完善我国证券市场监管体制的探析

完善我国证券市场监管体制的探析陈葵花考察 各国市场经济发展史 可 以发 式主要是国库券。 其发行主要由财政部来组织和管理，而且由于受计划体制的 影响，国人普遍缺乏投资观念与投资热 情，国库券的发行必须通过行政摊派的 办法来实现。第二阶段主要由中国人民银行 主 管 阶 段 （1986 年-1992 年 10 月 ）， 形 成 了以中国人民银行为主的证券监管体 制。 中国人民银行监管我国证券市场的 阶段是我国证券市场初步形成规模的 阶段。第三阶段是由国务院证券委员 会导，原有部分省会城市的证管办或证监会并入省证管办一并实行垂直领导。 二、 我国证券市场监管体制存 在的问题（ 一 ） 监管主体的自我监督约 束 问 题强调证券监管机构的独立性，主要 是考虑到证券市场的高风险、 突发性、 波及范围广等特点，而过于分散的监管 权限往往会导致责任的相互推诿和监 管效率的低下，最终使抵御风险的能力 降低。 而从辩证的角度分析，权力又必 须受到约束 ， 绝对的权力则意味着腐 败。 从经济学的角度分析，监管者也是 经济人，他们与被监管者同样需要自律 性。 监管机构希望加大自己的权力而减 少自己的责任，监管机构的人员受到薪 金、工作条件、声誉权力以及行政工作 之便利的影响，不管是制定规章还是执 行监管， 他们都有以公谋私的可能，甚 至成为某些特殊利益集团的工具而偏 离自身的职责和牺牲公众的利益。 从法 学理论的角度分析，公共权力不是与生 俱来的， 它是从人民权力中分离出来， 交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务； 同时由于它是由人民赋予的，现，一直存在着“市场自由主义”和“国家干预主义”之间的博弈，但是就 证券市场来说，因为它所具有的高效融资功能和高风险特性，对国民经济有着重要影响 ， 也是国家监管的重要着力 点。 如何构建一个兼具效率和公平的证 券市场，市场运作规则的制定及实现意 义重大。近三十年来，我国特有的法律制度 环境对证券市场的发展提供了强力的 后盾，然而证券市场尚未完全皈依市场 化的理性运作，其中一方面的原因就是 在于市场监管体制的不足。 证券监管体 制是证券监管的职责划分和权力划分 的方式和组织制度，是国家和国情的产 物。 证券监管体制的规范和有效是决定 证券市场稳定有序的坚实基础。一、 我国证券市场监管体制的 发展历程我国证券监督体制的演变与我 国 经济体制的发展是同步进行的。 中国证 券管理体制，经历了从无到有 、 从简单 到复杂、从幼稚到成熟的发展过程。第一阶段是财政部独立管理阶 段（1981 年-1985 年），这一阶段的证券形主 管 阶 段月）。（1992 年 10 月 -1998 年 8第四阶段是中国证监会主管阶 段（1998 年 至 今 ），1998 年 是 中 国 证 券 市 场发展史上十分重要的一年。 之所以关 键在两点：一是根据 1997 年 11 月中央 金融工作决定，国务院对我国证券监管 体制进行了重大改革：撤销了国务院 证券委， 其原有职责由中国证监会行 使；中国证监会对全国证券监管机构 实行垂直领导，即省一级人民政府原有 的证券监管办公室或者证监会不再作 为省级人民政府的一个职能部门，而是人、财、物全部收归中国证监会统一领45财 政 监 督NGJIANDU经济监督2012 年 16因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离为 人民服务的目标，被掌权者当作谋取私 利的工具。 因此，在证券市场的监管活 动中，由于监管权的存在， 监管者有可 能以权谋私，做出损害投资者合法权益 的行为，所以必须加强对监管主体的监 督约束。（二）监管手段存在的问题1、相关法律法规不完善。 我国现行 的证券监管法律制度由 证券法、公 司法 以及 300 多个相关的行政法规、 部门规章及规范性文件的相关内容所 构成，证券法由中华人民共和国第九 届全国人民代表大会常务委员会第六 次 会 议 于 1998 年 12 月 29 日 通 过 ， 自1999 年 7 月 1 日起施行。首先虽然政府有关部门出台了 一 系列规范证券市场的法规 、 条例 ， 但缺 乏相应配套的实施细则和相关法律，如证券交易法、证券信誉评级法、信 托法等，对于一些我国尚未定位或尚 无条件开办的领域以及现阶段解决不 了的问题，更是未能给出既符合中国国 情又接近国际惯例的明确规定。 以证 券法为核心的证券监管法律制度的立 法存在局限性。 一是证券监管法律制度 的部分相关法规之间衔接不够。 证券 法作为国家最高立法机关全国人大常 委会制定的法律，与国务院规定的行政 法规 股票发行与交易管理暂行条例 不是同一法律效力层次 ， 二者如何衔 接、配套，在证券法中没有予以明确。 二是证券法虽名为“证券法”，但实际 只是规定了债券与股票两个证券品种， 其对证券市场的覆盖面不可避免地显 得较为狭窄，对今后证券市场的发展缺 少前瞻性。 三是证券法对证券交易市 场的理解局限于证券交易所，使证券市场被限于一个很小的证券交易所范围。当出现一些新的证券交易品种时可能会出现监管的真空，或者投机者会利用 法律的漏洞来破坏证券市场。2、缺乏统一的监管体制，各监管部 门协调合作不足。 我国的证券监管体制 还没有实现集中统一管理的目标，政出 多门的现象依然存在。 依据目前的有关 规定，中国证监会只对股票、 期货市场 进行监管，对债券市场并无实际的监管 权，债券市场仍由中国人民银行和国家 发展和改革委员会进行监管，从而在证 券市场监管体制方面仍然存在多头管 理的格局。 各个监管部门之间缺乏有效 的协调合作。 现在有些问题的监管仅靠 证监会很难胜任，而我国在各监管部门 之间的协调方面明显不足 ， 职能 、 层次 不明晰，没有一套严密有效的措施来确 保其履行职能， 并使其承担相应责任， 造成事后监管大量存在，降低了监管的 效率。从 监 管 实 践 看, 主 要 有 两 方 面 问 题： 一是中央有关部门职责分工不合 理。 按照我国证券法的有关规定,在 中国境内股票、公司债券和国务院依法 认定的其他证券的发行和交易,适用本 法。 政府债券的发行和交易,由法律、行 政法规另行规定。 由此可见,对构成证 券市场半壁江山的企业债券和政府债 券,既不适用证券法,也未纳入集中统 一管理体制。 从实际监管分工看,财政 部负责国债的发行和管理,国家发改委 负责企业债券的发行审批,人民银行负 责企业债券的利率核定,证监会负责企 业债券的上市监管 。 这种多头管理格 局,既分散了监管力量,加大了政策协调 难度,又在一定程度上成为当前银行间 债券市场、交易所债券市场与凭证式国 债市场相互分割的重要原因。 二是地方 政府的管理职责不清晰。3、被监管者存在的问题。 一是上市公司股权结构和治理机制的问题 。 由于我国上市公司上市前多由国有企业 改制而来， 股权过分集中于国有股股 东，存在“一股独大”现象 ， 这种国有股 股权比例过高的情况导致政府不敢过 于放手让市场自主调节，而用行政权力 过多地干预证券市场的运行，形成所谓 的“政策市”。 总之，由于股权结构的不 合理， 使政府或出于政治大局考虑，而 不敢放手，最终造成证监会对证券市场 的监管出现问题。二是证券市场中介机构的治理 问 题。 同上市公司一样， 我国的证券市 场中介机构的股权结构、治理机制等也 存在着上述的问题。 证券公司、投资公 司、基金公司等证券市场的中介机构随 着证券市场的发展虽然也成长起来，但 在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚 待健全、 相关发展经验不足的情况下， 这些机构的日常管理 、 规章制度 、 行为 规范等也都存在很多缺陷。 有些机构为 了牟取私利，违背职业道德， 为企业做 假账，提供虚假证明 ； 有的甚至迎合上 市公司的违法或无理要求，为其虚假包 装上市大开方便之门。三是投资者的问题。 我国证券市 场的投资者特别是中小投资者离理性、 成熟的要求还有极大的距离。 他们没有 树立正确的风险观念，在市场价格上涨 时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目 悲观，不断地追涨杀跌 ， 既加剧了市场 的风险，又助长了大户或证券公司操纵 市场的行为，从而加大了我国证券市场 的监督管理的难度。三、 我国证券市场监管体制完 善对策及建议（一）监管者的法律完善对证券市场中的监管者必须加 强 监督约束：我国相关法律要严格规定监 管的程序，使其法制化 ， 要求监管者依财 政 监 督46CAIZHECAIZHENGJIANDU法行政；通过法律法规 ， 我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方 面改变我国证监会及其分支机构从事 证券监管的管理者的终身雇佣制，建立 监管机构同管理者的劳动用工解聘制 度，采取惩罚和激励机制 ， 另一方面落 实量化定额的激励相容的考核制度；在 法律上明确建立公开听证制度的相关 内容，使相关利益主体参与其中 ， 对监 管者形成约束， 增加监管的透明度；还 可以通过法律开辟非政府的证券监管 机构对监管者业绩的评价机制，来作为 监管机构人事考核的重要依据。（二）监管手段的法律完善1、 不断加强与完善 证券法 及相 关法律体系的建设 ， 实现 “ 依法治市 ”。 完善证券法规体系，建立健全的证券管 理法规体系是一国证券市场健康、规范 发展的前提，西方成熟的证券市场的发 展一般都经过了 “问题 反思 立法” 这样一条法制规范化道路，而新兴的中国证券市场则没有必要等股市出现大 的波动或挫折再来立法加以规范，可以 在借鉴他国经验的基础上结合我国证 券市场的现状以及对前景的客观分析 来完善法规体系，完善证券市场的法律 法规，使监管部门在实施监管时有法可 依， 尽量避免亡羊补牢的情况。 证券 法 的出台对我国证券市场今后的健 康、 规范发展具有极其重要的意义，但 是仍有许多问题被回避或未解决，因此 其他一些相关法律法规在条件成熟时 也应相继出台。 如以保护中小投资者利 益为宗旨的投资者保护法和投资咨 询法， 以规范企业以并购行为为目的 的企业兼并收购法都应出台，使之与证券法 及其他现行法规形成一套协 调运行的法规体系。 此外，国有股、法人 股的上市也必须借助法规加以界定和完善。2、进一步明确证券监管职责。 具体来说,一是建议修改证券法,将债券市 场和场外市场明确纳入证券市场集中 统一监管体系。 从国际通行做法看,目 前世界各国大多对证券市场实行集中 统一管理体制,不仅包括股票、债券、基 金等证券产品,而且涵盖集中交易市场 和场外交易市场。 如美国1933 年证券 法所规范的证券范畴,包括任何票据、 股票、债券、债务凭证、盈利分享协议下 的权益证书或参与证书、以证券作抵押 的作用证书等众多产品 ； 日本 证券交 易法 所定义的有价证券, 系 指国 债 证 券、地方债证券、公司债券 、 股票 、 受益 凭证等九大类证券。 美国证券交易委员 会不仅管理和控制着联邦证券交易所, 而且还通过对全美证券交易商协会的 控制,监督和管理场外证券市场。3、被监管者的法律完善。 一是上市 公司治理的法律完善。 面对我国上市公 司的股权结构、 治理机制出现的问题， 我们应当以完善上市公司的权力制衡 为中心的法人治理结构为目标。 一方面 在产权明晰的基础上减少国有股的股 份数额，改变国有股“一股独大”的不合 理的股权结构；另一方面制定和完善能 够使独立董事发挥作用的法律环境，并 在其内部建立一种控制权、指挥权与监 督权的合理制衡的机制，把充分发挥董 事会在公司治理结构中的积极作用作 为改革和完善我国公司治理结构的突 破口和主攻方向。二是中介机构治理的法律完善。 我 国证券市场中的中介机构同上市公司 一样，在面对我国的经济发展的历史和 国情时也有股权结构 、 治理机制的问 题。 除此之外， 在其日常管理 、 规章制 度、行为规范、经济信用等方面也存在 很多缺陷。 我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法律上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构 及相关人员的处罚力度：不仅要追究法 人责任，还要追究直接责任人 、 相关责 任人的经济乃至刑事的责任。 另一方面 在法律上加大对中介机构的信用的管 理规定，使中介机构建立起严格的信用 担保制度。三是有关投资者投资的法律完善。 我国相关法律应确立培育理性投资者 的制度： 首先在法律上确立问责机制， 将培育理性投资的工作纳入日常管理 中，投资者投资出问题，谁应对此负责， 法律应有明确答案。 其次，实施长期的 风险教育战略，向投资者进行“ 股市有 风险，投资需谨慎”的思想灌输。 另外， 还要建立股价波动与经济波动的分析 体系，引导投资者理性预期。 投资者对 未来经济的预期是决定股价波动的重 要因素，投资者应以过去的经济信念为 条件对未来经济作出预期，从而确定自 己的投资策略。四、结语各国证券市场监管体制绝非固 定 不变，而是随着社会经济的发展而不断 改变、完善。 证券市场的监管是证券市 场存在和发展的基石。 证券市场的发展 过程是一个从不规范到规范，从不完善 到完善，从不成熟到成熟的过程。 “没有 规矩不成方圆”。 从某种意义上讲，一个 成熟的证券市场是以具备一个良好的 监管运行模式和实施卓有成效的监管 过程为首要标志的。 事实证明，单纯依 靠强行政路径或非成熟市场调节都将 偏离证券市场良性发展的轨道。 因此， 我国应及时组建可促使二者有机互动、 协调相长、对等合作的监管体制 ， 以适应证券市场的发展需要和以责任政府为目标的法治化革新。（作者单位：中国人民银行阳新县支行）财 政 监 督472012 年 16经济监督