换位思考——面向贫困群体的城市规划

换位思考一一面向贫困群体的城市规划从基尼系数所想到的基尼系数是反映社会经济收入差距的一项指标。如果贫困群体与富裕群体经济收入差距大于0.4,社会将形成不公平性，社会不稳定因素将会产生。北京是我国的首都，具社会经济的稳定承载着全国的稳定。然而令我们震撼的是，在北京贫困群体中，大量人口处于失业状态，并且每年以2.5万人的速度增加，北京的基尼系数已经接近于0.3。当前，面临空间结构寻求调整的北京，社会、政治稳定是首都的大事、国家的大事。我们不能忽视低收入阶层的生存状态，我们不能忽视贫困群体的生活空间。也就是说，我们不得不关注面向贫困群体的规划，在修编北京城市总体规划时，需要我们对贫困群体给予更多的重视与关爱。贫困群体形成的历史过程贫困群体是指其家庭收入难以维持温饱生活的人群。从历史形成上看，清朝政府为了排斥异族，将生活在北京内城的汉族居民逐到外 城，形成北京城南部的贫民区和商业区。建国后的20世纪5060年代，在城市南部建设了大中型企业，形成许多工业区、宿舍区，并成为工人较为集中的地区。到了 20世纪80年代后期，由于生 活条件没有进一步改善，这些地区逐渐沦为人口稠密、房屋破旧、环境较差的区 域。20世纪90年代初，由于重新修订北京城市总体规划，工业区实施“退二进三” 城市发展战略，大量污染扰民企业搬出城区，当城市获得发展的机遇与环境改造 的同时，大量下岗职工变成了失业的贫困人群。例如，仅 2000年，北京就新增下岗职工30万人。与此同时，随着城市化的迅速发展、北京城市建成区的扩大, 也蚕食了大量的土地，农转非人口的增加使得丧失土地的农民， 成为新生的城市贫民。除此之外，大量的外来人口积聚在北京的城乡边缘及城中村，由于素质低，收入不高，这些人也沦为城市的贫困人群。从城市居民的收入来看，北京的贫困群体占城市常住人口的20% o从城市贫困空间分布来看，宣武区、崇文区、丰台区、石景山区正成为北京城贫困人群的栖息地。与城市规划有关的贫困成因贫困群体面临的生存危机主要表现在：居住、生活成本大于他们所能承受的经济支付能力。在城市规划领域，贫困所涉及的是城市能否提供给他们住得起的房屋？城市能否提供给他们大量的就业岗位所必备的设施？城市能否提供给他们维持基本生活需要的商品市场？如果不能提供，那么城市中的这些贫困人口将面临生存危机。提供低收入住房的问题北京城市建设正处于前所未有的高速发展状态。以 20022003年为例，每年住宅竣工面积近1800万平方米，人均住房使用面积18.67平方米。如此高的住宅建设速度，如此多的住宅建设量，北京贫困人群早已过上“幸福生活” 了吧！然而，再看看政府为低收入阶层建的经济适用住房。以 20022003年为例，每年经济适用住房竣工面积仅 200万300多万平方米，只能够满足2万多户低收入家庭居住。如果政府按 2万户/年速度为低收入家庭建设住宅，近 10年来仅提供了约20万套户的经济适用住房。可北京有 1423万常住人口，按贫困人群占北京总人口的20%推算，大约有75万户居民需要政府提供经济适用住房，但经济适用住房还不到商品房竣工面积的1/10 ,为了获得一处便宜住房, 必然出现“千人排队”的等号景象。现实的情形是：大多数的贫困人群仍住在拥挤破旧的住房中，便宜住房成了他们改善生活中的最大渴望。 许多贫困的外来流 动人口更成了被“遗忘角落”，他们大多在城市边缘，住最为脏乱的房屋，过高 的居住成本成了他们最大的生活负担，首都北京冰冷的寒冬成就了他们对城市的 最初印象！提供就业的空间问题伴随着城市产业结构调整的转变，就业岗位的缺失已经造成了最大的社会贫困问 题。从20世纪90年代开始的北京旧城危房改造，使得一大批居民的住房问题得以 改善，然而居民就业生活问题也“浮出水面”。 例如搬迁的居民到了郊区，原有 的社会结构及就业环境也跟着丧失，胡同内的小规模商业氛围变成了地产商名下 的商场、饭店，适合贫困人群就业的商业环境已经成为历史。而工业区的调整改造，本来遵循的是“退二进三”的改造思路， 然而呈现在我们面前的景象是，大量的高档商品住宅楼拔地而起，职工下岗了，但没有了再就业 的商业空间。因为企业技术更新改造，需要大量资金，不得不听从开发商的意见， 而开发商关心的是住宅好卖、收益高，商业产业回收资金慢。选择的结果是“退二没有进三"，下岗职工成为城市更新改造过程中的贫困人群。在城市近郊区，为了改善北京的生态环境，从1993年开始实施北京城市绿化隔 离带建设，北京城乡结合部也成了 “炙手可热”的区域。 但随着丧失土地的农民越来越多，城市中的闲散人员不断增加。据统计，未来45年以后将有12万农 民失去土地，这些过去的“郊区田园的牧歌者”，将成为“都市街道的放牛娃”虽然政府部门要求建设过程中解决农民就业安置并提供产业空间，然而随高档产 业化的扩大发展，已经没有多少可以为农民提供的就业机会了， 与此同时，还有 人借“城市环境整治”为名，将失地农民“一脚踢”，城市中适合贫困人群生存 的这些土壤正在越来越少！由于我国城市地区间发展的不平衡性，大量的外地人口正在流向首都，流向北京，激烈的就业竞争导致了低收入阶层的大量增加。据调查，近10年来贫困群体工资水平几乎没有太多提高，因为北京正在发展“具有首都特色”的现代产业与服务业，这些没技术、低素质的流动人口没有太多的就业机会， 高起点的就业岗位成为他们难以逾越的“门槛”。生活必需的公共空间提供问题适合贫困人群生存的的公共空间配套资源，正在被所谓的“城市环境整治”挤压、侵占；农产品市场逐渐被大型的商业超市所替代， 小商品市场正在被“清除出城市”；“早市”这一最具有特色的、老百姓所喜爱的商业也正在消失。这些低收入阶层生活的公共资源正在被利于富人生活习惯的购物场所所替代， 没 有了低生活成本的保证，北京城正在成为一个适合富人生活的城市， 提倡的“宜 居城市”将会成为“冠冕堂皇”。从城市的公共资源配置来看，我们的城市规划还没有从不同社会群体所需要的设施进行统筹规划，如果真正关注城市“弱势群体”的生存危机， 应该考虑我们规划工作能为他们做些什么，是否应该编制面向贫困群体的城市规划。穷人与富人的对话政府、穷人与富人对城市的发展变迁都给予热情的关注，关心的内容大同小异，然而出发点各不相同，从他们关注的话题中，可以思考哪些方面更应唤起我们心灵深处的震撼 对话一：城市空间政府关心的是“两轴两带多中心”、 城市发展的空间在哪里、古城如何保护、旧 城如何疏散、市域怎样转移、村镇如何整合、区域怎样发展。而穷人与富人不关心这些，他们关心的是与他们生活息息相关的城市，20年后居住生活会发生怎样的变化。富人：”今后该在哪里买房，哪里的商铺会涨价，哪里的投资更划算？”穷人："政府怎样解决我们的生活困难、 提高我们的生活水平；政府会投入多大力量进行危改；政府以怎样的方式解决我们下岗再就业；像我们这样的外来流动人口怎样安居乐业，我们的生存空间在哪里？”对话二：居住、公共设施、交通设施空间富人：“关心的是哪里有别墅区、TOWNHOUSE、高档房、贡院；哪里有燕莎、赛特、王府饭店；哪里有酒巴街、SHOPPINGMALL ;哪里有贵族学校、三甲医院；哪里有古玩店、高尔夫球场？”穷人：“关心的是哪里有经济适用住房；哪里有早市、农贸市场；哪里有折扣便利店；哪里有不需要赞助费的学校；哪里有更便宜的医院？”富人：“关心哪里又修了高速路；哪里又修了环行线、开车方不方便。穷人：“关心哪里又修了地铁线；哪里又开了公交道；人走哪里更安全了”。对话三：一种新话题富人：“听说总体规划新增加了许多城市混合用地，我们又可以建高档商品房了，接着有钱赚了。”穷人：“政府没有更多经济适用住房卖给我们， 还不如将这些用地给我们建贫困群体居住区，我们会发自内心地感谢政府的关爱。”对话四：有关政府的“面子”富人：“政府整治环境有什么不好，城市美化了、住宅宽敞了、公园漂亮了、污染少了、生活质量提高了，这难道不是政府为老百姓做的实事， 政府为我们花了 多少钱，去修环路、去建地铁、去搞绿化。”穷人：“能不能去印度看一看，城市里到处是贫民窟、破马路、垃圾沟，政府的面子很不好看，但是平民窟是祥和的，社会是稳定的，我们能不能先满足生活需 要，再提高生活质量。”如何制订面向贫困群体的规划我们回到开始的基尼系数的讨论，从城市规划的公平性角度换位思考，我们无力 从经济上解决贫富收入的差别，但我们可以通过修正城市规划内容， 给贫困人群 提供一个公平的生活环境、就业空间，从而避免社会对贫困人群生存空间的掠夺 式开发。规划态度城市规划是政府对城市发展实施的宏伟蓝图，以满足生活在这个城市里大多数人 的需要，而不只是社会精英、富人的需要，也就是说，在这个蓝图内理应包括城 市贫困群体。那么，我们就需要重新审视我们的规划立场，进行换位思考：我们 的城市规划不能站在社会少数人立场， 满足开发商的要求、富人的要求，而是要 站在更广泛人群的立场，倾听他们心灵的呼声，关心他们的冷暖，那么我们的城 市规划将会成为民主的规划、人民的规划。借鉴“他山之石” 与北京一样，印度的孟买、新德里同样处于城市化进程中，人口众多，贫困群体 占城市人口的80%,高于北京，他们关注贫困群体的做法具有借鉴性。在城市中，解决居民住房问题的关键是用地问题， 他们一方面增加市中心的居住 密度，但这种地段的住宅售价昂贵，低收入支付不起，另一方面在城市外围为低 收入者建设新区，但新区距离工作地点太远，交通又不方便，为此，政府在新区 中建设区中心，增加就业岗位，这样一来，附近地区的地价立即上升，原来为低 收入者建造的房子立即被有钱人买光，而穷人们只好在工作地点附近自发地形成 了拥挤杂乱的居住区。为了解决上述问题，印度政府开始尝试将土地社会化，在 10年前，印度政府通 过一个“关于个人对城市土地使用权的一个最高限额，任何多余的土地必须以最 低价卖给政府，用于建设低收入住宅”的法案。印度伟大的贫民建筑师柯里亚还 提出一个理想社区蓝图：”也许，我们需要的不仅仅是更多的常规城镇， 而是一 种类似城市与乡村的复合体的新型社区”， 来解决贫困人群的居住生活问题。一 句话，所谓的“他山之石”，就是政府应加大低收入阶层土地供应数量，保证贫困人群生活的基本需要。降低居住成本在旧城内，进行历史文化名城保护的同时，不要仅仅注重保护，还要关注生活在 破旧房屋内贫困人群的居住状况，在实施有机更新的危旧房改造中，政府应有计 划地提供廉价房屋，改善他们的生活环境；在工业区“退二进三”结构调整中， 关注下岗职工的居住情况；在城市化的进程中，外来人口理应有一个生存的土壤， 消除他们“背井离乡”的感觉，所有这些都需要城市规划提供大量的贫困人群住 得起、买得起的经济适用房或便宜的廉租房。另外，在城市化快速发展的今天，随着远郊工业园区的急剧“膨胀”及越来越多 的外来人口迁入、就业，在工业区周围建一些低成本居住区， 或许是一个很好的 适合外来贫困群体居住的选择。例如，从北京近 300万的城市外来人口中，按 贫困群体大约10.30%推算，就有近31万的贫困群体需要住房，按人均1215 平方米住房面积计算，则需要建房 380万470万平方米。由此可以得出结论：面向贫困群体的城市规划，在图上画出多少居住用地还不够， 还要确定哪些是为低收入居民提供的，哪些是他们筑巢引凤的栖息地，而不像现 在这样，这边一个花园、那边一片洋房！增加就业空间据统计，2003年北京城镇劳动力供给总量为40万，城乡劳动力供给总量62万, 经计算大约全年失业人员为20万，解决途径为：10万为需开发的社区就业岗位， 10万需通过发展劳动密集型企业、第三产业增加的就业岗位。城市面临这么大 的就业缺口，在城市规划编制中应给予充分的重视。在旧城内，历史文化保护街区中的沿街商业空间应该保存，这些就业的空间是老北京传统风俗文化的“精髓”，也是在老北京城生活的贫困人群的就业希望。由于东南郊工业区经济结构调整过程中，已经有114家国有企业面临改组、搬迁、兼并、破产，而首钢、汽车总公司、化工集团就有 6.87万人进入劳动力市 场。面临如此大的就业压力，如何在企业的用地规划调整改造过程中， 提供第三 产业的空间，是解决就业问题的关键，不能将用地全部调整为居住用地， 应预留 一些产业用地，解决下岗职工长期稳定的生活来源。而在城乡结合部，仅在2003年就有富余劳动力22万人，2004年还有4万余 人转为城镇居民，由于农村劳动力在实现就业以后的社会保障制度不完善， 导致 其就业以后的社会稳定性差，从根本上并没有实现向非农产业的真正转移， 面临 城市化出现的贫困危机。因此，在实施城市绿化隔离带的过程中， 为了使丧失土 地的农民有着稳定的收入来源，应明确规定产业用地不允许出让，农民以土地入 股，获得收益，否则这些贫困群体将会被他们赖以生存的土地和城市化的结果所 抛弃！结合与城市规划有关问题，应增加关注的是：“围绕五个领域（中小企业、第三 产业、多种就业渠道、劳动密集型、非工经济）”提供用地储备；落实“打通六 条绿色通道（物业管理、社区商业便民连锁店、城市公共设施维护、保养、保洁、 家政服务、早点工程）”的用地空间规划，并明确在具体的用地指标规划中。降低生活成本贫困群体的衣食住行是我们关注的要点，尤其是小商品市场、建材市场、家具市 场、农产品市场等，这些市场分布在城区及郊区的各个地方， 为百姓提供了基本 的生活需要。同时，全市共有的1292个各类市场，提供了 34万人的就业岗位， 解决了 80%外来人员就业问题。然而城市规划部门更应该思考的是，如何落实这些市场的合法空间问题。由于历 史的原因，许多市场被“排挤”到城市的边缘，“生长”在城市规划规定不可建 设的城市用地里，例如朝阳区的东郊批发市场，就位于城市规划确定的“楔形绿 地”中。而近期，有关部门还要对市区内的小商品市场进行“手术”，这是万万不可做的事，城市需要的是再多一些有利于贫困人群生活的空间，而不是改造成“皇帝的新装”，我们应坚守这片位于“狭缝”中的、属于贫困人群的城市空间， 真正成为贫困人群的救助者！反贫困政策的保证实施贫困群体城市规划，应成为北京城市总体规划的一部分，纳入政府的政策措 施，使城市规划不仅是空间、经济发展规划，还应从社会结构的分层角度，从社 会出现的贫困人群现象中，提供反贫困的政策措施。只有这样，我们的城市才能 成为温暖的、富有同情心的、适合人生存的、宜居的城市，而不是冷漠的、没有 人情味的、少数人的、浮躁的城市。