财政补贴案例

上 海 财 政 补 贴 改 革 案 例 我国城市自来水、煤气等公共产品的频频涨价引来了老百姓的不满。老百 姓埋怨道，公共产品怎能一有亏损就涨价 ？前些时候广州自来水涨价、南京煤 气涨价，因为老百姓的不满而暂时流产。对此，政府也是一肚子苦水。公益 产品成本与价格背离，公益企业的亏损，政府的财力有限，没有能力包揽。 市政部门提供的公共产品的价格低下，其最大的理由是“公共产品是市民生 活的必需品”这个假定， 认为其价格上升会严重影响人民的生活，因此城市 公共产品计划的传统方法仅限于供给方，即如何寻找资源，如何提高开采技 术以增加供给，而对公共产品价格与需求关系完全不予考虑，“对公共产品 的需求的预测实际上就是对其需要的预测”。经济学家早已对这种所谓的 “需要方法”提出批评，这种方法不仅使供给者的“供给管理”毫无意义， 还无视价格在公共产品消费决策中的作用。在传统的公共产品计划中，供给 管理者随着需求的变化而调整供给量，而不是调整价格。 于是， 除了公益产品成本是否合理以外， 又一个问题自然地摆到了人 们的面前，政府对公益企业的财政补贴是否合理 ？财政补贴落到了谁的口袋 里？ 材料一：城市公用水业 近年来，一些地方在财力有限时，吸引民间资本、外国资本，或通过 上市筹集公益企业投资资金。这些投资者不同于政府，往往有着较高的回报 要求。 上海市宝山区内有一家英国独资水厂。这家成立于 19971997 年，自有资本 金 21902190万美元、贷款 510510 万美元的水厂，其投资者要求的年回报达 15%15%公 益企业充其量只是微利企业，而这个企业的投资回报率远高于水厂 10%10%勺平 均回报率。这两年，这家水厂每年的项目利息 473473 万美元，年投资回报 192192 万美元，两者相加达投资额的 24.6%24.6%。如此高的回报从哪里来？厂家的做法 是，在水价上做文章，其与自来水公司的结算价高达 1.51.5 元 1 1 吨，而自来水公 司民用水的售价只有 0.60.6 元 1 1 吨。 同样在上海，有两家上市的水厂，凌桥股份与原水股份。原水股份自 19921992 年 9 9 月成立以来， 共在证券市场筹集资金 11.39211.392 亿元。 原水股份为获得 配股资格，使每年净资产收益率保持在 10%10%以上。同时，为向股东分配 1.141.14 亿元的股利，就连年提高水价，与自来水公司的结算价从 19931993 年 0.320.32 元 1 1 吨，到近年变成 0.7380.738 元 1 1 吨。凌桥股份自成立以来，与自来水公司的结算价 一直保持在 1.31.3 元左右 1 1 吨。两家上市公司的水价都高于自来水公司的零售水 价。由此造成水厂赚钱，自来水公司亏损。 而水厂赚的钱，全都进了股东的腰包。换个角度说，政府给自来水公司的 亏损补贴，实际上部分给了属于少数人的股东。 材料二：城市煤气 不管是自来水厂，还是煤气厂，大多由政府投资，项目完成后，以行 政划拨方式交给企业。企业的财务制度规定，从营业收入中提取固定资产折 旧费，为以后的设备改造筹集资金。总投资 1212 亿兀、19971997 年建成的上海石洞 口煤气厂，一年提取固定资产折旧费 1 1 亿元。这家以重油、轻油为生产原料 的煤气厂，生产 1 1 立方米煤气的原料成本为 0.660.66 元，完全成本为 1 1 元左右， 而上海民用煤气的销售价为 0.90.9 元 1 1 立方米。本身是亏损性生产，也就没有足 够的利润支持折旧费。如此，其折旧费实际由财政补贴承担。 据有关方面的统计，19961996 年至 19981998 年，上海市煤气公司共提取折旧 费 7 7 亿余元。照理，这笔费用应用于企业改造。但实际运作中，企业改造费 用仍靠国家投资，造成财政补贴的折旧费未被真正利用，而是沉淀在公益企 业里。既然如此，公益企业就没必要提取固定资产折旧费，财政更不应变相 支付公益企业固定资产折旧费。这两年财政对上海煤气行业的补贴为每年 4 4 亿元左右，若煤气公司将沉淀的 7 7 亿元折旧拿出来使用，就可在大约两年的 时间内不需财政补贴。那么，折旧费沉淀在企业里又作如何处置的呢 ？据了 解，一些企业将折旧费挪作他用，自谋福利，甚至借给他人使用，造成其流 失。 在上海，煤气己严重过剩，日供气能力达 10001000 余万立方米，而日均需求量 仅 500500余万平方米，即使春节最高峰时也仅 800800 余万立方米。因此，前文提到 的石洞口煤气厂，设计生产能力每日 210210 万立方米，而 19971997 年投产后，生产 任务每日仅 4040 万立方米，连设计能力的 1/51/5 都不到。 与石洞口煤气厂几乎同时建设的东海平湖油气田， 19991999 年 1212 月每日 供应天然气 8080 万立方米，而需求量不足 2525 万立方米。于是，有关方面就将天 然气掺混为人工煤气。如此，使掺混煤气的制造成本大幅度提高，据浦东煤 气制造公司成本情况显示，掺混煤气的生产成本高出一般煤气生产成本 49%49% 显然，严重供大于求加剧了企业生产成本，也就进一步加剧煤气生产 企业的亏损。近年，煤气企业是上海公益行业中的亏损大户，以前每年财政 补贴为 4 4 亿元，而政府给建委系统的财政补贴每年也不过 4 4 亿元。显然，若在 石洞煤气厂与东海平湖油气田之间只上一个项目，上海的煤气就不会严重过 剩，煤气行业的亏损就不会如此严重，财政补贴也就不需那么多。 结论：城市公用事业的财政补贴除用于维持公用事业外，还有三个去向： 股东红利；沉淀并闲置于公益企业：重复投资。 材料三：财政补贴的改革 19961996 年前，上海人抱怨最大的公益企业是公交，政府最头疼的公益企 业也是公交。老百姓对乘车难怨声载道，政府对每年拿出 1010 亿多财政填公交 亏损窟窿也感难以承受。从这一年起，上海对公交实施财政补贴方式的改 革，同时打破公交垄断局面，提供适度竞争。 在财政补贴中，政府将“填窟窿”改为“修路”。取消对公交企业亏 损的补贴，切断企业躺在政府身上吃饭的依赖思想，在推动企业树立市场意 识、竞争意识的同时，给予车辆更新的低息贷款，减免营业税、养路费等数 项财税优惠政策，以此抵冲公交企业的政策性亏损。 如今，在上海的街头放眼望去，公交车多为豪华的双层车、漂亮的流 线型空调车、方方正正的单接车，上海的公交线路已发展到 10801080 多条，为改 革前的 3 3 倍。方便、快捷、舒适是上海人对公交车的最新评价。 据有关方面提供的数据，上海前 3 3 年的公交改革中，公交企业累计添 置新车83008300 多辆，占全部营运车辆的 55.33%,55.33%,在更新车辆的 2020 多亿元投资 中，只有 10%10%勺资金由政府拨款。此外，政府通过减免税费 6 6 亿元左右，填平 了公交企业的政策性亏损。 上面的事实告诉人们两个概念。其一，政府对公益企业亏损的财政补 贴，钱是到了公益企业的账上，实际上是贴给老百姓的，但种种原因，老百 姓并没有完全享受到财政补贴；其二，财政补贴也有一个效益问题，若每一 笔财政补贴都贴在刀口上，贴得合理，就不需要那么多财政补贴，政府的压 力就会减轻不少。 所以，政府对公益企业的财政补贴方式需要改革。当然，这要与公益企业 的体制、机制改革齐头并进，就像上海公交改革一样。 总而言之，公益企业合理地亏损，财政对其合理地补贴，此后，让消 费者合理承担其亏损，老百姓应该不会有怨言。据最新的消息说，上海自来 水行业在水价未提价的情况下，实现了扭亏为平。对老百姓来说，这无疑是 个好消息。 思考： 1.1. 我国对公共产品及其财政补贴非效率的原因是什么 ？具体表现在哪些方 面？ 2.2. 上海市公共产品财政补贴改革措施是什么 ？效果如何？ 3.3. 随着市场经济的发展，城市公共产品也逐渐走向市场，而政府财政补 贴也将减少。以此为背景，谈谈我国城市公共产品的发展