设条件和土地价款缴纳比例、方式、期限以及违约责任等内容进行约定，最大限度的完善合同并防止双方可能产生的争议。再次，该条对我市土地价款缴纳期限作了统一的硬性规定，即：不得超过半年，各地应严格执行；分期付款是否计息可由区（市）县政府自由裁量， 但必须在出让合同中明确约定。在实践中，企业拿地后延期签订合同，延期缴纳土地款的情况较为常见，提请公司注意，拿地后应及时签订土地出让合同并按照出让合同的约定及时缴纳土地款。四、土地出让监督管理阶段（一）严格土地出让收支两条线管理，再次强调禁止任何减免、变相减免及土地收益分成等行为关联条款：“第十五条 建立土地出让价款缴纳提醒、备案制度。除因不可抗力、非企业原因未及时缴纳的外，要严格按照合同约定收取违约金。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款及违约金的，不得办理国有土地使用证，也不得按出让价款缴纳比例分割办理国有土地使用证。土地出让收入全额缴入地方国库，通过地方基金预算安排支出。任何地区、部门和单位不得以任何名义减免土地出让价款，也不得以土地换项目、先征后返、奖励补贴等形式变相减免土地出让价款，更不得以任何方式让企业参与土地出让收益分成。”解读与提示：1、严格收支两条线管理。土地使用权出让收入，是地方政府财政收入的重要来源，也是一级土地整理的重要经济基础。如何进行管理和利用，将直接关系到我市一级土地整理项目相关工作的开展及政策的落实，乃至整个国民经济的发展。实施意见再次明确要严格执行“收支两条线”，即土地出让收入必须全额纳入地方国库，土地开发整理等成本从地方基金预算中进行安排。不得有任何形式的交叉行为，必须严格分开安排。该意见明确了土地出让收入的收支两条线管理制度，为实施土地出让收支管理提供了明确的规范性要求。2、禁止任何减免土地出让价款行为。在土地出让收益方面，实施意见再次强调，不仅任何主体不得以任何名义减免土地出让价款，不得以土地换项目、先征后返、奖励补贴等形式变相减免土地出让价款；而且不得参与土地出让收益分成。根据实施意见的要求，凡政府与企业签订的土地出让收益分成的相关协议、合同应立即终止，有关土地出让收益分成的协议将被迫终止商谈。鉴于此，考虑到政策的明确性、强制性，投资企业在参与该类项目过程中，应充分考虑项目及自身情况，并及时通过与项目实施主体协商约定退出机制，或变更投资回报计收方式，或协商能否通过其他合法途径弥补前期已投入资金的损失等，避免遭受更大损失。（二）、健全土地利用动态巡查制度，完善信息公示程序，建立企业不诚信档案，全面接受社会各界监督关联条款：“第十六条 市、区（市）县政府应充分尊重和有效督促职能部门依法独立履行职责，各职能部门应各司其职、密切配合，采取建设项目用地信息公示、项目开竣工申报、现场核查、竣工验收、定期通报、诚信档案建立等方式，建立健全土地出让监管机制和工作制度，切实加强出让土地开发利用的全程监管，督促用地者严格按照合同约定开发利用土地。对竞得土地后不及时签订成交确认书或出让合同、未按合同约定及时开竣工、未按合同约定用途或开发利用条件建设的，要按照相关法律法规进行处理并向社会公示，同时纳入企业不诚信档案。市、区（市）县国土部门应当会同有关部门在项目所在地醒目位置，将建设用地使用权人、建设单位、项目开工时间、竣工时间、土地开发利用标准等用地信息以及监管机构、举报电话等内容进行公示，接受社会监督。”解读与提示：此次出台的实施意见一大亮点在于，明确土地利用动态监督制度，全面强化土地出让监督管理的具体措施。实施意见从监管方式入手，对出让土地开发利用的全程监管提出了明确要求，各职能部门必须及时录入出让宗地界址点坐标、规划条件、项目开竣工时间、现场核查情况、竣工验收等出让土地开发利用信息。同时建立开发企业诚信档案，若企业未按照约定开发利用土地，将被纳入企业不诚信档案。该条款有利于健全土地开发利用定期通报制度，全面实现出让土地开发利用的全程监管制度。7.