孤残儿童救助制度的问题及其对策

天水行政学院学报2014年第4期（总第88期）孤残儿華就助制欢的问麵g蔓对策郭虎（福建师范大学公共管理学院，福建福州350007）摘剰 竺考火灾事件等一系列惨剧的接连发生，凸显了我国孤残儿童救助制度存在的诸多冋 题本文从孤残儿童救助制度的历史演进和现状出发分析目前我国孤残儿童救助制度在救助 政策和机构职能等方面存在的诸多问题，并提出了完善我国孤残儿童敘助制度的对寰和建议。【关词孤残儿童；儿童福利；救助制度【中图分类号）D632J文抵标识码A文童集号10096%唄2014）04-0060-052013年初，继贵州毕节五名男童闷死垃圾箱的惨剧之后，河南兰考再次发生孤残儿童葬身 火海的悲惨事件。孤残儿童悲剧事件接连发生.凸显出我国孤残儿童救助制度的诸多问题，引 起全社会对孤残儿童救助制度的反思。孤残儿童作为弱势群体，特别需要国家和社会的救助和 扶持，是社会保障的重点对象气 所以，这需要政府与社会共同努力，着力保障孤残儿童权利。一、我国孤残儿童救助制度的历史演进和现状（-）我国孤歿儿童救助制度的历史演进我国对孤残儿童的救肋保护工作由来已久创。在历史上，国家在孤残儿童救助上很早就承担 了重要责任。从商周时代开始，对鳏寡孤独的照顾，就被认为是善政的代表性象征叫唐代关于 “悲田养病坊”的记载+宋代建立收养弃婴的慈幼院，清代建立的育婴堂等，这些政策和措施都 反映我们古代政府和民间力最在孤残儿童救助保护方面做出的积极努力】949年以后，我国开 始逐步建立和发展新的孤残儿童救助制度。】949年新中国建立后*政府关闭大量由非政府组织 和慈善组织所兴办的孤儿院，并通过改组成立国家接管的国家儿童福利院口从20世纪50年代 到90年代中叶，儿童福利院对孤残儿童的集中式养护占主导地位，家庭寄养在当时并不被政府 看好。在“国家福利”模式下，政府承担着照料孤残儿童的全部经济和服务供给的责任。2010 年，国务院发布烘于加强孤几保障工作的意见h这一文件凸出家庭照料在孤残儿童救助中的 中心地位，指明了儿童福利制度发展和完善的方向。政府对孤残儿童家庭寄养的重视，第一次 对养护方式做出规定，改变以往集中式养护一边倒的旧观念，强调保障孤残儿童权利，国家主 导的新型儿童福利制度成为我国儿童福利制度的发展方向。（二）我国孤残儿童救助制度的现状我国对孤残儿董提供基本生活救助和替代性养活的制度分正式和非正式两种救助制度。正 式的救助制度主要包括城市儿童福利院制度等，非正式的救助制度主要是亲属网络对孤残儿童 提供生活救助和簪代性养护。随着经济和社会环境的改变*我国原有的孤残儿童救助体系武临 巨大的挑战除了经费不足的压力之外，还有披遗弃儿童数量增加*新的养护观念传人中国等。甚金项目本丸系福建省教育厅2S0年A类人文社备科学研究项目 陽危机时枫的政府捨理变苹研究以円绿色新 政”的推进战略为分析视角（編号:JA1O158S）的阶段性成来。收藕日期2014-06-18作者简弁郭 虎（1987）,男,湖北捌州人，福建邺范丸学公共管理学阮行政管建专业硕士研究生，主要从审仝共政 策理论与实践研究。万方数据-61-我国没有全覆盖的孤残儿童救助制度*国有儿童 福利院的救助对象虽然包括了孤残儿童，但在实 际工作中主要限于国家主管的儿童福利机构集中 养护的孤儿和弃婴。农村孤残儿童救助制度不完 善，农村的孤残儿童一部分受到“五保”制度和 农村特困救助制匿保护，绝大多数主要依靠非正 式的孤残儿童救肋制度，即依靠传统的家庭网络。 这导致的结果是，很多需要保护的孤残儿童没有 被制度所覆盖。在我国经济发展与社会转型过程 中农村扩展家庭规模缩小，人口老龄化进一步 加剧，孤残儿童照料者能力不足，孤残儿童面临 再次失怙的风险和精神压力。再加上农村初五保” 制度和农村特困救助制度在制度设计和制度执行 上的问题，大就爹死娘嫁人”的孤残儿童得不 到“五保”制度的保障目前我国孤残儿童救助制度暴諜出越来越 多的问题.如城市儿童福利无法满足现实需求， 儿童福利院经费不足，家庭寄养凤险增加，孤残 儿童的教育被忽视，农村“五保”制度设计存缺 陷，农村扩展家庭对孤残儿童救助支岀能力弱化 等。社会酸视和各种外在压力，很可能通过不同 集道.演变成家庭内对儿童的虐持、忽观和暴力 行为，影响孤残儿童的发展叫这一系列的问题阻 碍我国孤残儿董救助工作的有效开展，孤残儿童 的权利得不到保障，因此，针对我国孤残儿童救 助制度中的荐种问题，需要政府部门积极调整政 策，加怏职能转变*把孤残儿张救助工作摆在重 要位置，着力完善儿童福利制度.鼓励非政府组 织积极参与.充分调动社会力量积极参与到孤残 儿童救助事业中，一起谍护孤残儿童柑二、我国孤残几救助制度存在的问题中国的儿董保护制度目前处于西方国家工业 化初期的阶段，重点是对孤残儿童进行保护叫孤 残儿童救助制度是社会探障体系的重要部分，对 儿童权利保护和整个社会发展意义重大。转型期 各种社会问题凸显，制约了社会制度的完善。 “兰考大火事件”等系列惨剧的接连发生*暴露 出我国孤残儿童救助制度中存在的诸寥问题：（一）玫龍法规滞后导致非政府组织参与途径 受阻根据国家目削的政策法规，非政府组织不允 许举办儿童福利机构，很难获得合法地位。政府 在政第制度方面作用的缺失导致非政府儿童福利 机构参与孤残儿童救助的途径受到阻碍。伴随着 经疥发展和社会转型，当国家和国有儿童福利机 构无力对所有孤残儿童提供救助时*非政府儿童 福利机构成为缓解国有儿童福利机构救助压力的 突破口。原有政策注重国有儿童福利院的主体柞 用，忽视非政府几童福利机构的互补优势。在新 的经济社会环境中，非政府儿童福利机构在动员 社会资源方面比政府更有优势能更有效地调动 各种社会力毘参与孤残儿萤救助。然而，政府柞 为规制者作用的缺失，导致原有的政策和制度与 新的经济社会环境不吻合非政府儿童福利机构 因政策原因无法获得合法地位.其参与孤残儿童 救助的途径受阻；合法性问题阻碍非政府儿童福 利机构组织正式的资金募集活动，机构经费压力 增大。如果不调整目前的政第，则所有没有注册 登记的非政府儿童福利机构都必须关闭。这样. 政府必须投入大量资金和人力来照料这些孤残儿 童。很明显，这是政府不希望看到的结果。为此， 有必要采取积极措施来消除非政府儿童福利机构 参与救助的障碍这一问题的解决将极大地缓解 城市儿童福利机构救助压力。（二）机构眾能畝住导致儿童救助服齐水平懾 低我国儿童福利院由于经费和人力方面的限制* 导致机构职能缺位*削弱机构照料服务专业化水 平。儿童福利机构在养护孤残儿童过程中，本应 充分行使机构职能，保障孤残儿童权利.当前. 儿童福利院在孤残儿董救助中主要承担养护职能T 工件的重点集中在孤残儿童的生活救助和安全保 障，而在教育职能、家庭寄养服务监控职能等方 面存在缺位现象具体而言*大多数儿童福利机 构没有落实孤残儿童短期教育的相关要求，机构 裁育职能缺位乜由于福利院在经费方僮的限制， 机构员工队伍文化教育程度偏低很少接受正规 社工培训，很难为孤残儿童提供合格的教育救助。 为此.孤残儿童受敎育权利得不到保障*儿童受 教育水平偏低。过去几年，政府把国有儿童福利 机构的集中供养方式逐步向家庭寄养方式转变* 非院舍化是我国孤残儿童保障制度的新发展&与 集中养护模式相比*寄养家庭模式有利有弊。寄 养家庭环境能给孤残儿童更多与外界交流的机会, 帮助他们融人正常的社会生活坏境。然而，随着 孤残儿童管控成本增加*儿童福利机构经费与人力不足，导致机构管控能力减弱，家庭欝养风险 增加。孤残儿童在寄养家庭中，有可能面临虐待、 辱骂和家庭暴力等问题，儿童福利机构不能实时 监控孤残儿童的家庭寄养情况，进而增加家庭寄 养凤险。总之*儿童福利机构要采取积极措施， 逐步转变机构职能*才可能提升孤残儿童救助专 业化水平，确保孤残儿童的权利得到维护。（三制度设计皱殆导致儿童救助赴力水平降 低长期以来*我国在针对农村孤残儿童的救助 制度建设方面一直处于空白，农村“五保”制度 和农村特困救助制度仅仅在一定程度上能给予孤 残儿童适JS保护口由于受特定背景条件限制*制 度设计存在缺陷，影响农村孤残儿童救助效率水 平。孤残儿童依靠农村集体获得吃、穿、性等方 面的救助。然而.由于制度设计忽略民俗民风， 农村“五保”制度主要保护父母双亡的孤残儿竜, 保护的孤残儿童群体太窄。这一制度设计的缺陷， 导致很多和爹死娘嫁人”的孤残儿童得不到和五 保”制度的保护。另外，农村“五保”制度主要 救助对象是孤寡老人。制度救助对象错位，忽略 了老年人与儿童需求建异“孤寡老人在救助中主 要需要基本生活救助，而孤残儿童除了生活救助 外，更多的是教育、心理辅导利医疗康复等方面 的救助需要。与此同时，在农村特困救助制度的 实际操作中，由于制度本身缺乏严格的救助程序, 救助对象和救助标准的确立存在人为随意性，直 接影响救助效果。总的说来，长期存在的制度设 计缺陷，严重制约农村孤残儿童救助效力提升。 完善原有制度缺陷，建立针对农村孤残儿童的救 助制度.是我国孤残儿童救助制度完善过程中亟 待解抉的问题（四）制度完善滞后导致儿童再次轰怙风险增 加农村孤残儿童主要依靠传统的家燧和亲属网 络获得救助和替代性养护.由于政策制定者对农 村扩展家庭和亲属网络救助能力弱化问题的忽视, 从而导致孤残几童再伙失怙的凤险增加。中国传 统的亲属网络在农村孤残儿童救助中起重要作用 经济发展与社会转型推进背景下，农村外出务工 人员增多*祖父母一代成为孤残儿童的主要照料 者。然而，老人因缺乏稳定的经济来源.生活得 不到保障；再抽上年龄偏大，自身就需要照料, 老人对孤残儿童的照料能力不足。针对这一情况 的变化，政策制定者对其产生的影响认识不足， 相关救助制度完善滞后，导致孤残儿童再次失怙 的风险增加= 另外，部分孤残儿童是由叔叔伯伯 养护，扩展家庭在孤残儿童养护中也困难重重。 例如，经济上的养护压力，同时，在生活照料和 家庭教育方面，更多的精力主要给予自己的子女， 很难再给孤残儿童足够的照料。尤其是对于残疾 儿童，扩展家庭在没有接受专业培训的情况下， 养护压力有可能转化成家庭暴力。农村孤残儿童 的养护主要依靠扩展家庭和亲属网络，面对照料 者能力弱化的问题，政策制定者如果不采取积极 的完善措施，将会对农村孤残儿童救助网络产生 巨大冲击增加孤残儿童救助凤险。三、完善我国孤残几童救助制度的对策我国孤残儿童救助过程中出现的诸多问题， 归纳起来主要是由于政府作为规制者作用的缺失 和儿童福利院机构职能缺位。这些问题都严重阻 碍我国儿童福利制度的完善与发展口结合党的十 八大提出的关于统筹推进城乡社会保障体系建设 的相关要求，我国孤残儿童救助制度的完善需要 政府积极转变职能*适度调整政策，创造有利条 件，调动有效社会资源，积极创新社会管理模式, 共同构建孤残儿童救助安全网。（一）推进政府政策调蔓，披励非政府组织参 与救助我国孤残儿童救助离不开政府的政策引导， 政府作为规制者作用至关重要。因此，要完善孤 残儿曜救助制度，首要的是积极推进政府政策调 整，调动社会有效资源参与孤残儿童救助，着力 完善社会救助体系。具体而言*首先要消除原有 制度的燼篱，帮助非政府儿童福利机构获得合法 地位A在孤残儿童救助方面，非政府组织力量是 一个非常重要的资源,有着政府无法比拟的优势。 然而，我国多数非政府儿童福利机构无法注册登 记，在争取合法身份的过程中也是困难重重。因 此，政府要适时调整政策，让能够为孤残儿童提 供照料服务的机构获得好的发展环境。在鼓励参 与的同时，政府要制定完善的监管制度，加强监 督力度，创新对特殊人群的管理服务.保障孤残 儿童权利。其次，中央财政设立专项救助资金， 提升孤残儿童收益力度。通过将孤残儿童救助纳 人中央财政专项转移支付项目，缓解地方财政的救助压力，补助孤残儿童扩展家庭，提高农村 杯五保”制度和特困救助待遇水平，促进孤残儿童 公共服务均等化。最后，继续放宽政策，鼓励企 业参与救助。政府继续加大税收优惠力侵，鼓励 企业参与孤残儿童救助事业，充分调动有效社会 资源，共同构筑籾孤残儿童安全网仁（二）促进机构职能转变，提升救助服务专业 化水平我国儿童福利机构职能转变是提升儿童救助 服务专业化水平的前提。长期以来，国有儿童福 利机构工作重点主要集中在孤残儿童的生活救助 和安全保障方面.针对儿童福利机构在教育职能 和家庭寄养服务监控职能方面岀现的缺位问题， 机构转变职能要从下面三个方面君手进行：首先. 儿童福利机构要转变观念提高孤残儿童受敎育 水平。重视对孤残儿童的教育井通过组织机构 员工队伍参与正式培训，提髙机构工作人员综合 素质；在条件允许的情况下，根据孤残儿童实际 情况制定相应的教育方案，提高孤残儿童受教育 水平。其次，强化机构管控能力，降低家燧寄养 风险。针对孤残儿童养护方式的转变，儿童福利 机构积极调配径费.加大管控支出比例。进一步 规范家庭寄养申报程序，严格评估申请寄养的父 母，组织新招募的父母参与培训。机构组织专业 人员定期走访孤残儿童寄养家庭，及时了解儿童 照料情况，制定应急预案；充分调动社区力量， 共同构成孤残儿童家庭寄养监督网络。疑后，儿 童福利机构在职能转变中，协调好机构管理人员 与专业人员工作分工，保障专业人员在孤残儿童 救助方案制定过程中的主导地位通过这三个方 面的积极努力，儿童福利机构的救助服务专业化 水平将得到整体提升。（三）完善制度设计缺陷，提升儿童救助效力 水平农村“五课制度和农村特困救助制度对农 村孤残儿董的救助作用不可忽视。但是，制度设 计的缺陷严重影响其在孤残儿童救助中的效率水 平。政府完善制度设计缺陷，可以从下面几个方 面开展工作。第一，考虑农村民俗民凤，拓宽制 度救助范围。农村“五保”制度通过再设计程序， 充分考虑农村民凤民俗.将多数“勢死娘嫁人 的孤残儿童纳人“五保”救助范围.使更多的孤 残儿童得到适当救助。第二，针对农村和五保 制度救助对象错位问题，需建立专门针对农村孤 残儿童的救助制度。在制度设计中，充分考虑老 年人与儿童的救助需求差异，将孤寡老人与孤残 儿童的救助分离开来.并根据孤残儿童需求特点, 注重在教育救助、心理辅导和医疗康复救助方面 的倾斜.最大限度为孤残儿童提供救助。最后, 增强农村特困救助制度连续性，着力规范特困救 助申报程序*统一救助标准，减少这一救助制度 在实际操作过程中的随盘性。政府通过多方位描 施，完善农村孤残儿童救助中相关制度设计存在 的缺陷，将提升孤残儿童救肋效力水平，有助于 健全儿童福利制度，保障孤残儿童合法权益。（四）加快制度完善步伐，降低儿童再次先怙 风险我国孤残儿童多数来自农村农村扩展家庭 和亲属网络对孤残儿童的救助，为政府分担了救 助压力，成为我国孤残儿竜救助的重要力量。面 对农村孤残儿童救助中照料者能力减弱的新情况, 政策制定者要重新评估农村孤残儿童救助形势, 重视照料者不足带来的负血影响，采取积极措施, 缓解照斜者养护压力*降低孤残儿童再次失怙的 风险。具休而言，一方面，加大政策倾斜，增加 对农村孤残儿童照料者和扩展家庭的经济补助， 对农村“老人+小孩”家庭组合给予更多关爱和照 顾，保障其基本生活，并落实孤残儿童受教育照 顾政策，减轻照料者养护压力。另一方面，积极 组织孤残儿童扩展家庭家长参与培训，提升其思 想道德素质.普及孤残儿童康良训练常识，提高 农村扩展家庭救助水平。此外，在条件允许的情 况下，儿童福利机构组织专业人员走访农村扩展 家庭，了解孤残儿童养护情况，加强监督，避免 扩展家庭家长将社会歧视和外界压力转化成对孤 残儿童的家庭暴力。通过适度政策调整和政策倾 斜，加快农村孤残儿童救助制度完善步伐，在经 济补勘和儿贡教育等方面减轻照料者养护压力. 强化农村扩展家庭和亲属网络对孤残儿童的支持 能力，从而降低孤残儿童再次失怙风险，维护好 农村孤残儿童救助网络。四、结语-63 -孤残儿童是社会弱势群体，遭受多方的社会 排斥之苦。我国孤残儿童救助制度聚握岀诸多问 题，反映岀我国孤残儿童救助体系的不完善。因 此，保障孤残儿童权益，必须完善孤残儿童救助 -62 -万方数据制度*推进政府政策调整，鼓励非政府组织积扱 参与，促进儿竜福利机构职能转变，完善制度设 计缺陷，加大制度完善步伐，增强农村照料者养 护能力等。政府只有从这些方面着手，才能充分 调动社会资源*提高孤残儿童救助专业化水平、 降低孤残儿童失怙风险*完善社会救助体系，健 全孤残儿童社会保障和服务体系完善儿童福利 制度。發考文*L1陆特易践儿畫社舍保障现伙及发晨塔径研竄j戒娱人研究* 30121(2).2毕伟屈内流浪儿賣操况确寰坏述J.麦南氏族乂学常拒+200S* (11).3王子令和见进，館底虎.申国社命辅利JtfM北京：中国社会出 此社.2002.4尚克拨端桂闻.琏疾与歧規儿童生活1的牛童研兗.中国 青年斫兗200瓦仃0.5刘堆同冲珂膏少年研霊典范的醍鸣转变与儿童福利政策梅輻时 战 *.1 年杷肆间曲,2006*(11万方数据The Problem and Countermeasures of Assistance System of Orphaned and Disabled ChildrenGUO Hu(Public Management D亡parLtn亡nt, Fujian Normal University Fuzhou 350007, ChirmAbstract: A series of tragedy happened in a short tlmet for examplet the tragedy of fire incident in LankaoT displaying that there are many problems in the assistance system of orphaned and disabled children in our country. This thesis analyses the problems of the policy of assistance and the function of the Lnstitutiorif and 帥 unt which exist in the assistance system of orphaned and disabled children at present, and puts forward some useful suggestions to improve the assistance gystem of orphaned and disabled children at the sight of the development history and present situation of assistance system of orphaned and disabled children*Key words： the orphaned and disabled children; child w&Kare; assistance system-64-