在贯彻《行政程序规定》推进依法行政工作上的讲话doc

在全县贯彻实施湖南省行政程序规定暨培训工作会议上的讲话张 常 明（2008年10月27日）同志们：今天会议的主要任务是,深入贯彻实施湖南省行政程序规定，进一步推进我县依法行政工作。今年4月17日，省政府发布了湖南省行政程序规定，已于10月1日正式施行。8月11日和9月16日，省政府和市政府分别专门召开了贯彻实施湖南省行政程序规定暨推进依法行政工作会议，就如何贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政的决定和湖南省行政程序规定，进行了安排部署，提出了明确要求。根据省市会议精神，结合我县实际，我就贯彻实施湖南省行政程序规定（以下简称规定），推进依法行政工作，讲三点意见。一、统一思想，充分认识加强行政程序建设、推进依法行政的重要性和紧迫性依法行政是依法治国的重要组成部分。从党的十五大确立依法治国基本方略以来，全县各级各部门认真贯彻落实党中央、国务院的一系列决策部署，依法行政工作取得了积极成果。但从各级各部门依法行政的实践看，重实体、轻程序现象仍然存在，一定程度上影响了依法行政工作的开展，降低了依法行政工作效率。规定的制定出台，是民主法制建设中的一件大事，对于推进依法行政、建设法治政府，对于推进政府管理创新、加强政府自身建设，对于加快富民强县步伐，促进全县经济社会又好又快发展，都具有十分重大的意义。因此，全县各级各部门要以此为契机，进一步统一思想，提高认识，全面增强推进依法行政的责任感和紧迫感。（一）加强行政程序建设是推进依法行政的重要前提。行政程序是行政机关履行职责的方式、步骤、顺序和时限，是加强依法行政、建设法治政府的基本要求和关键所在。严格地讲，没有程序，就没有真正的法治。对于程序的重要性，在一本关于程序法规的书里，介绍了一个“分粥”的故事。这个故事说的是，几个人分吃一锅粥，开始无论是指定专人分，还是轮流分，都发现只有分粥的人吃得最多，于是成立一个“分粥委员会”，效率又很低，后来，有人想了一个简单的办法，那就是谁分粥都可以，但是负责分粥的人要最后拿粥，结果，粥分得很平均，最终解决了公平和效率的问题，这就是程序起到的作用。我们还知道，前段时间网络上炒得沸沸扬扬的陕西“华南虎照”事件，现已有13名相关责任人受到处理。这个事件的发生，一个最根本的原因就是陕西省林业厅违反行政程序乱作为。林业厅没有按照程序组织专家对虎照进行鉴定，也没有到拍摄现场进行核实，更为严重的是在没有按规定报省政府批准的情况下，擅自召开新闻发布会，草率发布虚假信息。这个事例告诉我们，行政机关行使权力，履行职能，必须严格按照程序来执行，否则，就极有可能出岔子、捅漏子，有的甚至还会出大问题。因此，全县各级行政机关要实现合法、公正、高效地行使行政职权，必须既要有法定权限，又要明确法定程序，两者缺一不可。（二）加强行政程序建设是维护群众权益的重要保障。维护群众利益、构建和谐祁阳是全县各级行政机关的神圣职责，也是人民群众的殷切期盼。人民群众利益的保障，最根本、最牢固的是法制的保障。我们讲依法行政，说到底，就是要真正赋予和维护人民群众的民主权利。这里有两个事例，一个是今年5月4日，政府信息公开条例正式实施后的第一个工作日，我省汝城县的5位居民就将县政府告上法庭，理由是他们向县政府申请公开自来水公司改制的有关情况遭到拒绝，这是全国第一例居民状告“政府信息不公开”的行政诉讼案。另一个是厦门海沧PX事件。这个事件的经过是，厦门市招商引进一座年产80万吨对二甲苯(简称PX)的化工厂，预计每年可为厦门市贡献800个亿的工业产值。但是，PX厂规划选址距厦门市中心只有7公里，而PX是高致癌物，对公众健康有极大的隐患。为此，厦门市104名政协委员联名写出提案，建议暂缓PX项目建设，重新选址勘查论证。这个提案经媒体披露后，关于PX的网站帖子成为热门，并通过手机短信迅速在厦门市民中流传。最后，厦门市政府按程序举行市民代表听证会，采纳市民建议，决定项目异地建设。从这两个事例我们可以看到，维护人民群众的知情权、参与权和监督权是多么重要，否则政府就会成为被告，就会好心办错事。当前，我县正处于发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期，要协调各方利益关系，化解各种矛盾纠纷，各级政府及其部门必须坚持依法行政，依法办事。加强行政程序建设，健全行政程序制度，可以把人民群众对行政活动的了解和参与上升为他们的法定权利，并通过对行政机关行使权力的方式和过程进行约束规范，保障和实现人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，同时，也有利于各级政府在行政管理活动中充分发扬民主，倾听民声，反映民意，集中民智，凝聚民力，以更好地维护和实现最广大人民群众的根本利益，促进社会和谐稳定。（三）加强行政程序建设是实现政府管理创新的重要途径。党的十七大提出，要经过十年左右的努力，基本实现建设法治政府的目标。根据十七大精神和国务院关于加强市县依法行政决定的要求，省政府选择把加强行政程序建设作为进一步推进全省依法行政特别是市县政府依法行政的切入点和突破口，在全国率先启动了行政程序立法工作。规定公布后，立即引起了全国乃至国外媒体的广泛关注。有专家分析说，过去许多法规，都是给政府授权，让老百姓遵守，这次则是政府主动给自己限权，给自己“设套”，充分体现了省政府加强政府自身建设的勇气和决心。当前，政府工作面临着新的考验和挑战。新上一个项目，解决一个矛盾，今天开会，明天开会，这里协调，那里协调，付出的人力、物力成本非常高。很多事情，原则层面规定得比较清楚，但一操作起来，就权责不清、程序乱套，许多工作很难有效展开。要解决这些难题，就必须进行政府管理创新。规定在促进政府职能转变、理顺行政机关之间的关系、优化行政权力结构、规范行政权力运行、提高行政效能、强化行政监督等方面作出了一系列规定，有利于建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。（四）加强行政程序建设是创优发展环境的重要举措。如果说早些年推动发展主要靠政策，那么这些年就要靠环境。投资环境，关键是软环境，最重要的又是法治环境，特别是政府的效率、决策的民主、办事的透明，以及投资成本的可预期。一个公开、公平、公正的法治环境，已构成一个地方发展的核心竞争力。当前我县正面临承接沿海产业转移的难得机遇，机遇能否抓住、目标能否实现，关键在我们的投资环境如何。与周边地区相比，我县的经济基础、交通条件和自然资源等都没有明显优势，我们要有忧患意识,重点在发展环境上狠下功夫，以贯彻实施规定为契机，努力营造一个成本可预算、时间可预期的良好投资环境，只有这样，才能吸引更多的投资者，才能在激烈的承接产业转移竞争中抢占制高点、赢得主动权。因此，各级各部门一定要把思想认识统一到县委、县政府的重大决策上来，以高度的责任感和紧迫感，把加强行政程序建设、推进依法行政，作为当前的一件大事、急事、要事，抓紧抓好抓出实效。二、突出重点，明确加强行政程序建设、推进依法行政的主要任务加强行政程序建设、全面推进依法行政是一项全局性、长期性的任务，既要常抓不懈、扎实推进，又要突出重点、务求实效。当前，要着力抓好以下六个方面的工作：（一）认真执行行政决策程序，推进科学民主决策。行政决策是行政权力的核心和行政管理的首要环节，行政决策水平体现政府工作的整体水平，事关政府的公信力。实现科学民主决策，必须坚持三条。一是建立健全重大行政决策机制。规定要求，从今年10月1日起，县政府作出重大行政决策，要严格执行调查研究、公众参与、专家论证、合法性审查或者论证、集体讨论决定等“五步走”的程序。对涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧，可能影响社会稳定以及其他应当听证的重大行政决策，要举行听证会。为此，县政府要组织力量，抓紧研究确定本级政府重大行政决策的具体事项和量化标准，对重大行政决策的具体操作规则作出规定，并向社会公布。以后，县政府、各镇和县直各部门作出重大行政决策，都要参照规定确立的程序执行。二是建立健全重大行政决策专家论证机制。各级各部门要采取成立专家咨询组、聘请有关专家或者委托科研机构咨询等形式，建立和完善重大行政决策的智力和信息支持系统，尽可能减少决策失误。以后对重大行政决策，承办单位应当组织3名以上的专家或者研究咨询机构对重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证。三是建立健全行政决策监督机制。要建立重大行政决策评价制度，通过采取民意测验、抽样检查、跟踪检查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题；要建立行政决策责任追究制度，对超越法定权限、违反法定程序的决策行为，以及依法应当作出决策而不作出决策，玩忽职守、贻误工作的，要对相关领导人或直接责任人员给予处理和处分。（二）抓紧落实规范性文件制定程序，预防和控制行政违法行为。规范性文件是具有普遍约束力的行政公文，是政府重大决策和重要政策的载体。制定和发布规范性文件，是政府实施行政管理的重要方式，必须依法依程序进行。关键是落实“三项制度”。 一是落实登记管理制度。按照省、市的要求，从今年10月1日起，县政府和县直各部门制发的规范性文件，要由法制部门统一登记、统一编号、统一公布，未经“三统一”的文件一律无效，公民、法人和其他组织有权拒绝执行。这样做的目的，是旨在建立预防性机制，通过法制部门对规范性文件的统一把关，进行合法性审查，从源头上防止权力和利益部门化。二是落实有效期制度。规定明确，现行规范性文件发布实施满5年，标注“暂行”“试行”的规范性文件发布施行满2年的，一律自动失效。为此，各级各部门要按照省、市统一部署，抓紧对2001年以来发布的规范性文件进行一次全面清理，该废止的要坚决废止，需要修订的要按制定程序办理，到期需要继续施行的要重新公布。这项工作，由县政府办、县法制办牵头，要求在10月底前完成，并向社会公布废止、失效和继续有效的规范性文件目录，未列入继续有效文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。三是落实备案审查制度。各镇、县直各部门制定的规范性文件，要及时报送县政府备案；县政府、县政府办制定的规范性文件要按照湖南省规章规范性文件备案审查办法和湖南省规范性文件备案审查条例的要求，在规定时间内向市政府及县人大常委会备案。县政府法制办及各部门法制机构要进一步完善备案审查制度，建立违法审查申请受理制度，依法严格审查报送备案的规范性文件，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠。（三）严格遵守行政执法程序，确保行政执法合法公正高效。政府的行政行为大部分是行政执法，行政执法直接关系到公民、法人和其他组织的切身利益，必须严格依法、依程序办事。一要认真落实执法程序。在行政执法中，要向社会公开执法主体、权限、依据、程序和形式，出示行政执法证件，依法及时告知行政相对人法定权利和相关执法信息，听取他们的陈述和申辩，并就有关事项说明理由。作出重大执法决定，要由行政机关负责人集体讨论决定，对涉及全县经济社会发展全局、影响公共利益以及专业性、技术性强的重大行政执法事项，应当经专家论证或者评审后，作出行政执法决定。二要努力提高执法效率。加强行政程序建设的一个重要目的，就是提高行政效率，防止不作为、缓作为。规定明确要求行政执法事项法律法规有期限规定的，必须在法定期限办结，没有规定期限的，实行限时办结制。县监察局、县政府法制办和政务服务中心要督促各行政机关依照规定的要求，于今年底以前，对本机关行政执法事项办结期限作出明确具体的规定，并向社会公布。执法部门和执法人员都要认真遵守、坚决执行，全面落实法定期限办结制度、限时办结制度、承诺办结制度、当场办理制度、办理时限分解制度，千方百计缩短办事时限，提高办事效率。三要切实规范执法行为。最主要的就是加强对行政裁量权的管理。从以往情况看，由于缺少必要的制度规范，致使行政裁量权行使的空间过大，随意性过强，人民群众和社会各界对此反映比较大。县政府和享有裁量权的行政机关要按照规定要求，制定行政裁量权基准，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并向社会公布。四要进一步理顺执法体制。继续抓好相对集中行政处罚权和综合行政执法工作，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位的问题。行政执法事项涉及两个以上行政执法机关，要积极组织行政执法事项的统一、集中、联合办理。要下移执法重心，减少执法层次，积极探索委托镇人民政府实施相关行政执法活动。（四）积极推行政府信息公开，保障人民群众的民主权利。行政公开是宪法规定的公民知情权在行政领域的重要体现，是扩大公众参与、加强对行政机关的监督和防止腐败的重要措施。政府信息公开是行政公开的重要内容，必须把它作为一项重要的程序制度来建设。一要健全公开机制。各级各部门要认真贯彻落实国务院政府信息公开条例，高度重视并切实做好政府信息公开工作，明确领导、机构和人员专抓。要抓紧清理本机关的政务信息，做好政务信息公开指南和公开目录的编制、修订工作。要严格按照条例规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政务信息。要积极稳妥地做好依申请公开政务信息工作，公民、法人或者其他组织申请获取相关政务信息的，要及时依法作出答复。积极探索实行行政会议公开，对涉及公众利益、需要公众广泛知晓和参与的行政会议，可以依法公开举行，允许公民、法人或者其他组织出席旁听。二要搭建发布平台。要整合政务信息资源，创新政务公开方式，建立统一的政务信息发布平台。规定要求，从今年10月1日起，县政府及县直各部门的重大行政决策结果和制定的规范性文件，以及其他依法应当主动公布的信息，必须在政府公报或政府门户网站上统一公布。凡是没有在政府公报或政府门户网站上公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据，对公民、法人或者其他组织没有约束力，这是一条硬规定。为此，县政府将进一步完善政府门户网站，抓紧创办政府公报，搭建政府信息发布平台，满足政府信息发布需要。三要严格保密审查。要正确处理信息公开与保密的关系，凡是发布的政务信息，依照国家有关规定需要批准的，要经批准才能公开；需要进行信息发布保密审查的，要接受审查；个别信息确实难以甄别的，要及时向保密部门或有关机关请示、咨询，弄清情况后再决定是否予以公开。这里要特别指出的是，经济和社会发展统计信息、重大动物疫情、农产品质量安全信息等政务信息的公开程序，有关法律法规和政策有专门的规定，我们一定要依法执行，不能擅自发布。（五）完善政府层级监督，强化对行政行为的约束。各级各部门要积极创新层级监督机制，加大行政监督力度，及时纠正和防止违法和不当的行政行为。一方面，要完善监督方式方法。要采取多种行之有效的方式，切实加强对所属工作部门行政行为的监督，不断改善监督效果。各镇和县直各部门，要注重接受人民群众和社会舆论的监督，完善群众举报制度，加强对群众举报和投诉的处理。要认真调查核实人民群众反应的问题，对行政违法行为及时作出处理，对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。另一方面，要加强行政复议和应诉工作。认真贯彻实施行政复议法和行政复议法实施条例，切实加强行政复议工作，充分发挥行政复议在化解矛盾纠纷、促进和谐稳定方面的积极作用。要畅通行政复议渠道，积极引导群众通过行政复议渠道解决行政争议，凡符合法定条件的行政复议申请，行政机关必须依法受理，绝不允许以任何理由或借口把合法的复议申请拒之门外。要创新行政复议方式方法，综合运用多种手段办案，实现定纷止争、案结事了。对重大、复杂的案件，可以采取听证的方式审理；对事实清楚、争议不大的案件，要尽量适用简易程序，以书面审查为主，确保快速结案。要健全政府行政复议机构，抓紧充实行政复议人员，加强行政复议队伍专业化、规范化建设，保证一般行政复议案件至少2人承办，重大复杂的行政复议案件至少有3人承办。要认真做好应诉工作，鼓励倡导行政机关负责人出庭应诉，各级行政机关要自觉履行人民法院的判决和裁定。（六）加大政府管理创新力度，不断提高政府工作水平。一是加快政府职能转变。要按照职权法定的原则，正确界定政府的职权和管辖，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，做到该政府管的要管好，能不管的要尽快交给社会，用市场的办法去管，切实把政府职能转变到加强经济调节和市场监管上来，更加注重履行社会管理和公共服务的职能。要建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接、良性互动的机制，充分发挥村（居）委会和社区自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用。要加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织。二是进一步理顺部门关系。经过前段的清权确权工作，县直各部门的职权和工作流程已经明晰，各部门一定要按照法律和政策赋予的职权，认真履行自己的职责，坚决杜绝“有利的就越权争权，无利的就相互推诿”的现象。对由多个部门管理的事项，要明确牵头部门、分清主次责任，各部门要各司其责、相互配合。对一个部门内部的分工，也要研究怎么有效整合，尽量避免办一件事，要在一个部门找多个科室、多个分管负责人，形成“内部分工外部化”的情况。三是创新行政管理方式。各级各部门要认真学习、熟练掌握和运用行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解等行政方式，丰富行政管理手段，不断提高管理效能。要加强电子政务建设和网络信息平台建设，扩大政府网上办公范围，推进办公自动化和信息资源共享，提高政府工作的透明度和办事效率。四是探索推行绩效管理。这是现代政府管理的趋势。要逐步建立健全政府绩效管理体系，对行政机关履行职责、行政效率、行政效果、行政成本等进行评估，切实提高行政效能。三、加强领导，务求行政程序建设和扎实推进依法行政取得实效规范行政程序、推进依法行政，量大面广，时间紧、任务重。各级各部门要加强组织领导，落实工作措施，确保规定得到全面贯彻实施。（一）强化组织领导。各级政府的主要负责人是本行政区域加强行政程序建设、推进依法行政的第一责任人，对贯彻实施规定负总责。按照省市的要求，县里成立行政程序建设领导小组，由我任组长，李爱玲同志任副组长，县政府办、法制办、监察局、人事、审计、编制、财政、信息中心、政务服务中心等相关部门单位主要负责人为成员，领导小组下设办公室。各镇和县直各部门都要相应成立专门班子，统一组织、领导和协调本单位的日常工作，确保行政程序建设工作有人管、有人抓，形成一级抓一级、逐级抓落实的工作机制。各级各部门要认真对照规定要求，针对行政程序建设的薄弱环节和突出问题，抓紧各项准备工作，拿出较为完善的实施方案，明确目标要求，突出责任主体，排好时间进度，有计划有步骤地推进。各级政府及其部门要认真组织开展规定的宣传、学习和培训活动，使广大行政机关工作人员准确理解、熟练掌握规定的基本精神、主要内容和具体要求。这次会议就是以会代训，10月底前，各镇、县直各单位以及省市垂直管理单位领导班子成员、所有工作人员都要进行一次集中培训。县政府法制办要抓好督促、检查及业务指导工作。（二）强化部门责任。推进依法行政、加强行政程序建设，政府的每个部门都有责任、有义务。县政府法制办和各部门的法制机构要做好规定贯彻实施的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流，负责组织宣传学习培训、创办示范单位和加强配套制度建设等工作，具体承担重大决策合法性审查或论证、规范性文件管理、规范行政执法、层级监督等有关工作任务。县政府办要组织落实行政决策程序、政府信息公开，并具体负责确定重大行政决策的事项和量化标准，建立健全行政决策智力和信息支持系统等相关工作。监察部门要积极做好规定实施的监察工作，并负责与行政程序相关的行政审批制度改革、行政效能监察、实行有关责任追究等工作。人事部门要负责做好政府绩效评估、公务员录用中的行政程序知识测试、在职公务员经常性的法律知识培训等工作。编制部门要负责做好与行政程序相关的机构设置、职能配置等工作。财政部门要负责做好规定实施的经费保障工作。其他行政机关和有行政执法职能的单位要各司其职，相互配合，凝聚合力，共同推进。（三）强化督促检查。行政程序规定实施的具体环节多，牵涉利益复杂。县政府办、县政府法制办要加强对实施工作的督促检查，及时发现和解决工作中的新情况、新问题，对带倾向性和全局性的问题要深入分析原因，提出解决问题的具体办法和措施；对工作不力、履行职责不到位的，要严肃批评，限期整改，并予以通报。要细化目标考评。根据推进依法行政、建设法治政府目标的总要求，结合行政执法责任制和责任追究制的落实，进一步建立健全考核指标体系，把是否依程序决策、依法规办事作为考核工作的重要指标，把日常监督同年度考评结合起来，把工作考核与群众评议结合起来，把指标考核与实效考核结合起来，增强评议考核的科学性、实效性和操作性。要强化责任追究。将行政程序建设和依法行政工作纳入各级政府和部门政绩考核内容，对措施不到位、群众反映强烈的地方和部门单位，要取消领导班子和领导干部年终评先评优资格；对因违法行政造成重大损失或恶劣影响的，要启动行政首长问责程序，严肃追究主要领导、分管领导和相关责任人的责任。（四）强化队伍建设。加强行政程序建设，做好依法行政工作，责任在领导，核心在基层，关键在干部。因此，必须把加强干部队伍建设，提高依法行政能力作为一项重要任务来抓。从目前情况看，主要是抓好两支队伍的建设。首先，要加强公务员队伍建设。各级各部门要加强对公务员的学习培训，特别是人事、法制等部门要加大公务员执法上岗、任职、晋职培训力度，提高公务员的法律政策素养。各级各部门领导及工作人员一定要认真学习、自觉遵守规定，争当依法行政的模范。今后，新选拔招录公务员，除了强调基本素质和相应业务能力外，还要增加依法行政知识的比重。其次，要加强法制工作队伍建设。各镇、县直各部门要认真研究解决当前法制机构建设中存在的困难和问题，抓紧配齐配强法制机构和法制工作人员，加大法制干部的培养使用力度。尤其是行政首长在行政决策和行政执法中要善于听取法制机构的意见，认真落实法制机构在行政管理过程中的各项职责，充分发挥他们的积极性和主动性，使他们真正成为参谋助手和法律顾问。政府法制工作人员要增强责任感和使命感，不断提高自身的政治素质和业务能力，不断适应新形势下法制工作的需要。总之，全县各级各部门都要高度重视依法行政和行政程序建设，进一步强化措施，加大力度，狠抓落实，切实推进全县依法行政工作，确保行政程序规定的全面实施，努力为实现科学发展、又好又快发展和富民强县目标，提供坚强有力的法制保障。12