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中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育行政管理专业毕业论文浅淡当前城管执法现状及对策姓 名：学 校：学 号：指导教师：定稿日期：目录内容提要2关键词2一、城管执法的概述2（一）城管执法的概念2（二）城管执法的作用3（三）城管执法的法律依据3二、城管执法的现状4三、城管执法存在的问题4（一）职权不对称，职责没理清4（-）少数市民暴力抗法现象不容忽视5（三）缺乏法律知识，法制观念不够强5四、解决问题的途径和建议6（一）加大宣传力度，增强尊法守法观念6（二）加强队伍建设，严格管理6（三）坚持以人为本，文明理性执法7（四）改善执法队伍素质以及提高提法技巧7参考文献910浅淡当前城管执法存在的问题及对策内容摘要：自从相对集中行政处罚权制度推行以来，城管作为中国城市化发展所需要的产物，在我国各大城市中缓解了问题的日益严重性，但执法方式一直为社 会所诟病。因城市的不断发展及城管本身体制的缺陷，导致了 “暴力执法”与“暴力 抗法”现象，使城管执法与被执法对象的矛盾日益升级，而我们需要的是和谐的综合 执法。通过介绍城管执法的概况，分析城市管理相对集中行政处罚权在实施过程中出 现的主要问题，对如何完善城管相对集中行政处罚权提出一些建议，从而使城管相对 集中行政处罚权制度能“真正地成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程 碑。”关键词：城管执法 暴力执法 人性化执法近年来，随着我国市场经济的不断发展，城市作为生产力的有效载体，为经济发 展提供了广阔的舞台。而我国一些城市进入了 “暴力执法”和“暴力抗法”的怪圈， 且无论从数量或者强度，都呈现出上升的趋势。在网上搜索一下“城管打人”或者“暴 力执法”等关键词，就能找到成千上万条有关这方面的报道。现实当中城管与无证商 贩之间就如同猫鼠关系，无论是城管还是无证商贩都出现过伤亡。为什么悲剧在重复 地上演，相关报道屡见不鲜地出现在各大媒体呢？就此我简要介绍了关于城管的概 况，包括概念，职责，以及目前存在的问题并对此提出一些建议。一、城管执法的概述（一）城管执法的概念所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。“相对集中 行政处罚权” 一词来源中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）第 16条之规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机 关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行 使。”相对集中行政处罚权，目前学术界对其概念基本达成了一致意见，即“将若干 有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对 集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。其核心就是将行政处罚权从原行政 管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政 管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。简言之，“就是在不修改 有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规 的行政执法主体。”（二）城管执法的作用自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来，在我国城市管理方面发挥 了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了我国城市管理方面之前 存在着多头执法，职权交叉，行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具讽刺意义 的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解。同时，由于精简了执法队 伍，不但在执法效率及水平上未减，且有了长足的进展，并且减少了我国财政的支出， 克服了机构臃肿，最主要的是在改善城市管理方面取得了显著成效。具体归纳如下： “1.能够有效地解决城市管理领域中多头执法，重复处罚，执法扰民等问题，进一步 提高了行政执法水平2.相对集中行政处罚权，是对行政管理权，审批权与监督权， 处罚权适当分离的积极探索，能够为改革现行行政管理模式积累经验3.行政处罚权 的相对集中，能够为合理配置政府部门的职能，精简行政机构探索新路子。”在推行 城市管理相对集中行政处罚权的过程中，各地都取得了较好的成绩，城市管理相对集 中行政处罚权被认为“已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑”、 “新时期我国全面建设小康社会的必然选择”。但是，在执行过程中，也遇到了一些 问题，主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题及实际操作问题。（三）城管执法的法律依据一是市容环境卫生管理方面的法律，法规，规章规定的行政处罚权，强制拆除不 符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；二是城市规划管理方面法律，法 规，规章规定的全部或部分行政处罚权；三是城市绿化管理方面法律，法规，规章规 定的行政处罚权；四是市政管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权；五是环境 保护管理方面法律，法规，规章规定的部分行政处罚权；六是工商行政管理方面法律, 法规，规章规定的对无照商贩的行政处罚权；七是公安交通管理方面法律，法规，规 章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权：八是省，自治区，直辖市人民政府决定 调整的城市管理领域的其他行政处罚权。为了积极，稳妥地实施好相对集中行政处罚 权这一制度，国务院先后下发了关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通 知关于全面推进依法行政的决定关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决 定和关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知等文件，进一步明确规 定了开展相对集中行政处罚权的相关要求。二、城管执法的现状我国现行的城管执法体制处于无行业主管部门状态，全国各地城管执法机构属于 地方市、县政府的执法机构，中央和省级政府无单独城管执法主管部门。由于没有主 管部门，造成执法人员素质培训、法律法规支持不足，出现管理真空，各地摸着石头 过河，加上执法相对人的是法律意识淡薄的弱势群体，难免会出现这样那样的矛盾事 件。近年来，城管暴力执法、执法相对人暴力抗法事件不时见诸报端。湖北城管队长 被锄头猛砸后脑身亡；安徽省淮北市避溪县高考生拍摄城管粗暴执法遭围殴，受伤被 迫弃考；陕西延安城管执法过程中踩男子头部；广州女摊贩遭城管掐脖，女儿在旁大 哭；广州城管遭小贩掐脖子，女小贩猛抓其下体；湖南小贩死亡事件等。社会舆论往 往同情弱者，对城管无情指责越演越烈，城管也因工作职责变成讨厌鬼三、城管执法存在的问题城管执法工作中存在一些问题，其产生原因是多方面的。现从以下几个方面加以 分析。（一）职权不对称，职责没理清在快速推进城市化进程中，各级领导对城市市容环境有很高期望值，对城市形象、 城管工作提出了更高的要求，城管执法的重要地位和作用对执法者的素质也提出了更 高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，丰富的社会经验及系 统的知识结构，综合执法权涉及环保、公安、交通、城建、工商等各个工作部门，基 本上集中了一个地方政府所有主要的执法权。但城管工作只是根据各地政府的规定 “分管”相关职能部门的部分职能，这样便会产生至少两个方面的问题：一是管罚难 以划清界线，执法局获得了行政执法权，也揽上了日常管理的责；二是让广大市民群 众觉得执法人员执法无依据，不服从管理与处罚。（二）少数市民暴力抗法现象严重当整个社会处于转型期，城乡发展差距在不断拉大，有越来越多的农村人口涌进 了城市，有限的城市资源不可能为每个外来务工人员都提供必要的生活条件，于是便 发生了更加激烈的碰撞。小商贩这个群体主要由下岗职工、城市无生活保障人、进城 农民等构成，他们基本上都是不能支付高额的城市生活成本而又必须在城市寻找出路 的弱势群体。城管执法的主要对象就是小商贩，他们经营的项目主要是生活必需品， 这不仅极大方便了城市人民的生活，也缓解了就业压力。即便是西方发达国家的国际 大都市依然少不了小商贩的足迹。所以说城市小商贩的顽强生命力本身就说明了其符 合城市发展的现实需要。但问题是这又涉及到无照商贩，很多市民一方面要求依照有 关法律法规予以取缔和处罚，甚至认为现有的处罚力度不够，应该严管重罚；另一方 面，不少市民又对无照无证摊贩极为同情，在执法过程中经常围观、围堵、阻挠执法 队员。这些现象从表面上看，是群众不理解、不支持，其实质是深层次的。就从某一 个体的人来说，对某一事物的看法本来也有双重性，比如马路菜场问题，方便买菜就 支持，造成交通拥堵就有意见；比如行车，一方面自己随意停放，仅为少走几步路； 另一方面又对乱停车妨碍交通通行时会大声疾呼。另外在管理执法时，群众往往看到 是管的一面，而没有看到宣传、劝阻的一面，实际上一而再、再而三的多次宣传教育 无效的情况下才带有一定的力度。一些人素质较低，城市意识、环境意识、法制意识 淡薄，认为摆摆小摊、弄脏了一些马路只不过是件小事，城管队员严格管理，就要损 失他们的即得利益，因而恶语相待，拳脚相加。(三) 缺乏法律知识，法制观念不够强在做进一步调查中发现城管执法队伍采取合同制，执法队员的身份绝大多数是高 中或者高中以上水平，有的甚至是高中都未毕业的，难以熟练应用相关程序，甚至执 法方式简单粗暴。在执法过程中，城管执法机关不出示证件、暂扣物品不制作单据、 不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规 定举行听证会以及执法不公正等违反行政处罚法所规定的程序己屡见不鲜。城管 执法主体在执法过程中将行政处罚法束之高阁，必然会产生执法不公，滥用自由 裁量权，势必损害到了相对人的合法权益，那么，就更别谈城管执法的效率问题了。“程序，效率，法治三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现 有效率的法治。”U!针对存在问题和产生原因，现提出以下建议：(-)加大宣传力度，增强尊法守法观念“三分建设，七分管理”，此语充分体现了城市管理在加快城市化进程中所处的 重要位置。城管执法队伍是一支新生的执法队伍，正处于发展阶段，需要各级党委、 政府的重视和关心，需要社会各界共同参与，需要全体市民理解支持，使之彰显生命 力，发挥其真正的作用。一要创造条件，加大舆论力度，多形式、多渠道地宣传“城 管”法规、“城管”职能和“城管”工作，逐步增强全体市民法制意识、卫生意识和 城市意识，营造全民理解“城管”、支持“城管”、维护“城管”和参与“城管”的良 好氛围。特别是要总结“城管”敢于创新的经验，宣传“城管”队员的不平凡的“闪 光点”，优化“城管”执法环境，提升“城管”工作水平；二要各司其职、责有归攸 归。特别是要有的放矢地整合部门优势，运用联合执法、集中整治、划片包干等有效 形式，找准阶段性、突击性和长效管理的最佳结合点，不断探索“城管”工作的新路 子。相关职能部门要识大体、顾大局，确立“环境兴市”的意识，份内事责无旁贷， 相关事决不推诿，份外事分工不分家，多沟通、多理解、多配合、多支持，在推进城 市化进程中发挥各自的优势；三要正视“城管”工作的艰巨性、复杂性和长期性，况 且起步较晚、经验不足的特殊性，使之处于“边缘化”的两难境地，许多工作还在调 研、摸索、实践和创新中。政府也应在政策、财力许可范围内，适度倾斜和扶持。并 充实人员、理顺关系、长效调动“城管”部门和队员的积极性，实现“城管”工作的 新跨越。(-)加强队伍建设，严格管理强队伍建设和严格管理，是执法队伍保持活力和健康发展的必由之路。L加强执 法队伍建设。城市管理行政执法队伍建设，关键是提高行政执法人员素质和建立健全 相关保障制度。在提高执法队员素质方面，要做到录用城市管理行政执行人员必须严 格标准、公开竞争、择优录用，让那些素质好的人员进入执法队伍，形成优胜劣汰的 良好竞争机制，同时逐步淘汰现有队伍中不合格的人员，优化执法队伍。在日常执法 工作中，领导干部必须率先垂范，在执法人员和人民群众心目中树立依法行政，法大 于权、法高于行政命令的观念，对广大执法人员的法律意识和执法工作起到示范、导 向作用。同时，健全行政执法人员的人身和财产保障制度，在没有按公务员建制组建 城市管理行政执法队伍的城市，明确城市管理行政执法人员在遭遇暴力抗法时依照公 务员制度处理，加大对威胁行政执法人员人身和财产安全的各种犯罪行为的打击力 度，使城管行政执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高行政执法活动的 效能。2.加强执法人员的心理建设。执法人员的心理建设是一个不可忽视的问题。执 法人员长期处在高压高负荷的工作环境，要经常性对其进行有效的心理疏导。首先， 要树立执法人员的优越感，让他们觉得从事城市管理行政执法工作非常光荣。其次， 要让广大执法人员树立起正确的价值观和人生观，只要是为了国家的繁荣与稳定、为 了城市的发展，为广大市民服务，不同的工作岗位，只是社会分工不同，没有好坏之 分。再次，要培养执法人员的正义感，要树正气。执法人员是为最广大的群众的利益 服务，不应该屈服于少数不法分子的谩骂与恐吓，甚至是人身攻击。（三）坚持以人为本，文明理性执法和谐的综合执法，需要的是城市当中两种利益的代表坐下来，寻找双赢的方法， 然后通过权力机关将这种利益划分进行法定化。不解决这个问题，即便换做咖一个部 门行使综合执法权，其表现也会如同城管一样。至于执法环节，不论是城管还其他执 法机关，都应该是“软硬”兼施。所谓“硬”，即执法的目标是刚性的，不能随意妥 协或更改。同时，针对小商贩的不同行为区别对待：对于严重违法、屡教不改的要依 据相关法律从严处罚决不姑息；所谓“软七即对于初次违法、轻微违法的相对人要 批评教育为主财产处罚为辅。执法的“软”与“硬”要相辅相承，“软”以“硬”为 前提，“硬”以“软”为表现，才能达到行政目的和手段的平衡。（四）改善执法队伍素质以及提高提法技巧1. 民以吏为师，身不正而令不从。城管执法队员是城市的管理者，体现着城市文 明形象，因此必须严格队伍建设，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导 执法人员牢固树立责任意识，奉献意识，法制意识，服务意识，保证执法队伍适应不 断变化的新情况，适应多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明执法。根据国办 发63文件的精神，执法人员必须严格按照公务员的标准和程序，采取考试，考核后 择优录用，列入国家公务员管理。对现有执法人员不妨参考大连市城管综合执法局的 有效经验，即加强业务技能培训，完善培训制度，严把选人，用人关，执法人员上岗 之前，必须进行岗前培训，上岗之后，也要适时地或定期进行培训，对不合格人员实 行无条件淘汰制，确保队伍质量不断提升，狠抓素质和执法业务培训，提高全员的综 合执法水平，要求“公务员素质必须人人具备，执法工作必须人人胜任，以廉政建 设为中心，强化思想政治工作，提高执法人员的政治素质；加强监督，从源头上防治 腐败；通过建立行政执法责任制，规范执法行为，夯实执法基础；文明执法，强化服 务意识，认真实践“三个代表”重要思想，树立综合执法形象。2. 执法队员的执法技巧，态度直接影响到城管在人民群众心中的地位和形象，作 为城管执法机关是一个与人民群众的日常生产与生活都有着密切相关的部门，其执法 态度与技巧起着不可忽视的作用。城管执法技巧是指城管人员在不同的场合，针对不 同的执法对象，有效地进行执法活动的能力体现，是城管执法实践经验的总结。那么 城管执法队员在具体执法过程中应当做到如下：一是言谈举止文明，城管执法队员与 被执法对象的第一接触是语言接触，当然也包括肢体语言了。其语言技巧在整个执法 过程中起至关重要的作用。俗话说：一句话惹人笑，一句话惹人恼。因此城管执法队 员在口头表述中一定要文明规范，肢体语言表达要谦和稳健。在执法活动中切忌以“喂”“老头子”等不文明用语相称，切忌讲话时用手指向当事人，这样容易引起冲 突，同时也影响城管本身的形象。二是心平气和对待他人，“只有尊重了他人，他人 才会尊重你”，城管执法队员切莫以为与当事人是管理与被管理的关系，从而居高临 下，指手划脚，那么很容易引起反感。只有对自己的位置进行准确地定位，才能以平 常心参与到执法过程当中，才能得到群众的肯定与认可。三是公平公正办案，一次不 公正的执法对社会所产生的影响力远远超过十次公正执法对社会所带来的影响力。因 此在执法过程中，一定要严格依法办事，对违法行为敢于纠正并且一视同仁，做到重 过重罚，轻过轻罚，罚过相当。切忌搞人情关系，导致处罚严重失公，不利于城管进 一步开展工作四是处罚与教育相结合，行政处罚法第五条规定：实施行政处罚， 纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民，法人和其他组织自觉守法。 这就要求城管执法队员始终坚持“教育为主，处罚为辅”的原则，对当事人进行宣传 教育，使当事人认识到自身行为的违法性，令其心服口服。如此，自然会营造了和协 的景象，有效地解决了政府与社会公众，执法者与相对人之间的矛盾，城管执法自然 会得到了公众舆论的支持，那么，才能树立起执法权威。正如美国废奴运动领袖菲力 普斯所说的“若没有公众舆论的支持，法律是丝毫没有力量的”。有效解决政府与社会公众,执法者与相对人之间的矛盾，加强城市管理执法工作, 是城市管理工作朝着健康有序的方向发展的必然途径，是推进我市依法行政、和谐社 会构建的进程。只有在工作中不断总结、不断发现，认真对待，不断完善各项法律法 规，健全法制，使城管执法走向人性化、正规化，城管执法自然会得到公众舆论的支 持，那么，才能树立起执法权威。参考文献:1梁彩虹.行政争议法律援助：城管国.北京：中国法制出版社，2006:12迟玉华.城管执法中存在的问题及对策J.黑龙江生态工程职业学院学报， 2011,24(3) : 68-693李敦智.浅议城市行政管理综合执法活动中的矛盾及化解J法制与经济， 2011(1) : 154-1554韦红霞.城管执法存在的问题及对策探析J.湖北函数大学学报，2010, 23(3) 63-655王怀坤.论城管执法的现状、问题及对策研究J.经济研究导刊,2010(27): 119-120
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