城市污水处理项目投融资机制研究5600字

城市污水处理项目投融资机制研究5600字 摘要：文章分析了现行城市污水处理行业投融资体制存在的问题，基于公共物品和项目区分理论以及借鉴国外污水处理行业投融资发展经验的基础上，提出应建立投资主体多元化、融资渠道多样化、运作模式多样化以及制定合理的收费政策、发挥政府监管作用的城市污水处理项目投融资机制。 关键词：城市污水处理；投融资机制投融资机制，是一种与投融资有关的一系列配套制度。其内容包括投资主体、资金筹措、投资收益分配以及投融资监督体系建设等等。一、 现行城市污水处理行业投融资体制存在的问题我国现行城市污水处理行业投融资体制是在计划经济体制下逐步形成和发展起来的，这就形成政府是最大的投资主体的特点，这种传统的投融资体制存在着明显的弊端。主要表现为：1 投资主体单一。长期以来我国污水处理厂的建设资金主要来源于中央和地方预算内专项资金、部门和地方配套资金、国债和国外贷款，运营仍主要由隶属于政府的事业性单位负责。随着经济的快速发展以及公众对环境质量的要求越来越高，光靠政府资金已不能满足需要。2 投资效益差。由于传统的城市污水处理行业是以政府为主要投资主体，这种投资与运营都由政府直接操作的状况容易导致经营管理上的政企不分，使企业缺乏外部竞争压力和经济利益驱动机制，从而导致投资效益低下。3 投资总量小。“十一五”环保规划预计投资13 750亿元，比“十五”期间增加近一倍，但占GDP的比例也只达到1.6%。而根据发达国家的经验，要有效的控制污染，环保投入要占到国民生产总值的3.0%才能使环境质量得到明显改善。4 政府角色过重，市场机制难以发挥作用。我国污水处理行业长期以来以财政资金为主，政府几乎承担着污水处理设施建设与运营的一切事务，这样社会资本进入的门槛高，阻力大，市场机制难以发挥作用。二、 建立城市污水处理项目投融资机制的理论基础现代经济学认为，社会生产消费的物品可根据其效用、消费、供应的性质和特征划分为三大类型：纯公共物品、准公共物品和私人物品。城市污水处理项目具有单独消费、供应易于排除的基本特征，属于准公共物品，应该引入市场机制，允许社会资金参与建设和运营。如果准公共物品都由政府投资，首先，公共财政力量不济；其次，国有企业存在效率问题；第三，政府直接参与投资和经营，难免陷于纷繁复杂的微观经济事务之中，既不利于政府履行其维护市场秩序和宏观调节的职能，也不利于企业之间的公平竞争。根据项目区分理论，项目按能否让市场发挥作用这一角度分类，以投资项目有无收费机制即资金流入及有收费机制下是否有收益分成非经营性项目、经营性项目和准经营性项目三类。城市污水处理项目，由于具有收费机制，具有一定的经济效益，但目前收费价格还没有到位，无法完全收回成本，附带部分公益性，属于准经营性项目，投资主体可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业等，资金来源以市场机制为主，但要通过政府适当补贴或政策优惠维持正常营运。政府可根据需要，通过制定特定政策或提高产品或服务的价格，建立城市污水处理收费机制。三、 国外污水处理行业投融资发展概况国外污水处理行业发展中的主要特点之一就是污水处理企业的民营化、私有化。但在引入社会资本和私人部门参与问题上，发达国家曾走了一条反复曲折的道路。19世纪后期和20世纪初期，英国和美国的绝大部分污水处理设施和服务都是由私人部门建设和运营的。但发现以私人部门为主的模式带来了服务价格高、质量差、政治腐败等一系列问题。到了20世纪，英美等工业化国家的公共部门和地方政府承担污水处理设施建设的绝大部分责任，然而这一模式很快又暴露出了政府财政负担加大和建设运营效率低下等新的问题。到20世纪90年代之后，政府又重新邀请私人部门参与基础设施建设和运营领域，即PPP（即Public Private Partnership）模式，倡导私人部门参与基础设施建设与运营即PFI（Private Finance Initiative）。即把原来由政府承担的公共服务交给私人企业去做，政府只需要与私人企业签订合同，明确双方的责任和义务就行。这样做不仅使政府减轻了负担，而且有利于提高公共服务的质量和效率。在法国，城市污水处理设施的所有权为政府，政府通过出让“特许经营权”的方式将污水处理设施的建设、运营权承包给企业，承包商由此可获得20年30年的经营权，资产所有权和运营责任清晰划分。法国污水系统的建立是以公私合营为主体，排水管网由市政当局建设，大部分资产属于市政当局，民营者只承担运行责任。在德国，部分城市进行了排水基础设施私有化的改革，特别是在首都柏林。柏林水务公司是德国最大的供排水企业，1994年公司开始了私有化进程，它的水费收入足以支付污水处理及管网维护的所有费用包括还贷和折旧，在此基础上还有一定的收益。韩国的污水处理厂也由私人部门参与建设，引进BOT模式，近年来，污水处理率达到80%以上。马来西亚1993年出台污水道事业法，根据这一法规地方城市的污水道、污水处理设施移交给联邦政府。政府在财政制约下，为了有效地提高污水处理率，从1994年在联邦政府的统一管理下开展了民营化，方式大多为特许合同（设计建设运营移交)，期限为28年。泰国1992年国家环境保护法实施以来，加快了环境基础设施的民营化进程，但由于私人部门收益保证机制不健全，民营化开展得并不顺利。菲律宾为了提高污水的公共服务水准和系统的效率、改善政府财政负担，积极推进私人部门参与环境基础设施领域。1990年制定了亚洲第一部BOT法规，并在财政部下面成立了BOT中心，专门负责BOT项目的实施工作。该中心的作用包括实施相关的政策、法规及监督，对私人部门提供支持，提高地方政府实施项目的能力。四、 建立城市污水处理项目投融资机制的建议1 投资主体多元化。除了传统的投资主体政府以外，多元化的污水处理项目投资主体还应该包括本国企业、社会公众和国外投资主体。社会公众资本参与城市污水处理项目投资具有极大的现实可行性，一是居民储蓄存款余额已达十多万亿，庞大的资本在寻找出路；二是社会公众资本和国外资本的加入，可以改善公司的治理结构和风险收益预期。引入国外投资主体，不仅可以筹集项目所需资金，而且还可以学习到国外先进的技术和成功运作的管理经验。城市污水管网的建设与运营具有显著的正外部性，完全靠市场机制，会出现供给量严重不足甚至供给量为零的情况。同时，管网的投资大、建设和管理难度比较大，如果将管网完全交给企业运作，征地、拆迁等问题不易解决，污水收集系统难以完善。即使在主张市场万能的西方发达国家，也不惜花费巨大的政府财力、物力进行投入，因此，政府应对污水管网承担一定投资责任，具体承建可以通过招标方式进行。配套管网是城市污水处理项目成败的关键，地方政府应该在招商前提前做好排水管网的改造和铺设工作，然后再进行招商，这样不仅有利于吸引投资，而且也不会造成污水处理厂建成后无水可处理的尴尬境地。污水处理厂作为相对独立的设施，完全可以推向市场，由企业进行投资、建设及运营。通过招标选择技术先进、经验丰富、能提供优质服务的企业运作。与政府直接操办相比，企业运作一是可以节约投资，降低建设成本；二是可以减少人员，降低运营成本，提高效率，从而减少政府的财政压力和市民负担。 2 融资渠道多样化。污水处理企业的资金来源除了财政预算资金、国债资金和国外政府赠与资金外，还可以通过银行贷款、发行证券以及企业自身积累。 银行贷款可分为国内外商业银行贷款、国家开发银行贷款。商业银行贷款利率一般较高，并需要有抵押品，如以固定资产抵押或以政府给予的污水处理收费权质押；国家开发银行对污水处理项目可以较低的利率贷出或无息资金（如预算内资金），也可以和商业银行相同的利率贷出，但贷款期限较长。无论是商业银行贷款还是国家开发银行贷款，都需要申请贷款的建设单位对拟建项目的经济合理性、技术可行性和建设必要性等进行可行性论证。污水处理企业可发行的有价证券主要是债券和股票。由于政府的支持以及稳定的经营现金流，污水处理企业发行企业债券将有很大的空间。污水处理企业的股票发行，是向国内外筹集污水处理资本金的重要途径。对于效益好规模大的污水处理企业可以实行股份制改造，并推荐上市。在上市公司的审批上，国家应给予优惠政策，加快从事污水处理企业的上市速度，鼓励和支持污水处理企业上市发行股票，通过社会融资实现企业资本的筹集和扩张，增强企业的投资能力。对于新兴科技型污水处理企业，由于高科技和良好的发展前景因而具有较高的投资价值，可以向国内中小板或香港创业板市场进行融资。市场经济国家的经验表明，发行优先股票吸收国内外私人资本进行城市污水处理，既能满足污水处理的巨大资金需求，又不丧失政府对污水处理项目的控制权。3 运作模式多样化。根据国外污水处理企业的发展经验及国外大型水务企业在国内污水处理企业的实际运作，污水处理企业可采用的投融资模式主要有托管运营、TOT、BOT、PPP、ABS等。对已经建成的城市污水处理厂可以采用两种模式：第一种是托管运营，政府保留污水处理厂的所有权，将自己拥有的污水处理厂通过发包的形式委托给企业运营，并对其运行实施监督管理，企业享有经营权和收益权。第二种是TOT（TransferOperateTransfer）模式，政府对其建成的污水处理厂在资产评估的基础上，通过公开招标方式向社会投资者出让资产和特许经营权，获得特许经营权的社会投资者组成项目公司，在协议期内通过收取服务费回收投资并取得合理利润，协议期满，投资者将污水处理厂无偿移交给政府。对于待建的污水处理厂，可以采用BOT和PPP模式，BOT（BuildOperateTransfer）模式是指政府与投资者签订合同，由投资者组成的项目公司筹资和建设城市污水处理设施，在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取污水处理费回收投资并取得合理的利润，合同期满后，投资者将运行良好的城市污水处理厂等无偿移交给政府。PPP（PrivatePublicPartnership）模式，是指政府部门通过政府采购形式，与中标单位组成的特殊目的项目公司签订特许权协议。由该项目公司负责筹资、建设与经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，该协议不是对项目进行担保，而是政府向借贷机构做出的承诺，将按照政府与项目公司签订的合同支付有关费用。这个协议使项目公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采取这种融资形式的实质是，政府通过给予民营企业长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。ABS（Asset Backed Securitization，资产证券化融资），是指以项目所拥有的资产为基础，以该项目资产未来可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行证券来募集资金的一种证券化融资方式。由于污水处理行业具有在未来产生可预测的稳定的现金流、缴费拖欠比例低、受中央和地方政府支持、风险低等特点，而这些特征正符合资产证券化融资的需求，因此污水处理行业是很适合采取证券化融资的优良资产。4 制定合理的收费政策。在污水处理设施建设中，无论是委托经营、TOT、BOT、PPP还是ABS模式，都涉及到政府和污水处理企业两方面，因而在这些项目投融资模式中问题的核心就是政府与污水处理企业的利益关系。按照“污染者付费”和“治理收费高于成本费用”的原则，污水处理企业的回报最终来自广大市民缴纳的污水处理费，而且污水处理费必须达到合理的标准。由于城市污水处理是一项关系到社会每个成员的公益事业，政府要从人民群众的角度考虑，制定合理的污水处理费。在发达国家，污水处理领域就一直以其投资回报稳定，风险小而备受资金雄厚的投资者青睐。在我国，污水处理项目被定位为保本微利项目，因此，制定的污水处理价格，既能使投资者得到合理回报，又能兼顾消费者的承受能力。目前污水处理企业不是直接面对消费者，而是通过政府制定污水处理价格并征收污水处理费。因此，在制定污水处理价格时，政府要平衡企业和消费者两方的利益。5 发挥政府的监管作用。污水处理提供的是一项社会服务，不直接面向最终客户，因此公众无法对产品的质量和服务进行判断，服务的好坏有赖于政府的监督。政府监管的目的就是对公众支付的有效性负责，监督运营商履行合同条款，确保污水处理这一公共产品的质量。同时，也让运营商得到合法的利润和投资回报。政府监管体系有效与否便成了污水处理行业能否健康可持续发展的基本保证。为此建议，由政府组织研究制定有关城市污水处理设施建设、运营、拍卖、抵押、资产重组、收费管理、市场准入、单位改制等方面的配套政策，并定期对城市污水处理企业的运营成本、服务质量、出水水质达标情况进行考评，并将考评结果公布于众，供政府和社会公众监督。参考文献：1陈亢利，马晶晶创新中国环保市场的投融资机制环境科学动态，2005，（1）2常杪我国现阶段城市污水处理领域投融资机制问题分析中国环保产业，2005，（5）3吕婧建立环保产业投融资机制 促进我国环保产业发展青海金融，2004，（8）重点项目：本文为广州市科技计划项目“城市污水处理投融资及运营管理体制研究”（06R046）的一部分。