城市社区管理存在的问题分析及对策

城市社区管理存在的问题分析及对策摘要 现代城市履行社区管理职能是其重要功能，而社区管理职能主要是 由居委会承担和完成的。 但是，居委会历史和现实原因， 在履行管理职能时有较 多问题。不仅仅是硬件的匮乏、软件的缺位，更重要的还在于职实的背离性等， 都使之产生难以摆脱的困惑。 而要解决其根本问题， 应从制度保障、 工作方式转 变、促进居提高等方面予以改善。 关键词 居委会 ; 居民自治 ; 工作方式、当前居委会社区管理存在的问题及原因分析(一) 普遍问题 居委会的职责、作用和地位说明了居委会在社区建设与管理中发挥着重要 作用，是社区建设与管理的主体。但是，我国城市居委会目前存在的一些问题， 使其不能很好地适应社区建设与管理的客观要求。1. 角色错位，社区居委会负担过重。作为居民自治组织的社区居委会，不 是一级国家行政组织，没有行政权力来控制和推动社区的各项事业。而“自治” 制度又不健全， 行政权力对社区干预多， 上级行政部门几乎都可以交任务、 下指 标给社区居委会， 对社区提出要求， 居委会的情况就是责任大、 权利小、事情多、 经费少、待遇低、力量弱，造成社区居委会的超负荷劳动。其具体表现有 :(1) 居委会超权限、超职能、超量工作。 组织法规定，居委会是一个群 众性自治组织， 而目前居委会所从事的工作是大大超出其权限和职能。 如计生调 查、经济普查、社区治安、社区卫生和疾病预防控制、社区消防安全等，这些都 是政府职能部门的行政工作， 这些工作是带有政府行政行为的， 必须具有行政管 理权和执法权才符合依法行政的要求。 还有一些技术性和专业性很强的职能性工 作，是必须具备专业知识、 专业技能， 并需配备专业工具的人员才可以胜任和完 成的工作， 很明显，本属于政府职能部门和专业单位的工作交由居委会去做， 是 无法完成好的。(2) 居委会承担了大量非“责”之责，并且是有责无权。目前各居委会内都 挂满了各种各样的牌子， 有治安责任人、 计划生育责任人等， 这些项目的责任人 都是居委会的主任。 政府、街道办事处，各职能部门有工作任务都往居委会派发， 动不动就要居委会签责任状， 使得居委会背负着沉重的压力。 并且没有遵循权随 责转、费随事转的原则，无权要担责，无费要做事。从法律的角度、从客观现实 的角度分析，以居委会目前的性质地位和能力， 要承担起责任、 办好事确有难度。(3) 不合理的选举和考评制度。按照组织法规定，居民委员会向居民会 议负责，居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。 但有关职能部门明确了居委 会主任、副主任及其他居委会委员的工作岗位、 工作项目和工作标准， 这无疑是 把居委会视作本部门的下属机构， 把居委会主任及委员作为职能部门的员工， 反 映出目前有些政府职能部门的法制意识还是很薄弱。(4) 重视程度不够， 社区应有的社会地位难以体现。 一是居委会工作人员的 待遇偏低，工作条件差。 根据民政部的资料， 各地居委会工作人员的生活补助标 准普遍低于当地的最低生活保障水平。 不仅如此， 全国大约有 3.6 万个居委会没 有办公用房，另有 1.2 万个居委会的办公用房不足 10 平方米，二者约占全国居 委会总数的 10%以上。二是居委会规模的设置滞后于社区建设与管理的现状。 1989年颁布的城市居委会组织法规定，居委会的规模一般在 100700 户范 围内。这是根据当时城区的建筑状况和通讯手段而定的。然而，时至今日，高楼 林立的居民小区比比皆是， 原来几百盒的居住空间已经缩小为一两栋高楼 ; 电话、 电脑等现代化的信息交流手段已经普及， 原来必须由居委会专职工作人员走家串 户通知的事情， 现在可以电话、 电脑进行。 但现在许多居委会并没有配备上相应 的办公设施，造成工作效率很低。2. 居委会、业主委员会、物业管理公司关系不畅。在居委会到底是“居民 自治组织”还是政府“腿”这样一个双重身份还搞不清楚的时候，随着住房私有 化，特别是新兴商品小区的迅速发展， 业主委员会和物业管理公司这两大社区管 理主体在社区自治工作中的作用越来越重要。同时，居民委员会与业主委员会、 物业管理公司这三个功能重叠的组织形式之间也面临着越来越多的矛盾与冲突。3. 社区参与严重不足。居委会的生命力在于社区居民的积极参与，居委会 与社区居民关系的最核心体现也是社区居民参与。可见社区居民参与非常重要， 因为人是社区建设中的决定性因素， 没有居民的广泛参与， 再丰富的物质资源也 不可能得到利用。 更重要的是居民比居委会更了解自身需要， 有他们的参与， 社 区问题解决会更有效率。 但是受主客观因素的影响， 我国社区居民彼此间存在着 一种严重的疏离感， 居民对社区共同利益关心较少， 社区意识不强， 缺乏认同感 和归宿感。而传统的参与模式过于狭窄死板，无法提高居民的认同意识。（二）产生问题的主要原因1. 客观原因。随着城市体制改革的不断深入，一方面企业深化改革，转换 经营机制，企业的离退职工、下岗职工逐渐由“单位人”向“社区人”转变，同 时大量农村人口涌入城市，流动人口增加 ; 另一方面由于政府职能转变和“小政 府”、“大社会”格局的形成，政府把更多的职能回归社区，越来越多的社会事 务下沉到社会基层部门，考验着社区居委会的承接能力。2. 对社区居委会认识模糊。由于实际工作中，政府职能部门各级干部对社 区居委会的性质、职能、作用认识模糊，认为社区居委会是政府的派出机构，没 有把社区居委会作为一个居民自治组织来对待，漠视了社区居委会的法律地位， 把给居委会发号施令、 派放任务当作是理所当然的事， 于是不管三七二十一， 一 级一级往下“批发”工作任务，一些本不该由居委会办的事情也压到了社区，使 社区居委会大部分时间花在应付上级交办的任务上， 大量挤占了用于社区管理和 服务的时间。而对居民来说， 居委会承担着大量的政府和行政性事务， 很容易让 他们混淆居委会的角色地位， 因此， 许多居民都不了解居委会的工作。 再加之居 委会与其他一些政府组织之间的定位模糊甚至错位， 导致居民对居委会信赖度越 来越低，就更没兴趣了解居委会了。3. 社区居委会和政府部门关系理论与现实的错位。中华人民共和国城市 居民委员会组织法第二条规定 : “居民委员会是居民自我管理、自我教育、自 我服务的基层群众性自治组织”。同时还规定“不设市、市辖区的人民政府或它 的派出机构对居委会工作予以指导、支持和帮助。居委会协助其开展工作。”所 有这些法律条文都表明， 居委会是一个群众性的自治组织， 不是国家的行政机关。 在政府与居委会之间没有行政上的隶属关系， 只存在着指导与被指导、 协助与被 协助的关系。 但在现实中， 却是居委会的行政性倾向特别明显， 政府对居委会工 作事务的干预包括了从人员配备等重要事务到居委会日常琐碎的宽广范围。4. 工作超标超限，浮于表面。当前很流行“XX进社区”，把社区当作筐， 什么工作都往里放。 譬如，不少政府部门现在都热衷于搞什么 “某某工作进社区” 的活动，做到最后，这“某某工作”似乎真的成了社区居委会的主要工作了。还 有的社区居委会因为做这样的“某某工作”有了成绩，成了学习的榜样，参观取 经者纷至沓来， 各级政府部门的检查也接连不断， 一些社区居委会天天忙于迎来 送往，介绍经验。而各政府部门往往带有任务观念，提要求、下任务到社区，立 完牌子、放下资料、建完档案就完事。有时把工作进社区当作工作创新、上台阶 的突破口， 对社区居委会自身的承受能力估计过高， 使社区居委会超标准超负荷 工作。与此同时，由于行政体制改革普遍滞后，县区级机构重叠，人浮于事的问 题远未解决，造成了各职能部门职责不清。5. 工作方法不够科学。目前造成的社区居委会负担过重的一个原因是社区 管理的方法和技术比较落后，现在社区居委会简单重复的工作多、手工操作多、 社区居委会人员大部分时间忙于填写报表、 资料汇总等简单事务性工作， 工作量 虽然大效率却很低。办公设备利用不充分或不够用， 有的居委会配备了多台电脑， 但是会操作使用的只有23 人，造成了办公资源的浪费 ;有的居委会由于条件所限，只配备了一两台电脑，就限制了工作的进行。 6.相关方面的法律制度不完善。 我国现行的有关社区管理和居委会组织的法律法规还有许多立法上的空白， 如社区居委会的法人资格问题，由于社区居委会的法人资格模糊不清，当遇到某些企业或团体侵害自己利 益时，就不能用法律维护自身的利益，进而导致某些工作缺乏法律依据和政策支持，致使居委会的工作经 常处于两难的困窘境地。、加强社区居委会管理的几点建议（一）完善居委会组织的制度规范各地政府应根据当地自身情况，依照宪 法和组织法的原则，进一步规范政府与居委会双方的关系，规定政府对居 委会授权事务的范围、限度，居委会自身工作的主要方式、方法，政府对居委会 人力、物力方面的支持力度等问题， 将指导性的法律， 变为实际的可操作性强的 各种规定、条款。（ 二） 减轻居委会不合理工作负担如前所述，居委会承担的下派任务过重是 居委会的突出问题之一。 逐渐理顺政府组织与居委会的关系， 切实减轻居委会的 不合理负担， 是强化居委会为民服务功能的一项重要措施。 首先，各级政府组织 要根据相关法律和政策规定， 结合本地的实际情况， 明确居委会的工作职能， 让 居委会有权拒绝不合理的摊派性任务。 其次，根据居委会组织法 的相关规定， 改变目前各职能部门直接向居委会布置任务的状况。 凡是政府职能部门需要居委 会协助完成的工作， 都应当经市、市辖区的人民政府或者街道办事处同意并统一 安排，而不得直接给居委会布置任务。 基层政府或街道办事处向居委会布置工作 任务时，要将交叉、重合的工作综合起来交由居委会协助完成。再次，可以采用 政府购买服务的方式， 培育社会中介组织承担一部分政府布置的社区工作， 例如 人口普查等。众多非政府组织的出现为政府职能下移和居委会减负二者的矛盾症结找到 了一条解决的途径。 公益性、志愿性、非营利性社区中介组织的介入， 权随责走、 责随事转到中介组织，不让居委会负担过重。（三）增强对居委会工作多方面的投入和帮助1. 多渠道解决居委会工作经费问题。经费问题是保证居委会独立性和群众 性的前提。一方面，应该把政府资助居委会的措施制度化，即基层政府每月、每 年给当地居委会多少钱的资助， 应该固定下来， 不因为一些不确定的因素发生改 变，并且不与任何条件挂钩。另一方面，居委会的经费来源也应该多样化，政府应该考虑赋予居委会接 受社会捐助的资格，并对捐助居委会的个人、企业，给予税收等政策的优惠 ; 国 家和地方也可每年拿出一定数额的福利彩票公益金用于资助居委会开展社区福 利性、公益性服务项目。同时，应该培育居委会的“造血”功能，兴办一些经营 项目，取得一定的经济效益， 增强自身的经济实力。 当然要始终把社会效益放在 首位，将其收入主要用于发展社区福利性、公益性事业。这样一来，居委会的经 费不但有了可靠保证，经费的来源结构将得到优化。2. 进一步加强社区用房和服务设施建设。政府部门应该根据当地经济社会 发展水平，并结合社区居民和实际居住人口的数量合理确定社区工作用房和公益 性服务设施用房的使用面积。 室内活动用房要有必要的活动设施和用品， 并有一 处面积较大的单体空间， 便于居民开展集体活动。 室外活动设施要有供居民开展 健身、休闲等活动的场地和必要的设施。（四）改进居委会的工作方式改进工作方式最有效的途径就是推动居委会工 作的志愿者化和公益化。 一方面， 大量招募社区居民作为居委会工作者， 让居民 真正成为社区的主人 ; 另一方面，还应该改革居委会工作的报酬机制，除了少数 专业性的全职人员可以拿工资外，其他居委会工作人员的报酬应该津贴化。（ 五 ） 突出居委会“居民自治组织”的性质居委会的发展动力来自于居民， 应充分调动居民的参与热情， 发挥居民自身的潜力， 并动员其他社会力量关注居 委会的建设， 调整自治与完成政府交办工作的关系， 才能把居委会建设成名副其 实的居民自治组织。1. 各级政府在出台一些便民利民政策时，建议采取社区听证会制度，充分 听取社区居民代表的意见，确保政策能切合实际，操作性强。2. 对社区的重大问题或事情，由居民自己决定，提出方法意见。例如居委 会主任、副主任以及委员候选人的提名和选举应当逐渐由社区群众自己来掌握， 并对候选人的资格条件进行规定。 其中，居住在本社区应当是首要的条件， 因为 只有居住在本社区， 他才具备了当选社区自治组织管理者的基本要求， 他才能够 了解社区居民的实际需要并根据本居住区的特点与居民群众的实际要求， 开展社 区活动。另外，真正由居民选举的管理者应向社区居民负责，其工作应由社区居民 来监督和评价。3. 强调社区内有较大利益的群体在社区居民代表大会中的代表性，让他们 的利益诉求通过民主渠道进入居民自治的决策， 进而进入政府的相关政策， 使社 区居民自治更有实效性， 也有助于动员居民参加社区建设和民主自治。 4. 改革完 善居委会考评制度， 要把居民会议的考评结果作为衡量居委会工作的最基本的依 据。5. 居委会还应该采取各种有效措施扫除与居民间的沟通障碍。 多组织社区活 动大力培养和增强居民的参与意识和社区认同感。 居委会工作人员也应多与群众 进行联系， 增加工作的透明度。 （ 六） 理顺居委会与业委会、 物业管理公司之间的 关系 1. 在所有城市住宅小区都必须建立健全居委会组织。 在目前业主自治意识、 自治能力整体还比较低的情况下， 居委会不能缺席， 主要因为居委会是政府的影 子，政府的意图和信息要通过居委会才能传达到社区， 其重要职能也是身为企业 的物业管理公司无法取代的。2.提倡推行社区管理人员的交叉任职。由业主委员会主任、物业管理公司 管理者在居委会兼任副职， 或者担任社区议事班子主任、 副主任。 能使三个主体 之间增进交流，加强沟通，形成合力，为建设文明社区搞好服务，提高居住区管 理水平，同时，还可能及时化解矛盾，开诚布公地协调处理出现的问题。在一些 地区探索试行并推广居委会、物业公司、业委会负责人联席会议制度。参考文献 :1 王青山，刘继同 . 中国社区建设模式研究 M. 北京: 中国社会科学出版 社， 2004.2 张宝锋.社区管理 M. 郑州:郑州大学出版社， 2006.3 唐忠新.构建和谐社区 M. 北京: 中国社会出版社， 2006.4 连玉明.学习型社区 M. 北京: 中国时代经济出版社， 2003.5 鲍月新，刘泽雨，董慧. 社区管理理论与实践 M. 大连: 大连海事大学出 版社， 2004.