资源描述
P19-231. 公共产品的分类公共产品具有排他性和非竞争性,现实中并非所有的公共产品都同时具备这两个特征,或者这两个特征都表现得很鲜明,即现实中还存在着大量的准公共产品.公共产品分为纯公共产品和准公共产品.纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品.准公共产品是介于公共产品和私人产品之间的公共产品.私人产品是与公共产品相对应的一大类产品.私人产品按其性质也可以分成纯私人产品和俱乐部产品.纯私人产品是指完全具有排他性和竞争性特点的产品,由于这类产品只适宜市场供给,所以称为市场产品.俱乐部产品是指虽然具有私人产品的基本特点,但却不十分强烈,且在一定程序上具有准公共产品的特征,但其收益范围较小或有特定的规定.社会总产品的角度:一个社会的产品可以分为纯公共产品准公共产品俱乐部产品和纯私人产品(通常称为商品).按范围将公共产品身为全国性产品和地方性产品,也成为公益性产品和互益性产品.全国性的公共产品大多数属于纯公共产品,而地方性公共产品则以准公共产品为主,有些实际上已属于俱乐部产品认识公共产品,必须注意:第一:由于私有制国家也有公共产品,公有制国家也有私有产品,公共产品和私有产品的划分不是由社会制度决定的第二:由于社会制度和社会发展程度的影响和制约,公共产品的范围存在着客观的差别.准公共产品及其特点与分类大量存在的是介于公共产品和私人产品之间的一种商品,称作为准公共产品和混合产品.这样,布坎南在萨缪尔森提出公共产品概念及两个的基础上,以纯公共产品与”非纯公共产品”即准公共产品概念,以及建立以”内部俱乐部理论”为基础的”布坎南模型”为标志,提出了准公共产品理论.准公共产品的特点一般认为,准公共产品具有如下的特点非排他性和非竞争性特点的不充分性.非排他性和非竞争性是公共产品的基本标准,其基本内涵在前面已经分析,而准公共产品的这种不充分性主要表现为一是某些产品只符合其中的一个标准,即符合其中的第一个而不符合第二个,或者符合第二个而不符合第一个;二是虽然两个标准并非完全符合,但有并非完全具有私人产品的特征,即具有完全的排他性和竞争性.准公共产品的这一特点,使其兼有纯公共产品和私人产品的性质,但从总体上说,在公共性和私人性两者之间,其还是偏重于公共性,因而才被称为准公共产品!外部性,外部性是指一个人的行为对第三者的福利的影响,外部性是准公共产品的又一重要特点,公共产品普遍具有外部性,鲜明特点.准公共产品的外部性是指外部收益.外部收益是准公共产品的普遍现象,也称溢出效应.准公共产品的外部收益有两种表现形式.一是生产的正外部性,即生产的社会成本小于私人成本.它表现为生产成本的下降.二是消费的正外部性,即消费的社会收益大于私人收益.它表现为社会对该产品的需求下降.准公共产品的分类(1) 具有非排他性目非竞争性不充分的准公共产品.这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性,同时在消费上具有一点的竞争性.这里的竞争性弱于私人产品.(2) 具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品.特点:消费上的非竞争性,具有一点的消费排他性.消费排他性弱于私人产品.(道路)(3) 非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品.如(文化,艺术,医疗,体育.与属于私人产品的俱乐部产品比较相近.总之,准公共产品总体属于公共产品的范畴,因而它与俱乐部产品还是有明显不同的表现(1) 俱乐部产品的受益人是相对固定的,而这类准公共产品的受益人一般不固定,即其外部性是向社会发展的(2) 第二,俱乐部产品溢出范围限于少数利益相关的受益人,而准公共泽较大俱乐部产品适宜私人经营,而准公共产品则更适宜作为一种大众的事业,由公共组织如政府进行相应的管理.P26-28现代社会是一个高度组织化得社会,人们只能通过组织才能参与社会公共生活.因此,以准公共产品的生产和提供为其基本生活的公共事业实际上就是一个组织过程,组织是公共事业活动最基本的要素.从公共事业所具有的公共性的本质特征来看,公共组织是公共事业活动中最基本的组织.公共组织的基本概念组织是人类在一定的环境中,为了克服人类个体机能和智能的限制,达到群体的共同目标,而按一定的结构形式和活动规律所形成的具有特定功能的开放性合作形式.要素:人员,目标,结构,规则,活动方式,权力和环境组织目标和组织活动方式或行为是组织的本质特征.虽然组织目标是组织成员力求达到会追求的某种为实现的状态或条件,是建立组织的起点,决定着组织的活动方式或行为和发展方向,而组织的活动方式或行为放映着组织的本质和目标,是实现组织目标的载体和途径,相当程度上决定和影响着组织目标的实现程度.服务于个人私人的组织服务于公众公共的组织增进公共利益,其行为对其他组织或个人财产直接的影响所谓公共组织,是指不以营利为目的,而是致力于协调社会公众利益关系,以服务社会大众,提高公众利益为宗旨的组织.显然,公共组织是以追求社会公共利益为其价值取向而建立的特定的社会组织,公共性是其b本质,这就决定了公共组织是社会公共事务的管理主体,其主体也必然是公共组织.公共组织的类型社会中的公共组织本身是一个复杂的系统,虽然本质上都是以维护和增进社会公共利益为组织目标,但由于不同的组织在所依靠的具体的资源(首先是公共权力具体类别),在社会中所处的地位,具体的组织目标并不完全相同,以及其行为方式也不完全一致以拥有更高权力公共权力的大小其权力的类别政府组织广义:立法司法行政政府组织是管理社会公共事务的最主要的组织,是公共组织的主体部分.表现在,中央集权化即公共权力高度集中于中央,高度计划经济的国家,整个社会的生产,生活都是由政府管理,政府组织甚至是社会事务唯一的管理者;而在市场经济条件下,由于市场的基本特征,政府必须在市场机制不能自发发挥作用的社会公共事务中承担责任,在一些必须的领域作为社会公共事务的管理者.政府组织是根据宪法和法律的授权,依靠公共权力对社会公共事务进行管理,具有强制性的特征.计划时代:行政权力.市场经济条件:并用.非政府组织:即非盈利的以增进社会公共利益为组织目标,且是非官方的,即组织本身并不具有行政权力的公共组织.特点:非强制性和服务性.准行政组织或准政府组织介于两者之间的一种过渡型公共组织,即非盈利的以增进公共利益为组织目标,但通过授权等行驶一定的行政权力或通过所具有的公共权威,其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织.P35-36公共事业管理的含义基本内涵管理社一种普遍的社会活动.主体客体目的方法和环境五个基本要素定义:在一定环境中,管理主体为了达到一定目的,运用一定的职能和手段,对管理客体加以调节控制的过程.在一定的环境中,以政府为核心的公共组织凭借公共权力,为满足社会公共需要,促进社会整体利益的协调发展,采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程.注意第一,现代公共事业管理的层次性第二,现代公共事业管理的主体的多样性(核心:政府,非政府组织NGO,准政府组织NPO,也包括最新的一些企业组织.第三,现代公共事业管理中的”管理”丰富性.是对事业单位的管理,而事业单位更多的是考虑执行行政命令和组织的内部管理. 在现代公共事业管理中,一方面,从公共事业的根本目标是满足公众不断增长的物质和文化需求出发,更多强调的是如何生产和提供更多更好的公共事业产品,更多的注意外部环境的变化尤其是公共需求的变化及其条件,注意根据外部条件和需要的确定来进行内部的组织管理,因而体现为整个管理的理念从管理向服务的转变;另一方面,与管理的层次相应,管理的内容上也有监管实施和服务的区别.P94-96公共事业管理模式的决定因素公共事业管理模式是一种社会经济和政治等综合因素作用下的产物,并随着社会经济发展的变化而演变发展,而从公共管理模式演变和发展的进程看,社会经济发展对公共事业管理模式的决定,主要是通过以下因素及其相互作用而形成的.公共需求一定历史条件下公共事业管理模式的构建,其中心任务就是公共事业产品的生产和提供,而关键则是明确应该进入的主体并规范相应的关系,形成一个能达到目标的公共事业产品生产和提供的制度.公共事业管理模式本质上是政府于社会和政府于市场的关系,即政府社会组织市场都是进入公共事业管理领域的可能主体,但谁应该进入或不应该进入,根本上则是决定于公共消费需求的程度.公共需求对公共事业管理模式的决定,在公共事业管理模式的形成和演变中有非常清晰地反映.对有限的公共需求的满足,或者交由社会自习解决,或者由有能力有限的政府有限度地承担,从而构成了公共事业管理的保护貌似当公共需求随着社会经济的发展和民主化程度的提高而日益强烈时,政府就必然扩大和加强自身的社会管理职能,进而导致公共事业管理模式的变化.公共事业管理模式从干预模式向市场模式的转变,根本上是在于既有的公共事业产品的提供方式,即政府作为几乎也是唯一的公共事业产品生产者和提供者的现实,难以满足社会经济快速发展,社会技术飞速进步.主体意识这里的主题意识,主要是指在一定的条件下社会对公共事业管理相关问题的认识能力,其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力.实际上这是主体的一种基于一定社会认识条件和经济发展条件基础上的,并立足于经验和专业知识的认识能力.政府能力子啊一定的公共需求产生和管理主体对此有必要的认识基础上,公共事业管理模式形成取决于涉足于其中的主体能力政府生产和提供公共产品的能力,有关:政府自身组织的完备有效性效益意识的明确性地位的牢固合法性竞争力的持久有效性形象的良好性,还与其他非个性因素有关.政府在生产和提供公共产品中的组织能力和管理能力,主要取决于政府组织自身的发展程度,以及所拥有资源的资源的整合方式,即公共财政能力.社会发育程度这里指的是社会组织载体的非营利组织的发育程度.在干预阶段,压抑了其发展,而强化政府垄断.市场阶段,政府基于公共事务管理社会化的理念和要求所确定的支持和鼓励非政府发展的政策,促进了发展和涉足领域的扩大.P107-111当代公共事业管理的层次和体制基本模式是市场模式,并具有政府主导多元参与和关系规范的特点分为宏观和微观,宏观公共事业管理宏观公共事业管理主要是指对涉及全社会的公共事业发展,即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给的管理,管理效果具有宏观性.这是由其特定的管理目标管理方式和管理的基本内容决定的.基本目标公共事业范围内的公众的需求及其由此产生的公共问题,是公共事业管理产生的前提,满足全社会公众基本生活需求,不断提高公众生活的质量,增进公众利益,也就必然成为公共事业管理的出发点和最终归宿.公共财政是公共事业发展经济基础的嘴主要构成部分.保持需求和提供的平衡.保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产品供给的宏观平衡,是宏观公共事业管理的基本目标(宏观平衡)它涉及公共事业产品的需求总量和供给总量,管理的效果带有总量的性质,由此产生的一切活动都属于!宏观公共事业管理的基本方式和内容基本方式宏观公共事业管理的解百纳方式是间接管理,是一个不直接者踊跃公共事业产品供给的间接地管理方式.从计划职能上看,承担宏观管理任务的公共事业管理部门首先是根据全社会的公共需求状况和公共事业产品的供给能力,根据社会未来发展的需要,通过理性的选择,制定出相关的公共政策.组织职能上看,承担宏观管里任务的公共事业部门最主要的工作是根据所确定的政测方针和方案等协调职能上看,承担宏观管理任务的公共事业管理部门的主要工作,是协调外部环境和构建本部门内部协调机制.控制职能看,承担宏观管理任务的公共事业管理部门的主要工作是外部控制和内部控制基本内容宏观公共管理以公共事业产品的需求和供给的宏观平衡为目标,围绕公共政策的制定和实施,其基本职能的发挥主要涉及以下的内容第一,对公共事业范围内公共事业产品市场进行预测第二,制定和分析各个事业范围内的社会指标第三,制定有关公共事业的公共政策,如法律,计划,政策,方案和程序安排宏观公共事业管理机构主要由高层次的政府组织承担宏观公共事业管理的职责原因是一是宏观公共事业管理主要是公共事业范围内的公共政策的制定和实施,而制定公共政策的主体是政府二是进行全社会全公共事业范围内公共事业产品供求总平衡需要全社会最强有力的也是公认的公共权威,广义的政府:立法;司法;行政P143-149事业单位与公共事业管理事业单位是我国计划经济体制下形成的再飞政治非经济的关系人民大众基本利益的社会公共事务领域提供公共服务和进行管理的实际承担者.传统的事业单位总体上是具有准政府性的组织,政府正是通过这些管理体制实施对社会公共事务的行政化管理.事业单位是我国公共事业的主要承担着,而随着新型公共事业的形成与政府社会管理改革的深入以及非政府组织的发展,事业单位必须进行政事分开和社会改革等.60-80年代,其特点主要是从事业单位的职能和经费定位/事业单位的分类1. 教育事业单位2. 卫生事业单位3. 农业事业单位4. 科技事业单位5. 文化事业单位6. 体育事业单位7. 城市公用事业单位8. 交通事业单位9. 社会福利事业单位10. 机关后勤服务事业单位11. 社会中介事业单位事业单位的主要特征1.服务性2.公益性(组织目标:事业单位是从事有关社会公众的福祉和公共利益活动的非盈利性社会组织,社会效益)3.实体性4.公有性P183-190政府管理公共事业的基本方法公共事业管理的方法是公共事业管理主体联系公共事业管理客体并作用于公共事业管理客体的方式,是执行公共事业管理职能的手段,是落实公共事业管理方式并最终实现公共事业管理目标的途径.在当代公共管理市场模式下,政府管理公共事业的方法是一个由多种方法或手段构成的方法体系,而要实施对各种公共事业客体的有效管理,就必须采用合理有效地方法.概念和分类公共事业管理方法是政府行使公共事业管理职能,管理目标的手段和途径的总称,是将政府的管理行为有效地传导到管理对象上去的以实现特定管理目标的各种中介环节的总和,这一中介包括各种物质技术条件技术手段以及管理模式.管理方法刚性方法强制,公共权力如法律手段,经济手段等等柔性方法说服,指导,信息传播,解释,劝说,授权,委托,正在成为主要的管理方法,衡量国家管理水平的高低的一个主要标准刚性方法1. 行政方法行政方法是公共行政主体根据管理的客观需要,运用除法律法规规章外的规范性问价(指令命令规定)对公共行政过程施加控制的方法特点权威性(强制性)直接性(隶属关系对调节对象的直接作用来传达管理目标,没有迂回)时效性(具体问题)行政方法有效性的基本条件行政方法的有效性或接受率主要取决于管理主体的权威和行政指令的质量具体运用1. 管理中出现的突发情况或紧迫问题2. 管理中尚未制定法律加以规范的事务3. 管理中由于法律规范滞后所带来的相关问题具体来看,主要运用于以下几个方面1. 政府部门通过制定行政命令规定条例等,即通过制定狭义的不包括法律在内的公共政策来对公共事业活动进行管理2. 专门承担公共事业管理职能或兼及公共事业管理责任的政府部门机关,通过行政监督来督促公共事业领域内活动者执行国家的方针政策等3. 承担公共事业管理的行政机关通过运用行政方法对公共事业活动中违法违章行为进行查处(行政处罚).2. 经济方法1. 间接性2. 诱导性(经济杠杆)3. 灵活性经济方法的有效性主要取决于是否能适时间经济方法适用于对于公民法人和其他组织投资经营交易消费等经济行为的引导,也适用于对管理过程中的人实施奖励或处罚.由此,经济方法充分运用了经济运行中普遍有效地价值规律,同时也充分顾及了人的利益需求.一是宏观层面.主要是在一定程度上利用价格税收和信贷三大经济杠杆进行公共事业活动的调节管理.市场定价,国家定价,国家指导价等价格方式.信贷通过利率的变化来对公共产品的供给产生影响,税收的作用.二是微观层面,主要是利用物资利益诱导作用,鼓励或禁止公众的活动,处罚和奖励.法律方法法律方法的定义与特点政府管理公共事业的法律方法是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对公共事业发展的需要,依靠法律行政法规行政规章等规范性文件对公共事业产品的生产和提供施加控制的方法.特点普遍的约束性严格的强制性明确的规范性相对的稳定性法律方法有效性的基本条件主要取决于法的公正适时和严格执行法律在再付管理公共事业中的运用在公共事业管理中,法律管理方法的形成首先由直接从事公共事业管理的机构提出法案,经由立法机构批准,形成对某些公共事业活动的法律规范,然后由相关的公共事业管理机构进行强制性管理.主体,广义的政府.立法机构是在确定有关公共事业管理法规上承担公共事业管理职能的执法机关事后处理法律方法是行政机关即直接进行公共事业管理的机构的主要管理方法之一.这主要表现在行政机关对公共事务的管理设计以法律为依据去实现管理目标的问题.也就是说法律是管理的手段和准绳,相应的,管理行为就多了一层是否符合法律规定即依法行政的要求.同时,行政机关还担负着对管理对象执行国家有关公共事业法律进行检查即法律监督的任务.注意:一是要制定健全有关公共事业活动的法律法规体系.二是有关公共事业活动的法律法规要有内容上的完整性!P200-201公共事业管理部门战略管理的战略管理概述战略管理概述战略意指通过一定的谋划去实现或赢得战争胜利的目标.战术和策略,它也具有通过制定一定的对策去赢得战争胜利.相对而言战略是整体的总的目标,管理程序或技术所谓战略是指带有全局性长远性和根本性的重大谋划和对策研究,它反映了组织在一个较长的时期所要达到的主要目标和实现这些目标的主要措施部署步骤和设想,并着眼于组织长期目标和宗旨的实现.战略的制定和执行战略管理是一个以战略计划的制定为起点,包括了计划的执行追踪和控制等环节的完整的管理过程.即对组织未来发展产生冲击的内外环境进行分析的活动,将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动,关注组织目标以及发展方向的战略选择,促进战略的有效执行.所以,所谓战略管理,是管理者有意识的政策选择发展能力解释环境.以集中组织的努力,达到目标的行为,或者说,战略管理师制定实施和评价组织能够达到目标的艺术或技术.企业战略计划主要包括确定企业任务环境监测确定目标三个内容战略规划成为了战略管理的一个组成部分,它与执行评估合在一起,构成了一个完整的战略管理过程.基本特征第一,战略管理具有强烈的未来导向性第二,战略管理具有长期性全局性和根本性第三,战略管理具有外向性,是外部环境的管理第四,战略管理师以讴歌由外向内的实施过程第五,战略管理师理性分析与直觉的结合公共事业管理部门战略管理的价值和特点价值1. 使公共事业管理部门对公共事业的管理能适应越来越复杂的环境变化2. 能促进政府公共事业管理改革的深入3. 促使政府更好地维护和代表公共利益特点导向性长期性全局性外向性从外向内的运作和理论与直觉的结合等公共事业管理部门在运用战略管理时,必须注意以下1. 在开始制定战略计划的过程中必须取得一致意见2. 考虑公共事业管理部门的权限,或是关于公共组织立法的具体规定3. 努力追求组织任务的明确性4. 注意战略绩效评估中的社会效益指标公共事业管理部门战略管理过程1. 环境分析 (SWOT分析)2. 战略规划1. 确认重要的环境变化及趋势的议题2. 提出问题和确认目标任务3. 决定组织在一定时期内所注重或强调的主要价值4. 通过战略分析,选择组织所应当进入的领域,并设定基本的明确的策略方向5. 通过战略选择,确定组织应当采取的战略类型6. 设定执行所选择的战略的行动方案,即将战略选择的结果进一步体现在公共服务的品种规格功能战略和资源分配等方面3. 战略实施
展开阅读全文