论行政效率观

摘 要效率是一个与管理存在着密切关系的概念，是管理的基本目标之一。效率既指经济工作效率,也指整个社会系统的效率。我们研究行政管理，实质上是研究行政管理活动的效率。国家机构改革的最终目标是提高行政管理的效率，离开效率讲机构改革等于是句空话。当前，随着经济体制改革不断深入，政府机构改革逐步展开。本文通过研究行政管理的规律，认真分析当前我国行政管理效率的状况，提出了提升行政管理效率的途径和对策。关键词 效率；行政管理；行政管理效率哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文） AbstractEfficiency is a conception that has close relationship with administration, and it is is one of the basic objectives of management. Efficiency refers to both economic efficiency also means that the whole social system efficiency. In effect the research on administrative management is syudy the efficiency of it. Improve efficiency of administration is the ultimate golf of country institution reform. At the present time with the reform of economic structure government institutions is gradually put into effect. In this paper by studying the regularity of administrative management analysing present status of China's administrative efficiency,give the way to improve efficiency of administration.Key words: efficiency； administrative management ； administrative efficiency哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文） 目 录摘要.Abstract .一 绪论.1二 当前我国行政管理效率存在的问题及其原因.1（一）行政管理效率的规定性. 1（二）我国行政管理现状及问题.3（三）行政管理效率低下的原因剖析.6三 国外行政管理的经验借鉴.8一 行政管理学在国外的发展.8二 国外政府的行政改革10四 提升行政管理效率的途径和对策12（一）更新观念建立合理行政管理机构.12（二）实现行政管理效率的理念更新 15（三）加强和完善制度建设规范行政管理 19致谢23参考文献24附录一.25附录二.29哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文） 一 绪 论效率，从经济学意义上讲，是指社会经济资源的有效配置和使用程度，即在社会经济资源一定的条件下，如何配置和使用才能生产出更多的为社会所需要的财富，取得最大的经济成果。它反映的是人与自然的关系，属于生产力的范畴。效率既指经济工作效率，也指整个社会系统的效率。效率不能片面追求高速度、高指标，而是速度和效益的统一。效率问题一直是世界各国政府行政管理和企业管理的核心。人类已经进入了管理时代，无论是一个国家，还是一个单位都离不开科学的管理，并且这种管理必须是有效的管理。要达到行政管理的目标，重要的一条就在于提高行政管理效率。行政管理效率既是理论问题，也是实践问题，需要理论与实践的紧密结合才能奏效。同时行政效率是衡量行政管理活动优劣的综合性指标，它贯穿于行政管理的始终。行政管理高效率化是行政管理现代化的体现，是行政管理过程中各种因素和手段的综合反映。二 我国行政管理效率存在的问题及其原因 （一）行政效率的规定性1. 行政管理效率的涵义。所谓行政管理效率,就是在圆满完成行政机关的使命与任务以及既定目标的基础上,投入的工作量与获得的工作效果之比1。尽管不同部门、不同单位、不同的人，在行政管理方面的效率是有高有低的，但是，并不能迁就低水平、低效率。为了充分调动积极性，只要有可能，就应该尽力求出每件工作消耗的工作量和所获得的工作效率的比率，以最少的人办最多的事。不仅要使每项工作在“投入”和“产出”方面有一个数的比较，有一个简单的百分比，而且要以此作为考核和奖惩行政部门工作人员的重要依据之一。当然，有些行政管理的效率难以用数量来表述，这是因为行政管理是一种产生社会和法律后果的行为，检验行政管理首先应着眼于这一行为是否圆满地达到了预期的、对社会有益的目标。也就是说，先要看行政工作的质的方面是否做好了，否则，再快的速度，再多的数量，也可能是南辕北辙。此外，行哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）政管理的效果如何，常常是许多因素的综合。它是一个综合指标，不能简单地看成是数量变换，逐一加减，必须注重行政管理效率的质的方面。因此，行政管理效率应该是数量和质量的统一，是功效与价值的统一。讲行政管理效率就是运用先进的科学方法，适应人的需要和特点，顾及社会因素及其各方面的影响，充分发挥和利用人的内在潜能而获得最佳管理效果。 2.行政管理的内容。行政管理效率的内容一般大致分为三个管理层次：高层的属于决策层次，通常是指国家主管行政部门为了完成总目标而进行的规划、决策、安排、协调、沟通等工作。效率高低的主要标志在于国家主管部门是否根据国情，制定出符合实际的国家行政工作的方针、政策。这一层次追求的是组织效率。中间管理层的属于管理层次,通常是指省、市行政部门为遵照上级行政部门的决策，而进行的最有效的分工合作和监督，全盘解决行政组织与行政管理的问题，这一层次追求的是管理效率。执行层次通常是指县、区、乡行政部门为贯彻上级方针政策而进行的各方面的具体工作。这一层次追求的是机械效率。三个层次的效率指标构成了行政管理效率的完整体系，上、中、下三层的效率都达到了标准，才称得上达到整个行政管理系统的效率标准。当然，三个层次追求的效率角度不同，决定依据也不同。组织效率主要决定于信息搜集和反馈的科学合理决策；管理效率主要决定于综合协调和管理水平；机械效率主要决定于办事人员的能力，全面准确地执行政策，妥善地处理问题。每一层次所追求的效率也可以互相渗透，仅是主要追求目标不同，有所侧重而已。行政管理效率的内容非常广，但究其实质，表现在主、客观两个方面：一是内因。组织效率包括行政领导的才能、领导方式、组织结构、集体观念、干部的精神面貌和智力水平，指挥系统以及中、下层行政干部的素质。管理效率包括权责划分、管理幅度、行政制度和方法，行政部门工作人员的文化程度，岗位责任制，协调、沟通能力。机械效率包括行政干部的特长、知识更新、士气、能力、劳逸结合、机构精简、群众心理等。二是外因。主要是工作条件、工作环境。社会方面有政治、法律、团体、战争、文化、舆论、时间和群众文化水平，自然条件有气候、温度以及其它附着力、外向力。3.行政管理效率的政治性。哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）建设高效率的管理机构是马克思主义的重要思想，也是无产阶级政党追求的目标。马克思主义历来认为，社会主义战胜资本主义，最根本和最重要的标志就是要在劳动生产率方面超过它们。而劳动生产率在行政管理机构中的体现则是行政管理效率。列宁曾作过大胆设想，提出无产阶级夺取全国政权以后，应该建立起象现代化邮局机构那样的社会性的管理机构，应当象大机器工业应该工作的那样工作。毛泽东对无产阶级领导政权机构的建设同样作过多次论述，其中有一句名言，就是：“必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”。革命导师的论述，都体现了一个总的要求,即无产阶级政府必须是合理的、科学的，同时又能保证实现无产阶级意志的高效率的工作机关。江泽民总书记在党的十五大政治报告中提出了机构改革的方向，这就是要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现精简、统一、效能的三个原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。并且，在实施这一目标过程中，创造性地开展了“三讲”活动，把提高行政效率聚焦到“讲政治”上，为全面推行宏伟的政治体制改革和经济体制改革方略打下了坚实的基础。（二）我国行政管理现状及问题1. 组织层次与管理幅度的关系不协调。组织层次是纵向组织结构的等级层次，管理幅度是横向组织的管理控制跨度，即一个管理者能够直接管辖的人员数目。这个数目是有限的，超过了限度，就需要将组织划分为若干层次。组织中的管理幅度与组织层次之间的关系具有一定的规律性，当组织规模一定的情况下，较大的幅度意味着较少的层次，较小的幅度意味着较多的层次。一般情况下，层次越多，信息沟通越迟缓，信息失真的可能性越大；管理幅度越宽，协调越困难，以致官僚机构膨胀，行政效率低下。因此，组织的纵向分层和横向划分要符合两者关系的规律性。当前，我国现行的组织层次与管理幅度的关系不协调主要表现在：（1）机构林立我国行政机关十分庞大，并且职能交叉，机构重叠，组织机构不合理，行政设置不合理，特别是管理层次过多，协调机构不完善，从而形成体制上的障碍，且由于长期政企不分，政事不分，横向划分过细，推诿扯皮现象严哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）重，直接影响行政效率，因此，尽可能减少政府的组织层次，并科学地配置相应的幅度，才有可能实现行政高效率。以一个省的办事层次为例，政府下设委、办、厅、局，厅局下有二、三级单位，有些行业系统的主管委、办内，又设立与一些厅、局职责相对应的处、室，处室以下又对口设科到人。莫说是基层办事要“过五关、斩六将”,就是省级厅、局办一件事，往往也要经过七、八个环节。（2）批文拖拉造成这种现象的因素很多，有的是对业务不太熟悉，不易指导；有的是因情况不明，难于批办；有的是意见不一，无人裁决；有的是不偏不倚，画圈了事；有的是互不见面，打笔墨官司；有的是碰到问题等等再说；如此一来，对下级来文所请示的问题只能是久拖难决了。加之审批程序也往往要转几个环节，从申请单位到主管部门，再从主管部门到分管口子，然后再报同级有权审批的行政部门，其中有很多中间环节夹在里面只是起了传送带的作用，增加了传递时间。此外，办事手续多。要解决一个问题或者是要想办一件事情，常常要提出报告，向上呈递，上级批办，部门主办，主办部门代为拟稿，有关部门会签，接着，再转上级承办部门签收，审稿，与其它一些部门协调、沟通，然后，送审批、付印、分发(这里尚未提及本部门内部的拟稿、复核审稿、定稿、签发多个环节)。基层想办一件事，不盖上三、四个图章就办不成事，往往是你在火里，他在水里，你急他不急，慢条斯理，按部就班，少则数月，多则几年，真是“跑穿鞋底,磨破嘴皮”。2. 职权关系处理不当职权是以正式职位和对奖惩的控制为基础的要求下级服从的权力。政府的职权包括外部的职权和政府机构内部的职权。政府外部的职权包括纵向层次的中央对地方政府的职权、上下级职权，以及政府对企业、公共事业的职权。在我国中央政府与地方政府、上下级政府的职权关系中，虽然经过几次简政放权，但仍存在权力过分集中的现象，使地方政府或下级政府自主权不够充分，影响政府决策的科学性、合理性，障碍行政率的提高。我国政府与企业、公共事业的职权关系虽几经调整，但仍未真正理清，一些政府热衷于企业生产经营活动，使企业受到很大的束缚，并对政府产生一种依赖性，甚至助长政府的寻租行为，严重影响企业乃至地区经济与社会的发展。政府忙于具体事务，往往忽略事关方向性、全局性的大事，导致行政效率总体下哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）降。政府内部职权关系包括内部纵向层次与横向部门之间的关系，以及直线职权与参谋之间的关系。我国地方政府部门林立、职能交叉现象较为普遍，直接影响行政效率。有些政府的参谋职权侵犯直线职权，对下发号施令，使直线职权与参谋职权关系混乱，甚至滋生腐败现象。从而出现很多地方政府还管着不该管、管不好也管不了的事的现象。表现在：（1）人浮于事当前,人浮于事不仅简单地表现为工作人员多，而且表现在领导干部多，虚职、副职过多，造成了职务贬值，有职无责，有职无权。据了解，有不少厅局，处级以上干部占到70%以上。官一多，一方面容易助长官僚主义，上情不易下达，下情不易上送，人为地阻碍了政令的畅通；另一方面，形成了多头领导，搞得下属不知听谁的好，严重影响了行政管理的顺利进行。（2）程序冗长少数领导片面强调政策性，对于职权范围内的事，该拍板的不拍板，该决定的不决定，往往事无巨细，都要通过“集体领导”、“民主评议”，形成无休止开会讨论、长时间议而不决的循环公式，以致经常错过时机，贻误工作。一旦出现一些失误，即以集体名义承担，这不仅是怕负责任的表现，而且是行政部门工作低能、低效率的重要根源。3.行政法规制度不健全缺乏激励机制（1）政府绩效管理中存在价值取向的扭曲首先是单纯追求经济发展的价值取向；其次是“政府本位”的价值取向。我国的政府绩效评估主要是由上级主管部门评估, 评价监督权力掌握在少数人手中, 考核强调的是国家、集体利益；强调政府权威，政府管政府，奉行的仍然是“政府本位”模式；三是“无限政府”的价值取向。转型时期政府经济、社会职能仍旧过于宽泛，牵涉的事物具体庞杂，许多职责业务超出了政府的实际执行能力，这种价值取向促使不少地方政府和干部为了应付庞杂的职能疲于奔命，不能集中精力管好政府应该管的事情；四是惟效率的价值取向。由于“效率优先, 兼顾公平”的政策，追求效率成为政府管理工作的终极目标，相应地在政府绩效评价中只重视效率考核。（2）是缺乏科学化的绩效评估体系和评估机制一是考核指标设置不合理。政府绩效评估往往只重视能、绩, 对政府成哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）本、效率和责任则缺乏有针对性的措施和较为客观的评价标准；二是绩效评估方法重定性指标，忽视定量指标。在实际考核时，往往简单笼统地从定性指标入手，缺乏具体、量化的规定。结果是绩效评估只能凭主观印象、感觉、人际的亲疏实施，缺乏数据支持和科学的分析，测评不可避免地带有不同程度的主观性和片面性；三是绩效评估的技术落后。我国的绩效测评主要还是大量采用传统的手工方法，计算机主要用来归集数据，财会软件、审计软件、管理软件运用很少，仍属于手工化的劳动密集型劳动，因而对政府的绩效评价就难免有所疏漏；四是评估主体单一。评估主体多为上级行政机关，社会公众还没有真正成为评估的主体。自查自评和同体评价由于受自我保护、自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响，容易带有自我保护的色彩，导致绩效评估中粉饰问题，过分夸大自身的成就，出现报喜不报忧的现象。（3）缺乏实施绩效管理的制度平台首先是缺乏法律保障。我国虽然历次政府机构改革都强调提高行政绩效，但只是停留在较为抽象的原则层次上，缺乏具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规和相关政策作为制度保障；其次是政府的绩效管理缺乏制度基础。由于政府的行政理念、职能配置、组织结构和运行机制等方面仍停留在原有行政模式的基础上，大多数绩效评估机构隶属于行政部门，党政领导对绩效评估的态度在很大程度上决定着绩效评估的结果，缺乏独立评估机构, 影响着绩效评估考核职能的发挥，致使政府绩效管理的制度基础不健全。（三）行政管理效率低下的原因剖析 1. 受旧观念就习惯的束缚。我国有几千年封建社会的历史，封建思想影响很深，因循守旧的观念危害甚广，小农思想根深蒂固，小生产观念、私有观念严重，这些反映在行政部门中造成的弊端，就是官僚主义，“衙门作风”、“手工劳动”、“以我为中心”。从政府自身工作来看，存在着许多“不适应”和“不符合”的问题。“不适应”表现在一是思想观念和行政理念的不适应，还没有从根本上牢固树立以人为本和科学发展的理念。一些班干部思想保守，责任心不强，干工作，缺乏激情；谋发展，缺乏思路；搞改革。没有魄力，看似忙忙碌碌，实哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）则碌碌无为。二是领导方式、管理方式和工作机制的不适应，不注意研究新时期政府工作的规律和特点，特别是对如何加强新形势下的行政领导和行政管理知之不多，不能自觉按规矩办事。一些部门之间职责不清，人员岗位责任不明，遇事推诿扯皮，甚至找不到责任人。三是自身素质和能力的不适应。不能按照与时俱进的要求，不断提高思想素质，业务素质和工作能力，遇见矛盾绕着走，碰到问题往外推，工作缺乏主动性、创造性，行政不作为，习惯于当太平官、吃现成饭。“不符合”表现为：一是事业心和责任感不强。一些同志不注意改造自己的主观世界，为人民服务的宗旨意识树立得不牢固，做事情更多考虑个人利益，不求工作过得硬，只求工作过得去。很多多问题，就是因为责任心不强，不按规矩办事，不依法办事，出现疏漏造成的。二是全局意识不强。一些同志本位思想严重，对自治区的决策部署贯彻不积极，甚至有令不行，有禁不止。有的项目，本来建设条件很好，但由于部门利益驱动，审批程序繁琐，运转效率低下，错过了最佳的发展时期。三是工作作风不扎实。有些同志工作走过场、图形式，粗枝大叶、敷衍了事。或者整天热衷于文山会海、评比检查，而不注重实际效果；或者事务缠身，忙于应酬，难以静下心来研究问题，谋划大事。2. 行政管理理论研究缺乏新理念长期以来，我国没有把行政管理学当回事，再加上文革期间“左”的思想一统天下，帽子乱扣，棍棒乱打，搞得从事这门学科研究的人心有余悸，每有新的见解，也往往考虑再三，不敢公开表示意见,窒息了行政管理学的研究。正因为没有正确的理论作为先导，我国行政机构在建国后，大的变动调整了几次，反复较大，但都没有解决好部门林立，机构臃肿，层次繁杂，副职过多的问题。机构到底怎么设置？人员到底怎么配备？常常是凭“老经验”决策,凭“想当然”办事，而没有运用科学管理机构的原理去指导实践。在行政管理中，较多的是以人设事，以事磨人，以长官意志代替有关政策，难免不引出政出多门，政策经常朝令夕改的局面来。由于历史原因，我国从事行政管理工作的公务人员素质普遍不高。文化水平低导致行政决策水平低；职业道德差导致行政道德沦丧；行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任；理论水平低导致本位思想严重。在经济利益驱动下，极易滋生腐败和官僚主义作风。在公务人员管理中存在不少问题：干部能上不能下、不求有功但求无过、密切联系领导、表扬和自我表扬相结合哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）等。所以毫无实绩、只会开会、喊口号、拉关系的“太平官”总能步步高升，而一些具有开创精神、富有正义感的干部则受打击、压制,导致管理缺乏魄力和创新，管理僵化，结果只能是效率低下。3. 行政法律制度不健全缺乏法律保障行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法规虽然有，但没有好好执行。如机构立法问题就是如此，机构膨胀是机构改革非法制化、非制度化的产物。机构一多，环节就多，办起事来层次多、头绪乱的现象并未减少，过去那种机构林立，层次过多，你中有我，我中有你的状况依然如故，互相扯皮，争功诿过等弊病也未能从根本上得到改变。行政人员和行政机关违法行政，滥设临时机构致使行政机关之间职能不清、交叉现象更为严重。在“利益”驱动下，各行政机关对有利可图的行政管理工作滥用职权，侵害行政相对人的合法利益，破坏经济秩序；对无利可图的公益性服务型管理工作则相互推诿，造成人为的“管理停滞”。在行政管理中，较多的是以人设事，以事磨人，以长官意志代替有关政策，常常是凭“老经验”决策，凭“想当然”办事，难免不引出政出多门、政策经常朝令夕改的局面来。而违法行政必然会给行政相对人和社会带来损害。如上所述，行政管理效率是一项综合指标，造成行政管理低效率的原因是多方面的，有历史原因，也有现实问题；有思想根源、传统习惯，也有作风、方法问题，集中到一点则是因机构庞大、层次重叠而生就的官僚主义。三 国外行政管理效率的经验借鉴（一）行政管理学在国外的发展效率问题一直就是世界各国政府行政管理和企业管理的核心。从19世纪初始，学者们就重视管理效效率问题的研究。被誉为“科学管理之父”的泰罗自1880年起就开始试验和研究，改革传统的经验管理，逐步形成后来被称为“泰罗制”的管理理论。在科学管理原理一书中，他提出了提高劳动生产率是科学管理的中心问题，即怎样用最少的人力，花费最少的成本，生产出最优的产品。接着，泰罗又把这种方法运用到行政管理中，提出人员、时间、经费是决定行政效率的主要内容，为了提高行政效率就要明确组织制度，工作标准，工作费用标准等。泰罗制的中心旨在使生产技术标准哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）化，以节约成本、提高效率，共同得益。泰罗制的要点包括：第一，中心问题是提高劳动生产率，制定工作定额原理；第二，挑选和培训第一流工人；第三，要求标准化（方法、工具、环境）；第四，采用刺激性的工资报酬制度激励工人努力工作；第五，双方来一次“精神革命”，双方合作，共同致力于提高劳动率；第六，把计划职能和执行职能分开，以科学工作方法取代经验工作方法；第七，实行职能工长制，即一个工长负责一方面的职能管理工作；第八，管理控制中例外原则，即日常事务授权部下负责，管理人员只对例外事项（重要事项）保留处置权力。泰国罗制实质就是加强制度建设和全面管理，它具有了明显的绩效取向。泰罗制很好地说明了效率来自机制和管理，机制和管理决定效率的高低，它的关键在于针对落后的传统管理建立起科学的有效率的制度，它的核心内容对于今天的行政管理仍有借鉴意义。20世纪90年代,伴随着西方传统政府官僚体制危机的加深,发达国家政府掀起了新一轮的行政改革热潮,其间,奥斯本和盖布勒提出了“企业家政府”这一概念并进而将其发展成为一种理论,指出应该用企业家精神来改革或重新塑造政府。企业家政府理论的宗旨就是试图把企业管理的精髓移植到政府中来,通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力,来达到重新塑造政府形象的目的。奥斯本和盖布勒认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府：就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。美国的国家绩效评论把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于充分发挥公务员的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。因此，对政府公共部门内部管理的改革与完善来说，绩效评估所体现的公共责任机制为：既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对公众负责、对结果负责；既要提高政府行政的效率与管理能力，又要切实保证政府管理的质量。在公共责任方面，政府绩效评估决定了政府角色和其职能的内容。在市场化条件下，根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务成为政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评定，也就是要对政府在确定公共服务供给的质量和价格标准，抓好绩效管理，以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当利益、保障社会公平、提高公共服务质量。通过采用科学的方法，建立和加强激励约束机哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）制，确立制度化、尽可能定量化的评估体系，是整个政府绩效管理的核心所在。根据西方学者的归纳，政府绩效管理以实现政府管理的三“E”经济（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）为目标。 （二）国外政府的行政改革20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”纲领。走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势。新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰从1984年开始）。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(j.boston)在转变着的新西兰公共服务一文中的说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源管理政策上的变化（尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制）。欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容调整公共事业、“给国家减肥”（或“苗条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式” 它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似，特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容）、1989-1994年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动）、1990年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削减预算），都具有明显的新公共管理特征。当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(p.ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。”另一位美国学者彼得斯(g.peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）。方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行新公共管理的改革（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（其中，有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征）；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的新公共管理两种基本取向的争论。四 提升行政管理效率的途径和对策（一）更新观念建立合理行政管理机构1. 更新观念随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,人们的价值观念、思维方式、行为准则等都发生了变化。在这种背景下,观念的更新尤为重要。（1）树立全局观念必须从小生产者的私有观念，本位主义和旧的习惯势力中解脱出来，像“大机器工业应该的那样工作”。这样，行政工作就能自觉地服从大局需要，减少推诿扯皮，提高工作效率。（2）树立人才观念行政部门是政府的组成部门，又是人才群集的执行机构，要切实树立哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）“两个尊重”的人才观。只有在选才、用才上有了新的观念，才能把干部选得准、用得当。所起用者才有积极性、主动性，工作起来才会有高效率。（3）树立时间观念现代的竞争实质上是时间的竞争。人们越来越强调“四维”空间，越来越感到时间就是财富。行政部门的同志必须把时间作为行政管理的坐标，处处珍惜时间，事事讲究实效。不这样就不能适应新形势下社会生活的需要，就不能适应行政管理快节奏的需要。能否善于利用时间，已经成为衡量行政干部聪明才智的重要标志了。2. 建立合力机构行政管理系统的合理程度。行政行为主要与人、财、物三个因素有关，高效率的行政管理，应该使不同素质和不同水平的人员以最合理的方式组织起来，使每个人都有明确的职守、权限和责任，达到“人尽其才，财宏其效，物当其用，事竟其成”的行政管理目的。行政管理是一个不间断的流动过程，并且，流程的长与短，直接关系到效率的高与低。十分明显，这个流程的长短，也就是说，效率的高低。不仅与机关作风有关，而且也与机构设置有关。怎样才能改变办事环节多的状况，使机构设置日趋合理呢？这就要注重以下“三个确定”:（1）确定正确的目标当前，要根据经济体制改革的要求，参照以往机构改革的经验和教训，全盘考虑行政管理机构的总体布局，对机构设置作彻底根本性的变革，该精简的就精简，该合并的就合并，该加强的就加强，该合署办公的就合署办公，该另设的还得要另设，一切从实际出发，一切从科学出发。（2）确定编制的依据机构的设置和精简，不仅要有理论根据，而且要有法律来加以保障。中央领导同志再三强调：编制就是法规。机构设置哪些，精简哪些，一定要持慎重态度。现在有些部门在机构设置、精简方面有随意性和盲目性，理论根据不足，科学根据不足，法律依据不足，今天撤了，明天又恢复，给工作带来很多危害。要使机构设置有依据，就必须要有科学化的要求，要有法律观念，逐步将行政管理学的研究成果化为编制立法的实政，并上升到理性思维来认识，以制定合理的方案，进行周密的考证，稳妥地付诸实施。（3）确定合理的比例哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）不能认为政府机构撤一撤、合一合、并一并就高枕无忧了，从国内外一些研究成果看，行政部门的设置应包括执行系统、监督系统、反馈系统和参谋咨询系统。这四个系统都是直接为决策中心服务的，但是，彼此之间应有一定的比例关系。我国现行机构中执行机构过于庞大，监督、反馈、咨询系统比较薄弱，因而，直接影响行政管理效率的提高，要使机构设置达到合理和科学的要求，就必须使上述几个系统保持适当的比例。就当前看，应当精简执行系统，加强监督反馈、咨询系统，特别是要加强对政府工作人员的监察。行政管理法制化是建立法制国家的核心，要提高行政管理效率，应该建立健全行政法律制度，依法办事。邓小平多次强调，在改革并完善党和国家的各项制度的过程中，“要制定一系列法律、法令和条例，使民主制度化、法律化” 。只有尽可能做到所有的行政行为都有法律依据，才能发挥各项科学管理制度的作用。3.政府角色的合理定位政府角色的正确定位对于提升一国的政府能力又至关重要。在当代中国，政府角色应定位于“有限高效”，通过政企分开和政社分开等途径，从根本上改变传统的政府管理模式和管理手段，提高政府效率，提升政府能力。也只有对政府尤其是市场经济条件下的政府角色进行准确的定位，才能够使政府能力得到充分发挥并推动我国的现代化建设。在认识政府的角色时，首先必须明确政府能力是有限的，人类社会事务繁杂，政府没有能力也没有必要对所有事务进行一揽子管理，其权限和规模必须是有限的，其管理手段也要遵从一定的规律。从政治权力运作的角度来理解，就是指从“全能政府”向“小政府”的转变。其次，政府必须是高效的。“小政府”不等于不要政府，不等于无政府，而是要求小而精，要求政府在其职能范围内必须具备很高的能力。按照“有限高效政府”角色的要求，传统的政府管理权限和管理方式等都需要改变。从权限上来说，就是政府管理内容的转变，具体体现为“政企分开”和“政社分开”两个主要内容。（1） 政企分开政企分开是转变政府职能、提高政府能力、加速国有企业改革的关键之一。经济领域有其独特的运行规律，不应该按照政治或行政领域的规则进行操作。而传统的政府管理经济的模式是采用高度集中的计划经济管理体哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）制，采用行政命令对资源进行调配，不能形成科学的决策机制和投资体制，容易造成责任不清和决策失误，不能发挥企业的能动性，导致经济效率低下,经济发展缺乏持续动力。所谓政企分开，即政府不再采用行政命令包揽一切经济事务的方式管理企业，而是解除主管部门与企业之间的行政隶属关系，落实企业自主权，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段来管理国民经济，不直接干预企业的经营活动。（2）政社分开政府具有管理社会的职能，但同时社会又具有相对的独立性。我国传统的社会管理模式是由政府对一切社会事务“大包大揽”，国家等级性的行政联系渗透到社会每一个角落，各种社会组织都是国家政权的附属物，缺乏独立性。事实上，有些社会事务完全可以通过社会自身的力量，通过国家行政联系之外的各种社会联系，通过各种社会协调机制加以管理。随着时代的发展和实践的推进，原有的社会管理模式的弊端也日益突出。改变传统模式，利用社会自身的力量和政府合作来有效提高社会管理效率，使其逐步成为社会发展的内在要求。随着我国企业制度、住房制度、医疗制度和福利制度等一系列改革措施的实施，过去的无限政府正在向有限政府转变。这是政府角色定位上的一个里程碑式的变化。（二）实现行政管理效率的理念创新1.行政管理效率的内涵效率，从经济学意义上讲，是指社会经济资源的有效配置和使用程度，即在社会经济资源一定的条件下，如何配置和使用才能生产出更多的为社会所需要的财富，取得最大的经济成果。它反映的是人与自然的关系，属于生产力的范畴。行政效率是政府管理的有效性问题，它既是行政管理的目标，也是衡量政府职能的尺度和行政管理的综合指标，贯穿于行政管理的始终。行政管理高效化是行政管理现代化的体现，是行政区过程中各种因素和手段的综合反映。而行政管理的成败与否，最终要通过行政管理效率来体现。行政管理反映了国家行政管理活动的方式和内容，是国家行政管理的一种职能。它通过对国家的行政制度、法令、规定等业务的管理，执行了国家最高权力机关的决定，实现了最高决策者的预想。从行政管理这方面说，行哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）管理效率是检验其是否科学的标准，是衡量行政管理是否奏效的尺度。行政管理效率不仅可以反映一个国家行政管理的水平，而且可看出一个行政部门在日常工作中所付出的消耗同所获得成果的比例。但是，它本身不是行政管理的一个环节或手段，它只能是行政管理中各种因素和手段的综合反映。从行政管理效率这方面说，行政管理的各个方面，各个环节，各个渠道，都必须作出全面的努力，才有可能提高行政管理效率。并且，现代化管理的高效率需要分工，因为分工本身就需要强有力的组织、协调和综合。另外，高效率还与计划技术、管理人员的素质等因素有关。因此，要及时适应形势要求，不断摸索出行政管理的规律，讲究行政管理的有效性，追求行政管理的高效率。2.重塑政府理念建立服务型政府现代的公共管理理论认为政府部门应以公共责任和顾问至上为其行政理念，促使政府由管理型政府向服务型政府的转变，进而建立和发展社会公众对政府公共部门的信任。服务型政府的理念要求公共组织必须对顾客需求作出反应，对顾客负责。政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是以顾客为导向，积极回应顾客需求的公共组织，客观上要求从政府本位转向民众本位，“民众本位是绩效管理的根本价值取向。”首先,政府官员在思想上要树立公仆意识，把顾客满意作为政府服务质量的核心,与顾客建立长期的互动关系，同时引入市场竞争机制,以增强政府官员的成本效益意识。其次,将顾客至上的管理思想融人政府机构的服务内容、服务方式和服务运作过程中,使政府官员将服务意识转化成行政能力。最后,完善信息交流机制,建构顾客意见反馈机制，以增强政府的回应性。总而言之，现代服务型政府应表现为：“亲民、规范、信用、协商、服务。”（1）“亲民”是现代服务型政府的根本价值旨归作为以全心全意为人民服务的政府,“以人为本”的实质就是以民为本,以关心、提高民众的福祉为根本宗旨。政府留给公众的形象,不应是高高在上的严厉的管制者,而应当是富有亲和力的服务者。政府的服务能否让公众满意,是政府是否有效履行好其职责的试金石。（2）“规范”是现代服务型政府最基本的行为准则在社会转型时期,对于处在转型时期的中国来说,建设服务型政府的核心,哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）依然是努力增强政府的制度供给能力,大力健全人性化、法治化的市场秩序与社会秩序。健全、规范的制度可以为社会民众提供一个在广泛的社会分工和竞争基础上进行合作的不可缺乏的框架。公正、合理的制度环境通过降低人们创业活动中的不确定性,会给为其提供一个持续的、制度化的激励机制。（3）“信用”是现代服务型政府重要的行为责任和谐的创业环境必然是一个信用社会。政府在建设和维护社会信用秩序上发挥着至关重要的作用。（4）“协商”是现代服务型政府的重要行为方式在社会分层不断深化和细化的今天,政府要回应公众的利益诉求,回应公众所普遍关注的社会热点问题,就必须建立健全社会各阶层制度化的利益表达机制和利益协商机制,进而以中立者的身份妥善地协商和调节各个社会阶层的利益矛盾。社会各个利益群体在追求自身利益最大化的过程中形成各种利益矛盾和利益冲突,是现代开放社会的常态。（5）“服务”是现代服务型政府一切行为的最终归宿和谐社会环境的营造,在很大意义是政府公共服务竞争力的竞赛。要从根本上完成政府理念的转型,进一步破除“全能政府”和主要依靠行政手段管理经济、依靠政府推动发展经济的观念,牢固树立“有限政府”的理念,强化市场经济是“民本经济”、“老百姓经济”的理念,推进服务理念、服务内容、服务方式、服务手段的全面创新,政府的服务,固然需要个性化、细节化的服务,但更重要的是制度供给方面的服务。3.树立现代科学的效率观和绩效管理价值新理念随着行政管理日益完善化、科学化、制度化，在总结前人取得的成就基础上，人们又提出了现代的科学效率观。一是价值观念。只有懂得价值、重视价值、敢于不断创新价值，才会追求效率，产生效率；二是竞争观念。竞争才有压力，有紧近感，才能不断追求高效率，考验在激烈的竞争中立于不败之一地；三是时间观念。珍惜时间，有效地利用时间才有速度，快节奏，高速度，才能高效率；四是系统观念。全面规划，统筹兼顾，既有宏观调整，又有微观搞活，既有协调平衡，又的重点突破，才能得到整体综合的效率。科学的管理出效益，出速度、出财富。如果管理落后，其结果或者是事哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）倍功半，或者是徒劳无功，甚至事与愿违。所以树立科学的行政效率观，运用它来指导实际工作，有助于我们进一步改善和强化行政管理，大大提高行政效率。目前，绩效管理（Performance management）的思想和方法正在被众多的行政机关部门所采用，所重视，绩效管理已是提高行政管理效率最为重要的管理制度体系和实现途径，而实施政府绩效管理无疑会大大增强政府的回应力，提高政府的行政效率，从而推进社会主义市场经济的迅速发展。（1）科学的发展观是绩效管理的目标价值取向党的十六届三中全会提出的坚持以人为本, 树立全面、协调、可持续的发展观为绩效管理转变目标价值取向提供了哲学依据和现实的可能。绩效管理以贯彻科学发展观, 促进社会经济和人的全面发展为己任, 关注发展的大局和发展的宏观走向, 把握发展的大势。在制度的设计上不仅要以人为本, 充分关注人的需求, 发挥人的积极性, 而且要以经济的可持续发展为中心, 以实现社会的增长、平等、民主、稳定, 自主为目标, 协调影响社会可持续发展的各个方面的因素, 如环境保护、社会公平、民主、秩序、服务, 以体现绩效管理中蕴涵的全面、协调、可持续的发展目标。（2）“民众本位”是绩效管理的根本价值取向社会主义市场经济建立后, 要求政府与民众的关系模式客观上要求由“政府本位”转向“民众本位”, 明确政府行政的本质在于服务而不在于管制, 政府只不过是一个富有高度民主权威的公共服务组织。与此相应, 绩效管理也应以“民众本位”作为根本的价值取向, 政府绩效的衡量不在于管制的水平, 而在于为民众提供服务的数量、质量、提供服务的水平, 具体为效率、秩序、社会公平和民主; 以加强与改善公共责任机制, 使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为管理目的。（3）“有限政府”的价值取向我国政府要从“无限政府”的格局中退出, 不再扮演全能主义的角色, 按照“有所为、有所不为”的思路与原则, 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用, 使政府职能部门从繁琐具体的、程序性的事物中解脱出来, 集中精力抓好公共管理和社会服务。相应地绩效管理也要理清原来混杂的考核体系, 以政府职能的科学界定为前提设计考核制度, 使绩效管理制度树立维护市场正常运行和为民众提供多方位的服务型的有限政府的价值取向, 才能使哈尔滨工业大学远程教育本科毕业设计（论文）绩效管理焕发出活力。（4）“人民满意程度”是政府绩效管理的终极价值取向政府行政活动的产出不在于政府自身获取了多少价值和利益, 而在于社会、企业、公众因政府的服务行为而在多大程度上实现了自身的利益。因而考察政府的绩效不仅仅在于政府工作的效率, 更重要的还在于它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要, 从而揭示了政府绩效评估要以社会、企业、公众是否满意作为其最终的价值取向, 可以说满意度指标内在地包含着效率需求。因而在绩效管理中以人民满意不满意, 人民拥护不拥护, 人民赞成不赞成作为评估政府绩效的最终标准, 在考核中以人民满意度作为最大的绩效考量, 把人民群众的需要与行政产出及结果联系起来, 从人民群众社会需要的角度对行政产出与结果作出定量的测定。（三）加强和完善制度建设规范行政管理1.健全各项制度首先是要建立政府绩效管理的激励制度。绩效管理以结果为导向, 按照绩效指标对考核对象的绩效结果进行客观的测定和评价, 但绩效评估的结束并不等于绩效管理的结束, 其制度的最后一环是依据绩效评估所得的结果, 对政府组织及管理人员予以一定的奖励和惩罚, 而这恰恰是我国较为欠缺的一环。因而, 要加强针对政府绩效的奖惩制度设计, 这就必须改革预算管理制度和干部任免制度, 加快机构编制立法, 实现行政机构编制法定化, 确立预算“硬约束”, 给提高绩效的部门和组织增加资源的自主分配权, 使预算资金优先分配到前期绩效杰出的组织和部门中, 使组织因高绩效的行为得到奖励, 管理人员因高绩效的表现受到奖励。从而真正使降低行政成本、提高公共服务的质量和数量的高绩效行为受到激励。其次是建立问责制度，开展绩效评估。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行