房地产土地增值税税收征管的调查与建议.doc

房地产土地增值税税收征管的调查与建议杨培淑摘 要：笔者通过对土地增值税预征、清算、核定、稽查四大管理环节进行调查分析，阐述了现行土地增值税税收征管中存在的问题及原因，提出了加强和改进土地增值税征管工作的建议。关键词：房地产业 土地增值税 征收管理近年来，随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快，房地产业也得到了蓬勃发展，在国家产业结构中的位置日渐突出，已经成为拉动经济发展的支柱产业和新的税源增长点。以桂林市永福县为例，自2007年缴纳土地增值税186万元，增长到2010年(2010年数据截止10月份下同)505万元，自2007年占地税总收入的2.75%增长到2010年占地税总收入的8.25%。总体上看，土地增值税税收增长速度较快。然而，通过近几年对房地产企业的税收征管，我们发现土地增值税征管仍存在许多突出的问题，房地产业的迅猛发展与土地增值税征管相对滞后的矛盾日益突出，房地产业土地增值税征管已成为当前税收征管工作的难点和薄弱点。为此，笔者对桂林市永福县房地产业土地增值税税收征管情况进行了调查，并就当前如何加强和改进房地产土地增值税的征管提出粗浅的看法。一、 房地产土地增值税征管的特征及存在的问题土地增值税是对转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物产权的增值额征收的税种,征收对象主要是房地产开发企业。当前，永福县辖区房地产开发企业共有20户，统一由永福税务分局的房地产管理小组管理。从目前的土地增值税管理现状来看，涉及到土地增值税预征管理、土地增值税清算、土地增值税核定征收、稽查管理四大环节（以下简称四大环节）。通过对该辖区内房地产企业土地增值税税收征管情况的调查，其税收征管呈现以下特征和问题：（一）土地增值税的预征入库数从2007年88.8万元上升到2010年的433.32万元，占当年土地增值税总收入的比例从2007年的48%上升到2010年的85%，增加了37个百分点。2007-2010年共预征712.3万元，占征收土地增值税总额994.27万元的72%（见表1、表2、图1、图2）。由此得出结论：土地增值税的征收入库主要是在预征环节，占土地增值税总收入的比例呈逐年上升的趋势。从数字表象看，增长增幅明显，但就调查情况来看，在土地增值税预征管理环节上还存在许多的问题，主要是税源监控相对乏力滞后，纳税人避税手段多样化。基层税务机关对房地产开发企业产品开发前期了解不多,税源基础数据空缺,土地增值税的日常税收征管一直处于“真空地带”，大都依靠纳税人自行申报，缺少必要的税源监控体系。部分纳税人通过隐匿营业收入、虚增开发成本、利用优惠政策、借名开发等多种手段逃避税，造成税款流失严重。表1：2007-2010年房地产四大环节土地增值税入库情况表环节年度预征清算核定稽查查补200788.893.743.8186.34200890.648.76139.36200999.588.5344.5210.13162.762010433.3214.3512.9145.23505.81合计712.322.88199.9359.16994.27（二）土地增值税清算环节征收入库在2007年、2008年为0，2009年、2010年分别为8.53、14.35万元，分别占当年土地增值税总收入的5%、3%，2007-2010年清算总入库22.88万元，占总收入的2%。由此可见,土地增值税在清算环节征收入库效果不理想，占土地增值税总收入绝对数少且比例呈下降的趋势。通过对清算管理工作进一步的调查发现，2007年、2008年符合清算条件的企业户数分别为1户、3户，清算户数为0，2009年、2010年符合清算条件户数分别为5户、7户，清算户数分别为1户、2户，入库税收分别为8.53万元、14.35万元。以上数字显示基层税务机关没有严格执行国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知(国税发2006187号）文件，对符合文件规定三种主管税务机关可限期纳税人进行土地增值税清算的企业没有采取清算管理措施，清算工作几乎处于瘫痪状态，清算效果不佳。表2：各年房地产四大环节土地增值税入库数所占比重调查表环节年度预征清算核定稽查查补200748%50%2%200865%35%200962%5%27%6%201085%3%3%9%（三）土地增值税核定征收环节征收入库从2007年93.74万元下降到2010年的12.91万元，占当年土地增值税总收入的比例从2007年的50%下降到2010年的3%，下降了47个百分点。2007-2010年共核定征收199.93万元，占征收土地增值税总额994.27万元的20%。数字表明，核定征收入库税收逐年减少幅度大，占土地增值税总收入比例呈下降的趋势。通过深入调查了解发现，2007-2009年，基层税务机关没有严格执行国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知（国税发2006187号）规定的核定征收条件进行核定，导致土地增值税以“核定”为主的局面，后来，基层税务机关发现这个问题，进行了自查自纠，一定程度上扭转了“以核定为主、一核了之、求快图省”的局面。图1：四大环节入库数占土地增值税总收入的比重图 （四）土地增值税稽查环节查补税款从2007年3.8万元上升到2010年的45.23万元，占当年土地增值税总收入的比例从2007年的2%上升到2010年的9%，上升了7个百分点。2007-2010年共查补入库59.16万元，占征收土地增值税总额994.27万元的6%。数字说明，稽查查补入库税收逐年增长，占土地增值税总收入比例呈上升的趋势，但占土地增值税总收入绝对数少。主要原因是由于基层税务机关在管理环节没有严格执行有关政策，稽查环节取证难度大，定性难，处理难，一旦定性处理，纳税人将所有的责任推向税务机关，稽查部门陷入“进退两难”的尴尬局面。图2：20072010年房地产四大环节土地增值税入库数据调查表二、房地产土地增值税征管工作中存在问题的原因分析（一）在推行征管模式过程中理解产生偏差 1997年国家税务总推行“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，各级税务机关在运行此模式的过程中，在理解上产生偏差，误认为基层税务机关工作重点是征收，对税源控管认识不高，普遍停留在以收入计划来管理税源的老传统、老观念上，存在着“重收入、轻税源，重任务征收、轻税源管理”的现象，从而造成对税源监控管理偏松，力度较小的问题。主要表现在：一些基层税务机关税收管理只限于催缴催报、资格认定、减免税审批工作的资料收集，没有完全履行管理职能，过分依靠稽查部门把关。2003年，国家税务总局针对税收征管工作中存在的问题，形成了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的34字征管模式。但由于形成了习惯，没有及纠正过来，“强化管理”4字没有得到真正的落实。这在土地增值税的管理上表现为：基层税务机关没有严格执行文件，没有完全履行管理职能，完全依靠纳税人自行申报，对房地产开发企业产品开发前期了解不多,税源基础数据空缺,对符合清算条件的也不采取管理措施，清算工作几乎瘫痪，少数基层税务机关甚至图简单省事不顾核定征收条件，采取“核定为主，一核了之”的办法，土地增值税的日常税收征管一直处于“真空地带”。到了稽查环节，又无能为力，而纳税人针对管理者的管理态度，大肆采用多种手段逃避缴纳税款，导致税收大量流失。由此可见，房地产土地增值税征管存在上述问题的重要原因之一是基层税务机关对征管模式理解产生偏差，没有严格执行文件，履行管理职能，导致纳税人逃避缴纳税款现象严重，造成税款流失。（二）现有管理手段有限，尚未建立有效的税源监控体系现阶段，土地增值税征收大部分采用纳税人自行申报方式，土地增值税的税源情况主要依靠纳税人的自觉性、纳税人举报等等，税务部门无法从源头上加以控制，加之房产局、国土局、城建、国税等相关职能部门协调配合不到位，信息来源不畅，影响土地增值税征收。在这种情况下，基层地税机关很难准确掌握辖区内房地产经营的准确数字，如不进行主动申报或有意逃避缴纳税款，也很难发现纳税人是否有应缴未缴的土地增值税。因此，管理手段有限，没有建立有效的税源监控体系是导致纳税人逃避缴纳税款严重的又一重要原因。（三）当前基层地税机关征管力量综合业务素质不能适应土地增值税复杂业务要求房地产开发具有的经营周期长、经营方式活、成本项目杂和土地增值税计算过程复杂的特点，对房地产业土地增值税征管要求很高，但随着一部分税务干部退休、离岗退养，人员进出对比不平衡，按现有岗位设置，在职人员配置明显不足。虽然大专以上学历达到70%以上，但大部分学历是通过党校、电大函授学习取得，专业以经济管理、行政管理为主。而且税务教育培训缺乏有效的考核措施，队伍年龄结构渐趋老龄化，加之当前一线税收征管工作任务相当繁重，征管力量严重不足，不能满足土地增值税管理需要。具体表现在：一是基层税务人员对房地产企业的经营方式、开发程序和经营规律不熟悉；二是基层税务人员对房地产企业土地增值税政策的了解和掌握相对不足；三是基层税务人员对房地产企业财务核算尤其成本核算知识的掌握较为生疏；四是基层征管力量不足与繁重的土地增值税征管工作不相适应的矛盾进一步加剧。（四）土地增值税在税收设置上存在制度性的缺陷笔者认为土地增值税征管存在清算工作几乎瘫痪，清算效果不佳，甚至少数基层地税机关图简单省事不顾核定征收条件，采取“核定为主，一核了之”办法进行征管等问题的根本原因是土地增值税在税收设置上存在制度性的缺陷，同时也是纳税人逃避缴纳税款的重要原因。税种管理的成败与优化的税收制度是密不可分的。土地增值税税制设计过于繁琐而且缺乏协调性和适用性，导致土地增值税清算失控。笔者从土地增值税征税范围、税率、减免税、加计扣除等税收要素来分析，揭示现行土地增值税清算的局限性。1.税率设置过高，税收心理负担过重，导致逃避缴纳税款普遍。现行土地增值税的税率分别为30%、40%、50%、60%，是以土地增值额占扣除项目金额的比例来确定适用的税率，并且还是超额累进税率。国家将土地增值税的税率设定为高税率是希望通过高税率造成高税负来达到遏制房地产业的高回报率以此来调控房地产发展的方向。但是“高税率”是一把“双刃剑”，在遏制高额回报率的同时也为纳税人打开了偷漏税的大门。正如“拉弗曲线”的税收和国民收入之间的关系的描述，税率过高，不一定能获得高税收，高税率不一定是高效率。高税率可能挫伤投资者的积极性，削弱经济主体的活力导致生产和投资停滞，高税率也会使纳税人的遵从度降低。在土地增值税超额累进税率的势必会造成高税负的诱导下，房地产开发商不择手段利用一切可以利用的方法来就增大土地增值税扣除项目，降低土地增值税的增值额，从而达到偷漏土地增值税的目的。例如：在销售过程中通过适当降低账面销售价格可以减少增值额，适用较低的税率，以减轻税负；利用多种非法手段取得账外收入，保证其高额利润；虚报建筑业发票，以增大成本，“挤掉”增值额，以达到不缴或少缴土地增值税的目的。这些问题无形中加大土地增值税的征管难度。2.扣除项目计算复杂，增大了人为调节土地增值额的弹性空间。土地增值税的计税依据是土地的增值额。而土地增值额是转让收入减去法定扣除项目后的金额。扣除项目主要包括：取得土地使用权的所很支付的金额；开发土地和新建房基配套设施的成本（包括土地征用及拆迁补偿费、前期工程费、建筑安装工程费、基础设施费、公共配套设施费、开发的简介费用）（简称房地产开发成本）；开发土地和新房及配套设施费用（销售费用、管理费用、财务费用）（简称房地产开发费用）。三大项法定扣除项目中只有一项扣除项目的金额可以有基本核实的途径和方法，而另外两大项扣除项目金额却没有核实的渠道。例如：取得土地使用权所支付的金额可以通过房地产商与土地管理部门签订的转让合同、房地产商向土地管理部门缴纳的土地出让金来进行核实。土地拆迁补偿费只能是开发商与被补偿方签订补偿合同或协议来确定，房地产开发成本和房地产开发费用只能是由房地产企业自行提供，税务等监管部门对房地产开发成本的真实性却无法核实。而这三大项在土地增值税法定扣除项目又占有相当高的比重，甚至可以达到土地增值税法定项目总金额的90%，这就房地产企业通过各种手段“做高、做大”房地产开出发成本，人为来调节土地增值税的增值额的高低滋生了土壤。3.普通住宅免税政策制定不合理成为了房地产企业偷漏土地增值税的“温床”。中华人民共和国土地增值税暂行条例第八条第一款规定：纳税人建造普通标准住宅出售的，增值额未超过扣除项目金额20%的给予免征土地增值税。对纳税人既建普通标准住宅又搞其他房地产开发的，应分别核算增值额。不能分别核算增值额或不能准确核算增值额的，其建造的普通标准住宅不能适用条例第八条（一）项的免税规定。也就是说纳税人在开发普通住宅的同时又兼做其他房地产开发的，要享受普通住宅的减免的前提条例必须要分别能核算增值额。但是在现实中，大多数房地产开发企业采取不分别核算增值额而达到不交或少交土地增值税的目的。因为普通住宅的销售价格往往很低，而与普通住宅混合开发的其他房地产项目的销售价格是普通住宅的销售价格的几倍，如果采用分别核算增值额的方法，虽然普通住宅的增值额不超过扣除项目金额的20%可以享受减免税，但是与普通住宅混合的非普通住宅项目的增值额就会过高，土地增值税适用的是超率累进税率，这样与普通住宅混合开发的非普通住宅项目的应缴纳的土地增值税就会很高。于是房地产企业往往为了规避与普通住宅混合开发的非普通住宅项目的土地增值税，采用不分别核算，将普通住宅与非普通住宅的扣除项目混合在一起，稀释了非普通住宅的增值额，降低了非普通住宅的增值率，形成了享受土地增值税免税优惠政策的要缴纳土地增值税，而不享受免税优惠的反而不缴纳土地增值税的怪圈。4.房地产开发项目复杂多样，开发周期长，加大了计算土地增值税的难度。由于房地产开发项目的开发周期一般都较长,少则2-3年，多则达5-6年。不少项目还采取分期开发或滚动开发的方式,财务核算较复杂,而且计算过程繁琐，核查资料众多，尤其是有的房地产企业同时开发多个楼盘时，核对起来费时费力；同时还因基础资料不全，分不清是哪个清算项目发生的成本费用时，只能统统归入其中一个项目，势必会造成有的清算项目多计税了，有的清算项目少计税了，加大了准确计算土地增值税的难度。（五）当前基层税务部门与房地产相关职能部门协调配合不到位房地产开发涉及到一系列的职能部门,如土地管理、房产管理、城市管理、金融监管等,但从目前情况来看,相关部门配合不得力,税务部门把关不严格,税务部门管理机制和网络不健全,造成对纳税人的事后管理、检查难度加大。三、加强和改进房地产土地增值税征管的几点建议（一）提高基层地税机关的执行力，切实履行好主管地税机关对土地增值税的监管职责基层地税机关的工作地位与性质决定了它是三个“具体执行者”,即各项税收法律法规的具体执行者、各种规章制度的具体执行者、各项管理决策的具体执行者。税收工作的各项目标能否顺利实现,取决于基层地税机关抓决策落实的能力,即执行力。上述基层地税机关对税源监控管理偏松，力度较小，不严格执行土地增值税有关法律法规及政策，就其实质而言，就是执行力不强的具体体现。为此，基层地税机关应根据其自身的特点，完善监督考核体系，加强执行力建设，认真履行税收管理职责，确保国家的税收法律法规及政策不折不扣地得到落实到位，进而切实强化对土地增值税的监管职责。（二）对房地产实行专业化管理，建立健全以现代化技术手段的土地增值税税源监控体系，强化房地产开发经营整个过程的监控，防止税款流失 1.加快信息化建设，充分发挥信息化优势，确保各级地税机关能及时时掌握土地增值税收入变动和税源变动情况 2.在系统中尽量建立本辖区内完整的房产资料库，进行源泉控制，尽快实现政府各部门（房管、城建、国税、国土局）资料信息共享制度，定期到房地管理部门采集房产变动数据，全面掌握房产变动情况。3.根据房地产开发大体上分为两大阶段、八个环节、五个行政管理审批过程的特点，各级地税机关按照各个阶段、环节、行政审批过程要求纳税人提供相关资料，及时掌握房地产开发进度，实行房地产税收专业化管理，进一步建立税源监控体系。 （三）完善现行税收政策，强化土地增值税清算管理工作1.尽量取消房地产企业加计扣除土地增值税的税收优惠政策，减少法定扣除项目，降低土地增值税扣除金额。2.加强对房地产企业交易管理，加大土地增值税反避税力度。建立同类地域、同类开发产品的开发成本、费用、销售价格信息库，以形成动态的、分地域的收入、成本、费用等要素指标信息库，作为房地产开发转让定价纳税调整的参照标准。尽快建立完善的房地产平均交易价格定期公布机制，严格普通住宅的认定标准。及时公布房地产建筑安装成本平均价格，对建安成本明显偏高的采取按照公允价值核定，保护土地增值税税基的完整。3.完善控管手段,提高征管质量。从土地增值税基础征管上打好清算基础，加强对房地产开发企业会计基础资料的管理,要求纳税人完整收集土地增值税扣除项目资料,同时要按照每一套商品房来建立土地增值税管理档案,做到开发一处管理一处,销售一套登记一套,强化税源基础管理工作,进一步提升对土地增值税的精细化管理水平。4.加强土地增值税的项目管理。加强部门配合,健全协税网络,从资料收集上为清算打好信息基础.要切实加强同房地产相关部门的联系和沟通,取得多方支持与配合,建立与计委、城建、土地、规划、房管、银行等部门的信息交流机制。按房地产“一体化”管理的要求,定期向计委了解基建计划审批情况,向城建部门了解施工许可证的办理和建筑项目竣工验收情况,向土地部门了解土地出让、转让、办证情况,向规划部门了解建设用地规划许可证和建设工程规划许可证办理情况,向房管部门了解房屋预售证及房屋产权证发放情况等等,通过以上措施及时掌握开发情况,对房地产开发项目从计划、合同、工程进度、销售、产权转移等各环节进行全面监控,以此来实现对土地增值税的全程监控。5.引入中介机构，加大对房地产业土地增值税的清算力度。充分利用会计师事务所、税务师事务所等中介机构来强化对房地产行业的清算，确保房地产行业土地增值税清算工作更到位。（四）加强业务培训，提高征纳双方业务素质和技能房地产业土地增值税涉及企业的收入、成本、费用、财务成果等生产经营各方面，业务处理涉及税收政策、会计制度、财务管理等相关法律、制度、政策，文件多而散，并且较难掌握，基层地税征管部门要高度重视对房地产业土地增值税的业务学习，有针对性地开展房地产业土地增值税政策及相关财务核算知识的专项学习和培训，培训内容应涵盖房地产业的所有项目，并请房地产业专家权威授课，使税务人员全面了解房地产行业的特点，重点了解哪些方面容易造成房地产企业逃避缴纳税款的项目，切实提高基层税务人员和企业财务人员的业务素质，为土地增值税清算申报打下良好的基础。同时还要要把对纳税人和税务人员的培训有机结合起来、双管齐下，全面提升征纳双方的业务水平。在业务培训中，要统一土地增值税的政策掌握、执行尺度和标准，提高征纳双方土地增值税会计核算和纳税申报的综合素质及技能，确保土地增值税清算政策得到及时准确的贯彻实施。（五）强化房地产业土地增值税稽查，加大对偷逃税行为惩处力度根据房地产行业生产经营特点和财务核算的特殊性，依托现代信息技术手段，运用科学的方法，细化管理流程，强化过程控制，重点从房地产开发成本入手，以点带面，延伸稽查、外调取证，解决目前房地产行业成本混乱，发票虚开，资料假报等稽查难点问题。一是实行科学选案。从房地产税源管理部门中提取相关数据进行选分析，对土地增值税低税负，或指标数据与实际经营明显不符的企业，列为重点稽查对象，委派稽查工作经验丰富的人员进行稽查。二是拓宽查账思路。在检查过程中，要求稽查人员要将账务核算、实际生产能力与申报纳税情况进行对比分析，多方查证，不能就账查账；完善检查议案与集体审案工作制度，防止检查走过场。三是改进稽查方式方法。积极倡导和谐式稽查，开展自查与重点检查相结合的方法，抓好土地增值税重点税源户的税收自查工作，增加税收收入。四是建立稽查人员绩效考核机制，设立稽查工作质量与数量双重考核的机制，抓好案件检查质量的同时，注重数量的考核，将检查计划的检查户数、稽查收入目标任务分解至各检查小组，与津补贴挂钩，重奖有功人员，充分调动了税务稽查人员工作积极性，提高稽查工作质效。五是加大对房地产业土地增值税涉税案件的处罚力度，发挥威慑作用。除了对查处的逃避缴纳税款及罚款依法坚决催缴入库外，还要按照法律程序移送司法机关并对逃避缴纳税款者予以重罚，对法人代表和财务人员追究法律责任，使逃避缴纳税款行为得不偿失，让纳税人不再存有侥幸之心。