电子文件归档

电子文件归档与管理规范电子公文归档管理暂行办法（6号令）讲解国家档案局科研所 邱晓威1、背景n 办公自动化、电子政务等技术的不断发展和普遍应用，电子文件已经和正在大量产生，并将进一步成为新产生文件的主体，做好电子文件归档与管理工作，已经成为新时期档案工作者面临的最大挑战和难题。 n 对电子文件的产生和运行特性，已经有了基本的认识；对电子文件的归档与管理，已经研究制定了一些管理法规和技术标准，一些地方和单位已经开始进行电子文件归档与管理的具体工作；专门用于电子文件归档与管理的软件系统已经投入使用。我国的国内、国外的多项研究有了多项成果。可以说，对于电子文件我们已经不再陌生，电子文件归档与管理已经成为许多档案室工作的重要组成部分 2、事例n 缅典巴甘的3900个佛塔历经1000多年可根据档案恢复n 原东德电子文件不能读取n 1985年美国的李教授宣布：1949年“哈弗马克3”计算机中的电子文件不能恢复n 1985年神户地震丢失部分电子文件n 1998年南京法庭认定电子文件为复印件不能作为直接证据n 1996年我国某部门OA系统中的电子邮件丢失n 1996年加拿大调查委员会宣布因管理不善，该国索马里驻军的电子文件失去凭证作用n 我国某银行每天将50万张单据电子化，但原件仍须保留只因每年有100余件法庭要求原件n 1997年美国GRS20规定可不保留电子文件，引发司法纠纷3、电子文件涉及的领域n 从中央到地方甚至村镇n 从内部办公到电子政务的窗口服务n 从单位运转到个人生活n 从行政管理到经济建设4、电子文件形式变化n 文字n 图形(光栅、矢量、三维、图形更迭动画、矢量图动画)n 音频n 视频n 多种媒体（网页、人员表格示例）人员登记表n 姓名:邱菲 性别:女 出生年月:1977.8n 相貌 （ 照片 ） 健康状况：（ 影像 ） n 文化程度：大学本科 n 专长： 软件制作 、 电脑美工 n 简历：。 5、定义n 国家标准电子文件归档与管理规范中，电子文件的定义为：“电子文件指在数字设备及环境中生成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的文件。”6、电子文件定义及其包含的要素 n 数字设备要素、数码信息要素、信息载体要素、网络环境要素、文件属性要素等。这些要素基本概括了电子文件的属性，能比较好的为档案工作者理解和接受，同时也有利于以此为依据指导工作。 7、电子文件的基本特征 n 对硬件和软件的依赖性。 n 非直读性。 n 信息与载体的相对分离性。 n 结构复杂性、对背景信息和元数据的依赖性。 n 信息共享的便利性和安全维护的复杂性。 8、电子文件的产生和运行过程n 发文的产生和运行过程一般为：起草文件处室领导意见（修改）报送部门领导签批（修改）文秘部门、办公厅（室）登记、赋予发文号（文字或形式修改）报主管领导审查单位领导签发文秘部门加电子印章下发文件文件暂存电子文件归档； n 收文的产生和运行过程为：文秘部门接收文件、登记报办公厅（室）领导批转有关部门或主管领导有关部门提出处理意见报主管领导报单位领导根据领导签批意见办理文件暂存电子文件归档。n 照片和图象信息的传递：分割成若干个小块，在不同的路径上传递。 特点：处理过程的连续性增强，信息本身在空间和时间上被分割。 n 电子文件在收、发过程中，有内容与模版（格式）分离的方式n 例:发文方只发文件内容（文头、文尾）; 收文方预先存有模版（文头、文尾）; 收文后拼装成文件（文头、文尾）9、电子文件从生成到归档存在管理方法和制度上存在着不少问题 管理不严，存在被删改的可能；电子文件处于文秘部门和档案部门分段管理状态，造成归档时背景信息不全；有的单位产生的电子文件不得不覆盖旧的电子文件，造成电子文件的不完整；有些部门的电子邮件形式的电子文件未明确收、发单位中谁负责归档，致使这类电子文件处于管理混乱的状态；有的电子文件存储过于分散，未实现集中脱机保管；还有的单位未考虑电子文件与纸质文件共同归档管理的适当办法；少数单位已采用了“无纸化”办公方式，对电子文件管理存在隐患；在部门内部的封闭网络中，电子文件的法律地位通常是处于被内部“默认”的状态，而一旦面向社会的法律效力仍难以被认可；载体随意；设备更新太快；信息格式混杂；身份识别漏洞；版本管理混乱；安全隐患多等。 10、保证电子文件真实性的措施 （1）保证电子文件的原始性。 （2）保证原始性的基础上，建立真实性的认定方法和手续。 （3）建立符合法律要求的电子文件真实性鉴定规则和程序。 （4）明确电子文件真实性鉴定的执行部门和责任者。 11、保证电子文件的完整性的要求 （1）建立电子文件的收集和积累制度。 （2）在电子文件管理系统中设立电子文件暂存空间。 （3）在电子文件的处理过程中对必要的背景信息的项目作出规范化的要求，并随时进行登记。 （4）制定电子文件元数据管理规范，并在电子文件归档或移交时按要求对元数据进行登录和说明。 12、融入办公自动化的系统设计 电子文件的产生和运行完全是由相关系统来实现的，不是文秘部门或档案部门采取手工干预来实现的，因此，在单位办公自动化系统功能设计之初，档案部门应该协同相关部门参与到整个办公自动化系统设计之中，提出相关要求，才能避免应系统设计缺陷造成归档电子文件的不完整、不真实和不可靠。13、电子文件归档的程序 （1）确定电子文件是经过审批的最终“版本”；（2）积累和积累整理；（3）编制目录；（4）整理归档的电子文件；（5）鉴定归档的电子文件；（6）检测归档的电子文件；（7）编制归档说明；（8）存入磁光记录介质；（9）复制备份，确定保存方法和地址；（10）确定载体标识。14、电子文件的收集范围 电子文件的收集范围，按照国家有关公文的收集范围规定执行。n 注意：草稿文件、起辅助作用或正式作用的电子文件 、“无纸化”系统生成的电子文件 ，收集方法不同。n 对不同信息类型的电子文件，由于其技术特性不同，存储载体和记录信息的标准、压缩算法也不同，所以应分别采取措施保证其原始性、真实性、完整性。n 与纸质文件不同，电子文件的读取、还原，离不开其生成的软硬件环境和元数据等，所以电子文件收集、积累还必须包括这些内容。 15、电子文件的积累方法与程序 n 积累工作必须从电子文件形成阶段就开始。电子文件的积累是一项经常性、且必须按有关规定和标准进行的工作。n 电子文件的积累中不仅应保证电子文件的原始性、真实性、完整性，同时，也应防止存有电子文件信息的载体丢失、损毁，为电子文件的归档打下坚实的基础。16、电子文件的积累范围 n 按形成电子文件的形式分有：文本文件、数据文件、图形文件、图象文件等；按电子文件的功能分有：各种公文、文本文件（含检查、检测、鉴定文件）、设计文件、研究试验文件等。n 按归档要求应接收归档的电子文件。n 对未列入应接收归档的电子文件，有的也要收集，因为有时需要对一些项目做补充归档或扩大归档。 17、电子文件的整理与归档 n 电子文件的整理，是指按照一定原则和方法，将电子文件分门别类组成电子档案的一项工作。电子文件整理工作包括两个层次：一是对分类、排序的组织，二是对建立数据库的组织。18、归档范围n 确定电子文件的归档范围应遵守以下原则：按现行公文、科技等文件的有关归档范围执行；另外要考虑电子文件的特殊性，根据电子文件的形成规律，尽量具体列出阶段的、系统的、权威性的电子文件组合，保证电子文件的完整性；电子计算机的软硬件环境，表达电子文件内容的基本格式及有关元数据等也必须列入归档范围。19、归档时间n 电子文件的归档一般在年度或任务完成后，或一个阶段之后的一段时间内进行归档（称为阶段归档），实时归档亦可。因涉及到电子文件的技术环境条件，记录介质的质量、寿命等问题，一般以不超过23个月为宜。20、归档份数 n 一般拷贝三套。两套异地保存，另一套提供借阅。 n 不仅要注意归档的份数，还要注意保存的方法和环境。 21、电子文件的鉴定工作n 电子文件归档时的鉴定工作，主要是指鉴别它的档案价值，确定其保管期限，并据此删除已积累但无保存价值的电子文件，并予以销毁。也可以说，是保证归档的电子文件准确、完整、系统，确定档案属性的工作。 n 第一、确定归档电子文件的原始性、真实性、系统性、完整性。 n 第二、确定电子文件的价值和保管期限。 22、电子文件归档载体的选择 n 磁带是最早出现的磁记录介质，其标准化程度高。磁带作为存储介质宜用在：数据存储按顺序进行处理，并且在每次处理过程中几乎对文件的全部记录都要读取，数据存储量大而读取次数较少，适于作硬磁盘的备份载体。n 通常硬磁盘与驱动器装在一起，构成一个密闭系统,不易受周围环境影响，所以工作稳定性好、可靠性高；硬磁盘宜作为网络中联机存储与管理的电子文件载体。 n 软磁盘不宜作档案的保存载体。因为软磁盘的存储容量低，要用若干张软磁盘去存储一盘磁带或一张光盘存放的信息，这不便于保管且易丢失；同时，软磁盘受环境影响易变形，而发生读写错误，从而使数据丢失，所以软磁盘不宜作为长期保存记录的载体。n 光盘有许多种分类，但最常见的是按光盘的固有特性和功能分类。光盘适用于存储大容量和利用率高的电子文件，也适合作多媒体系统的记录介质。 23、标准对档案工作者所起作用 （1）提供规范的管理模式；（2）提供超前管理的（从档案角度介入文件生成阶段工作）的依据；（3）提供具体的工作方法；（4）提供扩展和细化电子文件管理工作规范的基础。 24、标准的应用范围及所针对的电子文件管理模式 n 本标准以纸质文件和电子文件并存的“双轨制”中，纸质文件为主的文件管理应用阶段为重点，兼顾以电子文件为主，或“无纸”状态的一些管理情况，以求有较大的覆盖面和对发展的适应性。25、标准中以“电子文件”作为电子文件和电子档案的总称 n 一是强调电子文件管理全过程控制的连续性和处理过程的一体化，实际管理过程中也很难参照传统的档案管理模式，以某个环节截然分成“文件”和“档案”；n 二是国际上的一些类似规范和相关文献中，一般不特意区分电子文件和电子档案；n 三是“电子档案”的概念具有多样性，例如包括了磁带中的模拟音像档案、纸质档案的数字化转换信息等；n 四是我国“无纸”电子文件归档保存还相对较少，电子文件大规模进入档案馆还有一段时间，标准可按今后发展情况进行修改。26、电子文件的构成要素 n 内容、背景和结构。内容是指与电子文件行文目的有关的主题信息,包括正文、附件等。背景是指描述生成电子文件的职能活动、电子文件的作用、办理过程、结果、上下文关系以及对其产生影响的历史环境等信息。结构是指电子文件内容排列、各构成部分之间的连接方式、相关文件之间的关系以及在存储器中的构成。 27、对元数据的认识n 元数据是指描述电子文件数据属性的数据，包括文件的格式、编排结构、硬件和软件环境、文件处理软件、字处理和图形工具软件、字符集等数据。（随着保管过程的延续，元数据会不断地变化或补充） n 在此定义中特意将表述分为两个部分。前一部分所谓“数据属性的数据”，主要就是指“数据的数据”。之所以强调了“属性”，是因为元数据与数据是映射关系。n 元数据与电子文件是函数关系。电子文件为变量（各个文件之间存在差别），元数据为函变量。这与现代科学技术词典关于属性的解释一致：“属性是包含有关某变量的信息的一种数据项”。 n 电子文件管理的着眼点应当是对电子文件产生全过程的控制和一体化的管理。解决电子文件法律地位的关键问题不是对单个电子文件和与其相关的元数据如何处理，而是针对产生电子文件的系统和过程进行管理和控制，电子文件法律地位的确定也主要是针对系统和文件生成过程的合法性认定。换言之，符合要求的系统和生成过程产生的电子文件，法律上即可以认定其具有法律效力。这是国际上的惯例和共识。 n 澳大利亚“网络环境下管理和存储信息资源的文件管理元数据标准”（简称SPIRT）中的元数据框架包扩4个实体类型（载体、外部特征、内部元素、附加说明等），下含51个元素。n 加拿大不列颠哥伦比亚大学和美国国防部文件管理特别工作组“保证电子文件的完整性”的研究项目中确定的元数据项目有5个方面（外在特征、内在特征、附加信息、背景信息、载体等）26个元素。n VERS（维多利亚电子档案战略）元数据标准中最多可4层，子集封装实体，实体封装元素，包含2个子集，139个实体和元素。n ISO/TC211元数据标准草案确定了两级元数据，其中一级元数据包括55个元数据实体和元素，二级元数据包括8个子集和3个可重复使用的实体，共452个实体和元素。n 我国国家社科基金支持的重点项目“电子文件真实性、完整性安全性保证及其法律地位的认定研究”所制作的示范系统中，对元数据的选取有8类（标识、背景、内容、结构、期限与条件、处置、保存历程、附注等），含52个元素。28、对逻辑归档的认识n 逻辑归档是指在计算机网络上进行,不改变原存储方式和位置而实现的将电子文件的管理权限向档案部门移交的过程。 适合与按阶段或短期内临时采取的实时归档的操作，应注意它不是最终的归档操作。29、对物理归档的认识n 物理归档是指把电子文件集中下载到可脱机保存的载体上，向档案部门移交的过程。其核心是将电子文件脱机保存，从而完成对电子文件的归档工作。 30、对真实性的认识n 指对电子文件的内容、结构和背景信息进行鉴定后，确认其与形成时的原始状况一致。这一认识强化了鉴定和认证的过程与结果，为解决电子文件的法律地位进行了准备。31、对完整性的认识 完整性是指电子文件的内容、结构、背景信息和元数据等无缺损。应当说完整性是保证电子文件真实性的基础，只有确认了完整性才可以确定其真实性。 32、对有效性（可用性）的认识 这里的有效性实际上指的是电子文件的可用性，即电子文件应具备的可理解性和可被利用性，包括信息的可识别性、存储系统的可靠性、载体的完好性和兼容性等。 它是保存电子文件过程中必须随时关注的问题，一旦在这方面出了问题，即使电子文件的载体保存的很完好也将失去意义。33、对“捕获”的认识n 捕获是指对电子文件进行实时收集和存储的方法与过程。它强调了对电子文件的主动采集，避免因电子文件及相关各类信息暂时不能固定存储位置而出现的种种问题。由此可见，电子文件的收集与一般文件的被动积累方式确有很大的差别。34、对“迁移”的认识 n 迁移是指将源系统中的电子文件向目的系统进行转移存储的方法与过程。这里强调了对电子文件转存时信息处理的规模，及系统设备的更新等环境情况发生变化时必须进行的操作。 35、关于电子文件归档管理的总则（1）关于制度和技术措施两种管理手段的结合管理（2）体现管理的超前性和连续性（3）保证电子文件的管理质量（4）双轨制应注意的问题（5）对需永久保存的电子文件采取的措施（6）对保证有效凭证的要求36、对保证真实性、完整性的要求 n 出发点是为实现电子文件的法律效力创造条件，做管理方法上的准备。法律效力要求的因素有：生成目的明确、按合法程序产生、凭证信息有效、来龙去脉清楚、与其他相关文件关系完整、未经非法改动或没有訛误。在上述要求基础上建立相关法律体系。37、保证完整性的要素 n 文件内容、背景、结构信息齐全；相关文件无短缺；文件描述和与其他文件的关系等信息无缺损。强调了单分文件构成信息的完整，也强调了文件之间关系信息的完整。 38、保证真实性的要素 n 全过程连续监控或管理；操作者身份鉴别；处理权限匹配；文件流程控；文件部件防错漏；传输渠道安全；存储管理可靠；检验手段完备。 39、保证有效性的要素 n 设备更新后的信息迁移；信息设备的兼容性管理；载体的妥善保管。40、真实性完整性和有效性保证的要求和措施 （1）要求建立规范的制度和工作程序并结合相应的技术措施，从电子文件形成开始不间断地对有关处理操作进行管理登记，保证电子文件的产生、处理过程符合规范。 措施包括：登记处理过程中相互衔接的各类责任者（如起草者、修改者、审核者、签发者等）。登记处理过程中的各类操作者（打字者、发文者、收文者、存储管理者等）。登记处理过程中产生的责任凭证信息（批示、签名、印章、代码等）。登记电子文件传递、交接过程中的其他标识。（2）要求采取可靠的安全防护技术措施，保证电子文件的真实性。 措施包括：建立对电子文件的操作者可靠的身份识别与权限控制。设置符合安全要求的操作日志，随时自动记录实施操作的人员、时间、设备、项目、内容等。对电子文件采用防错漏和防调换的标记。对电子印章、数字签署等采取防止非法使用的措施。 （3）要求建立电子文件完整性管理制度并采取相应的技术措施采集背景信息和元数据。（4）应建立电子文件有效性管理制度并采取相应的技术保证措施。（5）要求电子文件的处理和保存符合国家的安全保密规定，针对自然灾害、非法访问、非法操作、病毒侵害等采取与系统安全和保密等级要求相符的防范对策，主要有：网络设备安全保证；数据安全保证；操作安全保证；身份识别方法等。41、电子文件的登记（1）每份电子文件均应在表A.1电子文件登记表中登记，见附录A。（2）电子文件登记表应与电子文件同时保存。（3）电子文件登记表如果制成电子表格，应与电子文件一同保存，永久保存的电子表格应附有纸质等拷贝件并与相应的电子文件拷贝一起保存。42、鉴定（1）电子文件的鉴定工作，应包括对电子文件的真实性、完整性、有效性的鉴定及确定密级、归档范围和划定保管期限。（2）归档前应由文件形成单位按照规定的项目对电子文件的真实性、完整性和有效性进行检验，并由负责人签署审核意见，检验和审核结果填入表A.3归档电子文件移交、接收检验登记表，见附录A。如果文件形成单位采用了某些技术方法保证电子文件的真实性、完整性和有效性，则应把其技术方法和相关软件一同移交给接收单位。” n （3）电子文件的归档范围参照国家关于纸质文件材料归档的有关规定执行，并应包括相应的背景信息和元数据。n （4）电子文件保管期限和密级的划分工作，参照国家关于纸质文件材料密级和保管期限的有关规定执行。电子文件的背景信息和元数据的保管期限应当与内容信息的保管期限一致。应在电子文件的机读目录上逐件标注保管期限的标识。43、归档时间n 逻辑归档可实时进行，物理归档应按照纸质文件的规定定期完成。44、检测 n 在进行电子文件归档工作时，应对归档电子文件的基本技术条件进行检测，检测内容包括：硬件环境的有效性，软件环境的有效性及其信息记录格式、有无病毒感染等。45、归档n 电子文件的归档，按照鉴定标识进行。电子文件的归档可分两步进行，对实时进行的归档先做逻辑归档，然后定期完成物理归档。归档时，应充分考虑电子文件的技术环境、相关软件、版本、数据类型、格式、被操作数据、检测数据等技术因素。 n （1）逻辑归档n 将电子文件的管理权从网络上转移至档案部门，在归档工作中，存储格式和位置暂时保持不变。n （2）物理归档n 凡在网络中予以逻辑归档的电子文件，均应定期完成物理归档。n 把带有归档标识的电子文件集中，拷贝至耐久性好的载体上，一式3套，一套封存保管，一套供查阅使用，一套异地保存。对于加密电子文件，则应在解密后再制作拷贝。46、归档电子文件的整理 （1）归档电子文件的整理按DA/T 22规定的要求进行。（2）归档电子文件以件为单位整理。（3）同一全宗内的电子文件按照年度保管期限机构(问题)或保管期限年度机构(问题)，等分类方案进行分类。（4）电子文件类别代码相对集中组织存储载体。（5）电子文件的著录应参照DA/T 18进行著录，同时按照保证其真实性、完整性和有效性的要求补充电子文件特有的著录项目和其他标识（参见标准中的“5 电子文件的真实性、完整性和有效性保证”中列举的责任者、操作者、背景信息、元数据等）。（6）将著录结果制成机读目录和纸质目录。 47、移交、接收与保管n 对归档电子文件，应按有关规定进行认真检验。在检验合格后将其如期移交至档案馆等档案保管部门，进行集中保管。在已联网的情况下，归档电子文件的移交和接收工作可在网络上进行，但仍需履行相应的手续。48、保管要求 归档电子文件的保管除应符合纸质档案的要求外，还应符合下列条件。（1）归档载体应作防写处理。避免擦、划、触摸记录涂层。（2）单片载体应装盒，竖立存放，且避免挤压。（3）存放时应远离强磁场、强热源，并与有害气体隔离。（4）环境温度选定范围：1720；相对湿度选定范围：35%45%。（5）归档电子文件在形成单位的保管，也应参照上述条件。49、迁移 n 随着系统设备更新或系统扩充，应及时对归档电子文件进行迁移操作，并填写表A.7归档电子文件迁移登记表，见附录A。50、利用（1）归档电子文件的封存载体不应外借。未经批准任何单位或人员不允许擅自复制电子文件。（2）利用时应使用拷贝件。（3）利用时应遵守保密规定。对具有保密要求的归档电子文件采用联网的方式利用时，应遵守国家或部门有关保密的规定，有稳妥的安全保密措施。（4）利用者对归档电子文件的使用应在权限规定范围之内。51、归档电子文件的鉴定销毁 （1）归档电子文件的鉴定销毁，参照国家关于档案鉴定销毁的有关规定执行，且应在办理审批手续后实施。（2）属于保密范围的归档电子文件，如存储在不可擦除载体上，应连同存储载体一起销毁，并在网络中彻底清除。不属于保密范围的归档电子文件可进行逻辑删除。52、本标准与其他标准的关系 （1）本标准是电子文件标准体系中的一个。（2）与其相关的标准涉及各个工作环节、信息标识、设备使用、信息传输、信息存储、安全、保密、法律效力等。（3）本标准与其他国家标准（GB）、行业标准（DA）、地方或部门标准，直至基层规定等构成综合规范化体系。53、与国家档案局6号令的关系（1）原则要求一致；（2）6号令为强制性规定，对象主要为国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的规范格式的公文的电子数据“全国政府系统办公业务资源网电子邮件系统”平台上的电子公文；（3）本标准为非强制性标准，对象为公务活动生成的所有电子文件；（4）6号令的未尽事宜，参照本标准54、根据本标准制定地方和部门的电子文件管理规范细则应采取的原则 （1）地方标准的制定应建立在国家标准原则基础上，做到兼容，不产生原则冲突。（2）优先考虑制订或完善相关制度，其次是采取配套的技术措施。（3）掌握本地（部门）信息化管理的工作模式，综合考虑电子政务、数字档案馆建设等要求。（4）明确人员、设备环境、信息管理等方面上可能出现的问题和漏洞，采取针对措施。（5）与国家标准衔接，进一步深化措施，形成符合本地（部门）要求，而且操作性强的规范细则。55、对电子文件各种表格的管理 n 标准规定的表格可以是以电子表格为基础设计的，只要在程序设计时提出要求，其中的项目和内容绝大部分可以由计算机自动在电子文件管理过程中采集，只要在管理软件系统设计时提出设计需求，就能做到基本不增加人工管理的工作量。56、电子文件归档后有些信息才能到位或信息仍有变化的应对办法 n 标准中对背景信息和元数据的管理中考虑到这种情况。一般要求背景信息在归档时必须完整，如暂时不全就应适当推迟归档。归档后的元数据还可能变化，需要在保管过程中随时维护，如遇到系统更新，格式转换等情况时须随时进行变更。57、电子文件归档时的签署 n 标准规定为保证电子文件的凭证作用，在归档时应有法人的签署。为便于操作或减轻领导的工作量，一些单位采取的做法可供参考：领导正式授权由档案部门在归档鉴定时替法人进行签署；如果电子文件归档前法人有变更，由现任法人签署。 58、关于对归档电子文件的“异地”保存的理解n 确定“异地”方式时，应综合考虑电子文件的保管安全等级或重要程度。可从不在一个建筑物、不在一个街区、不在一个城市、跨越多个省市等范围进行选择。一般情况是安全等级越高，“异地”相隔距离越远。59、担心电子文件的真实性、完整性等要求会增加工作量，使人难以接受 实际上，根据一些单位的实践，所有要求应在办公自动化系统或电子公务系统设计时提出，将规定包含在系统功能之中，可不增加或尽量减少人工干预。结束n 联系电话：010-66189032n E-mail: qiuxiao-wwn 地址 : 北京西城区丰盛胡同21号 n 国家档案局科研所 邱晓威n 邮政编码: 100032 再见电子签名法及其应用国家档案局科研所 邱晓威一、背景n 高层启动快速出台：2004年3月24日，在温家宝总理主持的国务院常务会议上，电子签名法（草案）获得原则通过，随即被提交全国人大讨论。4月2日，十届全国人大常委会第八次会议第一次对该法进行的审议，6月21日，十届全国人大常委会第十次会议又再次对该草案进行了审议，8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过电子签名法 ，2005年4月1日实施。 n 电子签名也称作“数字签名”，是指用符号及代码组成电子密码进行“签名”来代替书写签名或印章，它采用规范化的程序和科学化的方法，用于鉴定签名人的身份以及对一项数据电文内容信息的认可。n “电子密钥”，是电子签名的工具，是网络环境中的一个“公共安全设施”和“安全认证机构”支持下的技术产品，里面包含的“数字证书”证明您的唯一身份；相当于您的网络身份证；在网络上进行电子签名，保障了电子交易的安全。 n 2004年8月28日十届全国人大常委会第十一次会议表决通过了电子签名法，国家主席胡锦涛签署第十八号主席令予以公布，2005年4月1日起施行。该法首次赋予电子签名与文本签名具有同等法律效力，并明确了电子认证服务市场的准入制度，同时保障了电子交易安全。电子签名法的施行意味着网上通行有了“身份证”。专家认为，这部法律将对我国电子商务、电子政务的发展起到极其重要的促进作用。 电子签名法重点解决五个方面的问题 n (一)确立了电子签名的法律效力；(二)规范了电子签名行为；(三)明确了认证机构的法律地位及认证程序；(四)规定了电子签名的安全保障措施；(五)明确了电子认证服务行政许可的实施机关。 信息产业部关于贯彻电子签名法四方面意见 n 第一、要把贯彻实施电子签名法当作推进信息化和依法行政的一件大事来抓。第二、充分认识电子签名法必要性和重要意义。第三、加强和完善电子认证服务业管理，为电子签名法实施提供坚实保证。第四、严格依法行政，认真履行管理职责。 n 虚拟成为现实：从上世纪八十年代至今，以互联网和电子商务为代表的信息产业获得了飞速发展，世界也随之迈入网络时代。起初，人们认为网络是虚拟的时空，其上所发生的一切行为都与现实世界无涉，但这一认识很快就被各种因数据交换和互联网而频繁发生的纠纷所否定从电子商务的交易安全问题到域名争端，从版权革命到隐私权的保障，事实证明，网络其实是与现实世界紧密连结的整体，而绝非虚幻。 n 电子商务发展迅速：据瑞士信贷银行发表的报告显示，世界电子贸易从2000年开始，将以每年翻一番的速度增长，2003年全球通过互联网进行的贸易总额预计达到1.24万亿美元。 2003年，全球电子商务贸易总额已达1.48万亿美元。我国2003年全年电子商务交易额达2700多亿元人民币；预计到2008年，我国全年电子商务交易额将超过一万亿元人民币。到2003年底，我国电子商务网站总量为4200多个；互联网用户达7900多万，其中宽带用户达1200多万。另据不完全统计，目前全国从事电子认证的机构已有70多家。 n 技术基础深厚：由于电子商务的交易各方不再像过去一样面对面磋商，为了证明交易人的真实性，确保交易安全，先后出现了多种不同的技术，如对称或非对称密钥、指纹识别、声波识别等等。可以说，如果仅从技术角度考虑的话，以非对称密钥为代表电子签名技术已经完全能够满足商业交易过程中的“签章”需求，其防伪能力大大高于纸面文件上的传统手写签名如果通过穷举的方法破解现有数字签名技术所产生的密钥，需要集中全世界现有的计算机并行计算上百年的时间。 n 急需法律认可：仅靠技术手段不能解决涉及法律的现实问题。以电子签名技术本身的为例，在众多的方案中，究竟什么样的签名技术才能受到法律的承认？什么样的数据电文才能作为证据在法庭上使用？消费者的隐私权和交易者的商业秘密如何保障？谁可以作为认证电子签名的权威机构？电子签名失效后仍被使用的法律责任由谁来承担？等等诸多问题均不是可以单纯依靠技术解决的。要真正保障交易安全，使业已成熟的技术发挥其应有的作用，相应的法律制度是不可或缺的条件。 n 国际社会相继解决：上世纪八十年代，联合国贸法会为代表的国际组织，制定有关计算机上的数据认证和电子签名的法律文件，形成了以电子商务示范法和统一电子签名规则为代表的一系列示范性文本供各国立法参考。美国的尤他州于1995年颁布的数字签名法是全世界范围内第一部全面规范电子签名的法律。欧盟和欧洲各国也很快出台了相关法律。以印度、新加坡、马来西亚为代表的一批发展中国家，为了在信息网络时代的竞争中取得优势，也早已颁布了规范电子签名和电子商务运行的法律。至今世界上已有数十个国家出台了与之相关的实质性规范。 n 我国已有行动：广东、上海等地较早完成了与数字签名有关的地方性法规和规章的建设，并出现了一些电子签章的认证机构。中央一级的立法从2002年开始，当时国务院信息办委托有关单位开始起草中华人民共和国电子签章条例，最初的定位是行政法规，但在网络经济和数据电讯事业迅猛发展的背景下，国务院决定直接将该立法的层级提高为法律。在对原来起草的条例内容进行了较大幅度的修改后，形成了中华人民共和国电子签名法。 二、主要内容和意义 n 解决司法实践中亟待回答的问题，扫清网络交易行为的障碍在我国，关于计算机储存和传输的数据的证明效力问题，一直没有实证法意义上的答案。很重要的原因，在于人们的惯性思维中，对计算机数据的安全性和原始性一直存在疑虑，认为凡是计算机上的数据都很容易被篡改，因而很难起到有力的证明作用。 n 1999年我国新颁布的合同法中，才开始将数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等）纳入“书面形式”的范畴，当时曾被作为立法中的一个创新。但是，网络时代的发展常常比人们预想的还要快，合同法中的简单规定实际上并不能适应形势的发展。 n 明确界定了数据电文的概念及其法律效力。n 将以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的信息，包括电子数据交换、电子邮件、电报、电传或者传真等都纳入到其中，较为完整地定义了电子签名过程中的这一关键概念。同时，专门对数据电文的法律效力，数据电文的发送和接受地点的认定等内容进行了规定。 n 借鉴联合国电子商务示范法等立法例n 规定不得仅仅以是数据电文本身为理由，拒绝将其作为证据使用，并具体阐明了司法机构在审查数据电文真实性时所依据的标准，从而在法律上清楚地肯定了数据电文的证明效力。这一点，在电子签名法乃至整个网络时代的法律制度中都非常重要只有承认数据电文的证明力，才可能使参与到电子商务中的交易各方受到法律的保护，扫清电子商务、电子政务运行过程中的法律障碍。 n 为互联网从单纯的媒体时代过渡到全面应用时代奠定基础作为一种新兴的媒体，互联网的力量已经为世人所共知。但实际上，网络的数据传输和信息交换作用远不只限于媒体领域。只要有完整的法律制度和成熟的市场，网络完全可以为人们生产生活的各个部分提供帮助。电子签名法就是这一完整的法律制度中的重要一环。电子签名获得法律效力，意味着互联网上用户的身份确定成为可能。使用电子签名业务的用户将不再对与其交流信息的对方一无所知，在这个基础上，网络才有可能真正跃出媒体之外，充分运用到政务、商业、科学研究、日常生活等诸多方面，从而使“虚拟空间”真正全面地与现实世界接轨。 n 规范网上行为，保障用户的各项权利尽管电子签名技术本身已能够确保其真实性，但由于网络时代的随机性和选择空间的同时增大，加之有相对复杂的技术原理。普通人很难确知其所采用的电子签名的可靠程度。因此，法律中有必要对电子签名的认证过程、数据电文的传输规则、电子签名服务者的责任等问题作出规范，以保障人们的各项权利不受侵害。 n 规定了认证机构的资质条件和认证机构的责任。明确提到：电子认证服务提供者应当保证电子签名证书内容在有效期内完整、准确，并保证电子签名依赖方能够证实或者了解有关事项。在举证责任上，草案采严格责任主义，规定电子签名人或者电子签名依赖方在电子签名活动中依据电子认证服务提供者提供的服务从事商务活动，遭受损失的，电子认证服务提供者不能证明自己无过错时，应当依法承担相应的民事责任。 n 将签名的认证机构暂停或终止认证业务时其业务的承担问题做了规定，从而保障了用户的利益。此外，还具体界定了“安全电子签名”条件，只要符合这些条件的电子签名，就具有与手写签名或者盖章同等的效力，等等。这些规范的意义在于，确保电子签名的效力持久性，降低了用户的权益受损害的可能性。 n 在确保与我国法律体制相容的前提下，初步完成与世界的衔接，并具有一定的开放性互联网之所以能够普及，一个关键的因素就在于其采用的是全球统一的技术协议。同样的，对于电子签名法律制度而言，也必须最大可能地做到全球的统一协调。这就是为什么联邦制的美国、国家间的联盟、欧盟乃至国际组织联合国都较快地制订出统一的法律或示范条款的原因。同样的，我国的电子签章制度也必须在总的原则上与国外的规则相一致。 n 在一定程度上强调了立法本身的可扩展性。例如，它没有具体指定必须确立哪一种电子签名技术，而只是对安全电子签名及其认证机构所需达到的条件作出要求，为未来网络产业的发展提供了较宽广的空间。此外，其并非完全是强行性的规范，它允许电子签名的使用者自主协商确定数据电文发送和接收的标准，这实际上也为未来技术的进一步发展提供了制度上的可能性。 n 待完善之处：有以下几个方面还需要进一步完善：一是关于电子签名的适用范围问题，目前的草案仅将其限制在电子商务为主，关照到电子政务，未能涵盖电子签名更广泛的应用；二是对交易主体的民事责任的规范较少，存在偏重行政责任，忽视民事责任的问题；三是关于用户隐私和商业秘密的保护方面的内容也还有待补充；四是电子签名认证机构的条件过于笼统，可能引起行政自由裁量权过大的问题，多个认证机构间的交叉认证等行为也未纳入草案视野。 三、应用涉及的问题 n 什么是电子签名? 是指数据电文中所含用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的程序或者符号、声音等数据。 也就是通过密码技术对电子文档的电子形式的签名，并非是书面签名的数字图像化，它类似于手写签名或印章，也可以说它就是电子印章。 n 电子签名与传统的手写签名和盖章具有了同等法律效力。当事人需约定使用 。n 电子签名法规定，民事活动中的合同或者其他文件、单证等文书，当事人可以约定使用或者不使用电子签名、数据电文。当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力。 n 法律规定，电子签名必须同时符合“电子签名制作数据用于电子签名时，属于电子签名人专有”、“签署时电子签名制作数据仅由电子签名人控制”、“签署后对电子签名的任何改动能够被发现”、“签署后对数据电文内容和形式的任何改动能够被发现”等几种条件，才能被视为可靠的电子签名。法律还规定，当事人也可以选择使用符合其约定的可靠条件的电子签名。n 伪造冒用盗用可判刑。 n 不用亲临现场，仅出具双方的“电子版”公章，也能使合同即时生效。电子签名法规定，可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。届时，消费者可用手写签名、公章的“电子版”、秘密代号、密码或人们的指纹、声音、视网膜结构等安全地在网上支付、交易及转账。 n 电子印章去哪儿“刻”？n 几乎在电子签名法生效的同时，国内首家对公众提供电子印章商业服务的机构。“书生电子印章中心”3月30日在北京挂牌成立。该中心将面向政府机构、企业及个人提供电子印章的制作、发放、用章、验证、管理以及书面证据、原件证据、存档证据的生成与验证等技术和服务。n 电子印章技术的发明人书生公司董事长王东临介绍说，“电子印章技术有效地消除了电子签名的应用障碍，该技术将数字证书、CA、数字签名、PKI这些艰深的技术和概念完全隐藏在电子印章的后面，使人们就像在白纸黑字上签字盖章一样使用电子签名，凭日常经验就能使用，无须额外学习理解。 电子签名法生效 瑞星潘石屹签首份电子合同 n 久经商场的潘石屹虽然签署过无数合同，但这却是他第一次签署电子合同，潘也随即成为我国电子签名第一人。随后，瑞星公司的代表马刚在与SOHO中国的瑞星杀毒软件中小企业版销售合同上盖上电子印章，使瑞星公司成为我国第一个进行电子签名的企业。n 在签约现场我们看到，潘石屹和马刚在签约前仅仅用短短的5分钟时间就学会并掌握了用电子印章进行电子签名的方法，这表明了普通老百姓都可以很容易地用书生电子印章签署有法律效力的电子文件。 n 电子签名到底是不是安全可靠？ 电子签名过程中要“加密”、“解密”，当事人双方使用的“密钥”是随机产生的，由1024位乱码组成，实际破译的概率是零，要经过10的19次方次的运算才能破译，这个运算量需要集中全世界现有的计算机计算上百年才能完成。可见，电子签名安全、可靠，只要自己不失密就万无一失。说到安全性，人们更担心如何阻止“造假者”进行电子签名。对此，明确规定，电子签名人向电子认证服务机构申请电子签名证书，应当提供真实、完整和准确的信息，电子认证服务机构应当对申请人的身份进行查验，并对有关材料进行审查，做出是否签发电子签名证书的决定。 n 根据CNNIC的统计，全国9000多万名网民中，有四成以上曾进行过网上交易。但网上主要的“货币流通”方式存在着很大的安全隐患。眼下一般的支付方式是用户登录网页，选择自己需要的服务和商品后，根据提示信息转到另一个支付的网页，输入自己的银行卡账号和由数字、字母组成的传统密码，来完成金额支付。电子签名法的出台将有助于解决上述问题。使用电子签名之后，按照目前的技术手段，其加密技术极难破解，无法伪造，因而黑客很难破译。即便黑客知道了你的网络银行账号，也没办法从你的账户取走一分钱。业内人士认为，要破解数字证书的密码，靠几百台计算机需要几个月的计算时间。因此我们可以说电子签名法的实施将大大增强电子交易的安全性，保障网上交易者的信心，从而吸引更多社会力量和网民的参与。 n 计世网消息 短短半年的时间，数字签名加密算法的两座大厦先后倒塌MD5和SHA-1这两种应用最为广泛的数字签名加密算法都被山东大学的王小云教授破解，业界为这次数字签名遭遇的“9.11”事件感到震惊的同时，也开始对今天广泛应用的数字签名算法体系进行反思，我国于2005年4月1日开始实施的电子签名法也开始承受各种压力。 n 在参加过2004年国际密码学会议(Crypto2004)的专家们看来，“一觉醒来，一切都变了”。来自中国山东大学的王小云教授在Crypto2004上做的破译MD5、HAVAL-128、MD4和RIPEMD算法的报告，令在场的国际顶尖密码学专家都为之震惊。该次会议的总结报告中这样写道：“我们该怎么办？MD5被重创了；它即将从应用中淘汰。SHA-1仍然活着，但也见到了它的末日。现在就得开始更换SHA-1了。” n MD5算法是1991年发布的一项数字签名加密算法，它当时解决了MD4算法的安全性缺陷，成为应用非常广泛的一种算法。作为Hash函数的一个应用实例，MD5本身也存在漏洞，但在十多年的研究及应用过程中，人们一直没有找到能够在可接受的时间及计算能力范围内迅速破解该算法的技术，因而这种理论上的瑕疵并没有影响MD5的应用。事实上，以MD5为应用代表的Hash函数的研究在国际密码学界早已不是热门，因而，王小云在“Crypto2004”上发布的报告令整个密码学界醍醐灌顶，国际同行们开始研究王小云的理论，希望能沿着这条新路找到更多宝藏。 n 在MD5被王小云踩在脚下之后，世界密码学界仍然认为SHA-1是安全的算法。2005年2月7日，美国国家标准技术研究院(NIST)对外宣称，SHA-1还没有被攻破，并且也没有足够的理由怀疑它会很快被攻破。仅在一周之后，王小云教授再度令世界密码学界大跌眼镜SHA-1也被她“碰撞”了。 n SHA-1的应用范围或许比MD5更加广泛，其安全性较MD5要高出很多。SHA-1是美国国家标准技术研究院(NIST)与美国国家安全局(NSA)共同设计的，一些重要的场合都选择SHA-1来做数字签名。美国政府更是早在1994年就开始采用了SHA-1算法。因此，SHA-1被破的消息一经传出，在国际社会的反响甚至超出半年前MD5被破时的情景。NIST表示，为配合先进的计算机技术，美国政府5年内将不再使用SHA-1，并计划在2010年前改用先进的SHA-224、SHA-256、SHA-384及SHA-512的数字签名加密算法。 n 在我国，MD5和SHA-1也是在实际应用中最广泛的两种数字签名算法，包括网上银行等金融业务在内的很多数字签名都采用SHA-1或MD5算法。在电子签名法实施后，数字签名算法的可靠性将提升到可影响司法取证结果的高度。 n 王小云教授取得的成果之所以能引起全球密码学界的广泛关注，一方面是由于在实用密码体系中MD5和SHA-1确实是应用最为广泛的极为重要的两个算法，因而这个成果具有难以估量的实际意义；另一方面则是因为她发明了一种可以迅速而有效地验证一系列Hash函数算法健壮性的工具，从而令Hash函数的一些隐含弱点更快地暴露在人们眼前，这在学术研究上具有更大的理论价值。 n MD5和SHA-1就曾经被认为是足够安全的Hash算法。虽然早在1994年就有研究报告指出，如果用运算能力最强的机器，平均用24天就可能找到一个MD5的碰撞，但这个方法的效率和成本在现实中并不具备实际的意义。王小云在接受本报记者独家采访时透露，她独创的“模差分”算法可以用一般性能的计算机在两个小时内就找到MD5的碰撞，已经为实际应用提供了可能。 n 电子签名法的主要适用范围是电子商务还是电子政务？ 原来曾经说电子签名法是开展电子政务亟需制定的两部法律之一（另一部是政务公开法）。正式出台的电子签名法主要还是面向电子商务应用需求的。电子签名法第一章第一条就明确说明，立法目的是为了保障电子商务交易安全，促进电子商务的发展，与电子政务基本上没有关系，仅在最后的附则中以“国务院或者国务院规定的部门可以制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法”这样的条款为电子政务的应用开了一个口子。这是因为电子政务同民事活动的性质有所不同，为了尽快出台法律，电子签名法最终限定在电子商务领域。 n 国家是否制定了有关的具体办法？ 2000年8月24日国务院颁布了修订后的国家行政机关公文处理办法，其中第55条规定“公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定”。2002年8月，国务院办公厅据此制定了电子公文传输管理暂行办法，其后于2003年9月21日修订后颁布了电子公文传输管理办法，其中明确规定，电子公文与相同内容的纸质公文具有同等法定效力。该办法中也在概念上对电子公文作了明确界定，只有国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据才具备上述法定效力。 n 电子签名必须采用PKI/CA方式吗？ 很多人都以为只有采用PKI和CA才能进行电子签名，实际并不然。PKI和CA只是电子签名的众多技术中比较常用的一种。电子签名法本着技术中立的原则，并不指出哪种技术更为先进，哪种技术是安全的，只要求该技术满足本法的规定、或当事人自行选择的就可以。 n 电子签名法规定只要能够满足以下四个条件的电子签名就被视为安全的电子签名：（一）电子签名生成数据用于电子签名时，属于电子签名人专有；（二）签署时电子签名生成数据由电子签名人控制；（三）签署后对电子签名的改动能够被发现；（四）签署后对数据电文内容和形式的改动能够被发现。 n 电子签名法还规定了“当事人也可以选择使用符合其约定的安全条件的电子签名”。这是因为电子签名法遵循“最少干预、必要立法”的原则，制定电子签名法的主要是目的是为数据电文、电子签名的法律有效性消除法律障碍，至于具体方式方法充分尊重当事人自治，政府尽量少地干预。 n 电子签名具有如下几个特征： 1、确认电子记录签署者身份。在电子签名过程中，私钥只能为发文者独自拥有，正常情况下没有其他人可以拥有和使用。 2、确认内容的完整性和准确性。原文资料在经过多次加密和解密，以及公共密钥与私人密钥的完全对应性特征，经电子签名的文件资料内容不能轻易被篡改。 3、收付方验收证件过程是公开的。验证方在验证文件时是使用发件方提供的公共密钥，任何人都可以验证。 PKI/CA认证可以满足电子签名的要求。 n CA（CertificateAuthority）身份认证，可以对网上身份的合法性进行校验。但由于CA很难解决数据传输中的安全性和完整性，因此它一般都需与PIK技术一起进行应用（PKI/CA）。 CA是受一个或多个用户信任，提供用户身份验证的第三方机构。证书一般包含拥有者的标识名称和公钥，并且由CA进行过数字签名。CA的功能主要有：接收注册请求，处理、批准/拒绝请求，颁发证书。用户向CA提交自己的公共密钥 和代表自己身份的信息（如身份证号码或E-mail地址），CA验证了用户的有效身份之后，向用户颁发一个经过CA私有密钥签名的证书