统筹城乡发展视野下的成都人口城市化研究

统筹城乡发展视野下的成都人口城市化研究成都市人口和计划生育委员会成都地处四川盆地，是四川省省会。全市幅员面积1.24万平方公里，辖19个县（市、区，不含高新区）。2003年以来，成都市实施统筹城乡发展、推进城乡一体化战略。2007年，国务院批准成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区。一、统筹城乡发展的成都人口城市化的现状与趋势改革开放以来，国民经济得以迅速恢复和发展，工业化进程加快，城市综合功能增强，成都城市化进入持续稳步发展的时期。2003年10月以来，成都市坚定不移地实施统筹城乡、“四位一体”科学发展的总体战略，走出了一条城乡一体的新型城市化道路 参见中国新型城市化道路:城乡双赢(以成都为案例)，社会科学文献出版社，2007年7月。(一)城市化速度加快。1976-2007年的31年里，成都非农人口比重提高32.2个百分点，年均提高1个百分点以上。近五年来，城乡一体化的推进促进了农村经济社会的全面发展，加快了农村现代化进程，全市非农人口提高了16.82个百分点，年均提高4.2个百分点。(二)农村人口转移加速。2003年至2008年，成都市乡村从业人员总数由391.1万人减少到322.2万人，减少了68.9万人，平均每年减少11.5万人。乡村从业人员中农业就业人数和比重均明显减少，乡村从业人员中农业就业人数和比重分别由268.5万人减少到220.2万人和56.3%减少到53.4%，分别减少了48.3万人和2.9个百分点。(三)城市规模不断扩大。1980年成都中心城区建成区面积为60平方公里，1990年达到74.4平方公里，1995年达到129平方公里，1999年超过200平方公里，2005年达到285平方公里，在全国660个城市位居第八。1990年，成都市中心城区非农人口仅为161万人，2000年扩大到205万人，2006年已超过300万人。2008年，成都中心城区常住人口已达到441万人，成为名副其实的超大城市。(四)城市等级体系架构初步形成。1983年4月，国务院批准原温江地区与成都市合并，实行市管县体制，成都的市制也由城市型行政区划体制转变为城乡合治的一般地域型行政区划体制。行政区域由原来的5区2县扩大到5区14县，市域面积达到12390平方公里。市域范围空前扩大，大城市带大郊区的发展格局开始凸现。1988-1994年间，成都市行政区域内的灌县、彭县、崇庆、邛崃四县改为设市，市域范围内的设市数量达到4个。2002年，新都、温江两县改为市辖区，由此形成了9区、4市、6县的行政区划格局。小城镇建设与发展取得了长足进步，建制镇数量不断增加,2008年全市建制镇达195个、街道97个，镇、街占总91.54%。以中心城区为核心、中小城市为节点、小城镇为依托的城镇空间格局初步形成。统筹城乡发展战略实施以来，成都市以科学发展为指导，统筹城乡经济社会发展，积极探索城乡一体的城市化道路，城市化进程呈现出前所未有的新特点。 一是城乡发展逐步走向和谐共荣。农民恩格尔系数由2000年的0.512下降到2006年0.451，城乡居民人均可支配收入实现了同步增长；城乡一体的就业体系逐步形成，城乡一体的社会保障体系初步建立，城乡基础教育逐步走向均衡化，覆盖城乡的公共卫生体系基本形成，城乡发展走向和谐；工业化、城市化联同推进，农业现代化进程加快，近38万农民住进了城镇和农村新型社区，城乡经济相融，“一、二、三次”产业互动，城乡同发展共繁荣的局面初步形成。 二是外来人口在总人口中已占相当比重。近年来，成都以其不断提升的综合实力和城市活力吸聚着外地人口。2008年成都市暂住人口达200多万，则成都市外来人口占常住人口近20%。据2009年调查，城区外来人口与常住人口之比在40%以上，其中来自于省内其它地区的占80%以上；本市远郊经济落后地区约20%的人口外出务工，其中50%选择省外经济发达地区，40%以上选择在市内务工，市域内人口流动已呈进一步加剧的趋势 成都市人口和计划生育委员会关于开展人口计生抽样调查工作基本情况总结，2009年7月16日。三是郊区城市化的态势初显。根据发达国家的经验，人口增长速度郊区超过中心城区、工业外迁、零售业外迁是郊区城市化最为重要的表征。目前，成都人口增长郊区快于城市中心区的征兆开始显现。从户籍人口变动看，自1999年以来中心城区人口经过一段时期的持续增长后，在2005年以后增长速率明显回落，二圈层 成都市全域空间结构呈典型的圈层化特征。中心城区为一圈层，包括锦江、青羊、金牛、武侯、成华区；二圈层处在中心城区之外、远郊区之间，包括龙泉驿、青白江、新都、温江区、双流县、郫县；三圈层为远郊区，包括都江堰、彭州、崇州、邛崃市、金堂、大邑、蒲江、新津县。人口增长速率则稳步上升。2007年二圈层人口增长速率首次超过中心城区。进入新世纪后成都市开始启动东郊老工业企业的调迁。至2006年底，原位于中心城内的169户大中型工业企业迁往二三圈层区域，标志着成都市基本完成了工业企业由中心城区向周边地区的迁移。二圈层工业总产值占全市的比重由1999年的37%上升到2007年的50%。中心城区工业总产值占全市的比重则由2003年的41%下降到2007年的33%。成都市大规模的工业外迁已经基本完成，尽管成都零售业的大规模外迁尚未出现，但温江新城西商业中心、九龙仓双流国际品牌直销商城等大型零售项目的建设，已经预示着未来的趋势。人口增长速度郊区超过中心城区、工业大规模外迁以及零售业向郊区延伸，表明成都已经开始步入郊区城市化的发展阶段。 四是城市形态向具有较高城市化水平的大都市区演进。大都市区是一个大的城市人口核心以及与其有着密切社会经济联系的具有一体化倾向的邻接地域的组合，是大城市发展到一定阶段的重要趋势，也是其城市化进程演进到高级阶段的一个重要特征。综合国内外的研究成果，判断大都市区形成的标准是：具有一个强大的城市人口核心；具有大都市区的典型空间结构特征；周边地区成为中/高密度的郊区；周边地区具有较高的非农化特征。根据加拿大Chreod公司对中国大都市区的研究结论，中国的大都市通常包含一个核心、核心区外圈层、大都市区主要次中心（中小城市）、较小的次中心（建制镇）、邻近核心区外圈层以及位于核心区外偏远的走廊组群内达到一定人口密度（500人/平方公里）的郊区。Eurostat在划分欧盟都市区时采用了密度分区法，以500人/平方公里作为判断一个城市地域是否具备都市区形态的标准。按照第五次人口普查采用的1500人/平方公里的城市地域标准，也有五个区（市）县接近城市地域了。在成都中心城区的外围已经形成了具有中/高密度的郊区，成为半城市化地区。事实上，2008年成都二圈层城市化率已达44.85%，三圈层达到37.04%。 由此可见，成都已经具备了大都市区的典型特征，进入了城市化发展的一个新阶段。“全域成都”的理念正是对成都由个体城市向大都市区演进这一变革历程的一种直观表述。正是如此，2009年末，中共成都市委工作会议确定成都建设世界现代田园城市的战略，即世界级国际化城市、西部地区现代化特大中心城市、人与自然和谐相融、城乡一体的田园城市，实现广大农村地区“人在园中”、二三圈层“城在园中”、中心城区“园在城中”。 第一步，用5-8年时间建设成为“新三最” “新三最”目标是对“三最”目标的发展。“三最”目标提出于2003年，即把成都建设成为中西部地区经济实力最强、创业环境最优、人居环境最佳的城市。“新三最”目标对此做了修正，即把经济实力最强改为综合竞争力最强。城市；第二步，用20年左右的时间初步建成“世界现代田园城市”，争取进入世界三级城市行列；第三步，用30-50年时间最终建成世界现代田园城市，争取进入世界二级城市行列。到2020年，中心城区和二圈层地区（包括龙泉驿区、温江区、青白江区、新都区、双流县、郫县）变成一个巨大的“都市区”，“都市区”中的六大组团将成都第二圈层纳入都市区整体格局，三圈层区域则将发展为整个成都都市区的卫星城。与此同时，成都、德阳、绵阳、眉山、资阳、雅安和乐山的部分区（市）县共51个区（市）县纳入“成都平原城市群”。二、未来二十年本地区人口城镇化将面临的主要问题（一）城市化水平尚有较大差距。2009中国新型城市化报告不以城市化率的高低为评价标准而以适度城市化率为基础的排名显示，成都新型城市化水平在全国50座代表城市中排名第六 参见牛文元中国新型城市化报告2009，科学出版社，2009年6月。虽然如此，但以城市化率为标准的城市化水平，成都市与东部同为副省级城市的广州、南京比，与同为西部中心城区的西安比还是有较大的差距。这些城市都是实行广域性的城乡合治体制，大城市带大郊区，城市总人口、区（市）县数与成都相近。城市化水平方面的差距客观上反映了成都与我国主要城市在工业化进程和产业发展水平上的差距，加快城市化进程仍是成都今后一段时期内的重要任务。从推进城市化的动力机制来看，工业化是城市形成和发展的核心动力。在城市化的初期和中前期阶段，工业化带来的产业与人口的集聚大大加快了城市化进程。城市化进入中后期阶段后，第三产业成为现代城市发展的主要动力和吸聚人口、吸纳城乡新增就业的主要渠道，因而也是推动城市化进程的主要动力。成都必须加快现代服务业的发展，尽快形成以服务经济为主的产业结构，以服务业作为成都推进城市化的新动力，加快城市化进程。 （二）中心城区人口密度高，实际居住人口持续增大，基础设施负荷加重，人居环境改善压力增大。2008年，成都中心城区每平方公里常住人口密度超过1万人，是市域平均人口密度的16倍。其中青羊区常住人口密度达到11667人/平方公里，锦江区为11312人/平方公里，金牛区为10145人/平方公里。一些街道办事处辖区内常住人口密度超过4万人/平方公里。2007年，全市145.62万外来人口中有128.23万人集中在中心城区，也即中心城仍是外来人口的主要集中地。近年来，成都旧城改造力度加大，但旧城改造并未有效地疏散中心城区内的人口，反而在容积率不断增加的同时，实际居住人口也持续增大，中心城区由居住人口密集型转为就业人口及外来人口密集型，人口总量不降反增，人口密度进一步提高。人口的过度密集给中心城的发展造成沉重压力，交通拥挤不断，基础设施负荷加重，保留绿地和开放空间不断被蚕食，热岛效应加剧。因此，成都需要考虑适时疏解中心城区过密的人口 目前，成都市正在进行这方面的工作。成都市沿全市主要交通干道布局了8条综合示范带，据此规划了11条示范线，覆盖近50%的乡镇和涉农街道。集中必要的人力、物力、财力，以区（市）县为主体，集中力量快速打造，加快建设一批综合体现世界现代田园城市内涵、展现现代新型城乡形态、具有较强现代产业支撑、同步实现生产生活方式转变的综合示范区，通过做好“示范中的示范”，重点突破，带动一般，有力推动和加快建设世界现代田园城市。，加快新城建设，以新城集聚工业、截留外来人口，形成合理的人口分布。 （三）城市化的成本越来越高。2008年成都市农业人口为512.88万人，比2004年减少93.07万人。农民变市民成本主要包括征地拆迁成本、基础设施建设和公共服务、转变生产生活方式及“198”区域配套成本四个部分。征地拆迁成本具体包括折迁房屋、青苗及地面附着物补偿、社会保障支出、过渡安置费用及折迁房屋工作费用等；基础设施建设和公共服务包括集中安置住房建设费用、集中安置土地成本、生活配套设施建设和文教、体育、卫生设施及公共服务等成本；转变生产生活方式包括再就业培训及培训机构运行等成本；“198”区域 “198”区域是指在中心城区198平方公里的规划非建设用地区内，规划编制建设用地和生态用地。配套成本主要包括了经营性资产匹配费用及其他成本。2008年，成都市农民变市民所需成本为19.98万元/人，比2004年增加9.68万元/人，比2007年增加3.04万元/人 成都市统计局成都城镇化发展水平及农民变市民成本调查测算情况，成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设动态2010年第2期（总第五期）(表1)。表1成都市农民变市民成本测算资料来源：资料来源：成都市统计局成都城镇化发展水平及农民变市民成本调查测算情况，成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设动态2010年第2期（总第五期）三、现有城镇化水平下，人口政策体系及面临的主要问题（一）人口增长过快，人口规模膨胀与资源承载力的矛盾越来越突出。1995年，全市人口规模为9715977人，2008年末达到11249606人，13年增长153.3629万人，增长15.78%，其中自然增长仅为31.2586万人，占总增长的19.13%，迁移人口增长占80.87%（表2、图1）。如此规模和速度的迁移增长，在国内外城市中也是不多见的。迁移人口增长主要来自于省内外人口的迁入，而其中之重要因素就是投资购房入户。2003年，成都市开始推行购房落户，购买60，90，120平方米的商品房都可以按照相应标准入户；2006年，成都市提高了入户门槛，规定只有90平方米以上的商品房可以落户，同时必须签有劳动合同并缴纳社保；2008年12月，落户政策由90平米的限制下降到70平米，同时取消了劳动合同和社保的限制。自从成都市2008年12月正式实行购房落户政策到2009年2月短短不到3个月的时间已经有2.3万人通过这个政策获得了成都户口 成都为救房市推新政购房落户 外来人口借钱买房，中央电视台经济半小时2009年4月12日。成都刚性房地产市场的五大主要群体：1，家庭结构的裂变小型化群体 （包括子女分户居住以及结婚），占33% 2，改善居住条件的群体（旧换新等 ），占25% 3，新移民群体（包括到成都工作以及定居），占22% 4，产权安居群体（结束租房现状），占12% 5，旧城改造的拆迁户群体 ，占8 %。参见成都市刚性购房者大型调研报告，先锋·居周刊2008年4月10日。外地人在成都五城区的购房比重不断上升。2003年为45.45%，2004年为51.09%，2005年16月为52.25%，最近几年还在增加。目前，成都市外来人口240万人左右，主要集中在主城区和近郊区（市）县。城区外来人口与常住人口之比在40%以上 成都市人口和计划生育委员会关于成都市功能区划分规划方案有关人口发展情况的说明，2009年12月25日。事实上，如此速度的增长已给成都市资源环境带来了沉重的压力。西南财经大学中国西部经济研究中心、四川大学人口研究所及王艳 成都市适度人口容量研究:基于水资源约束的视角，城市发展研究，2008年第5期、周游 周游、朱敏、蒋华单因素约束下的城市人口合理容量测算以成都市为例，、孟立联 孟立联成都市人口数量适宜度分析，社科论坛2008年第2期等多项研究表明，成都市人口规模扩张受资源硬约束特别是受水环境的刚性约束，成都市最大人口容量不应超过表2成都市1995-2008年户籍人口变动情况表单位：人年份总人口净增人口自然增长迁移增长199597159774327866997199698073579138039236380941997989188584528309095158919989970030781453009351998199910035553655232229435616200010133475979223073858882200110198981655061612350872200210284799858182397903092003104431481583495328141002200410596932153784917514249220051082028522335317795205558200611033982213697233871903102007111228418885922157923832008112496061272441967678678资料来源：根据成都市统计手册计算1800万。这里以四川大学人口研究所的研究为例。该项研究采取多目标决策分析法、灰色预测法、多元回归预测（总体预测和分圈层预测）、层次分析法研究成都市最大人口承载力：多目标决策分析得到的最大人口承载力为1452.44万人，灰色预测法得到的人口容量为1315.89万人，多元回归预测中的总体预测的人口规模为1408.66万人，分圈层预测的人口规模为1483.50万人，层次分析法得到的人口容量为1506.88万人 成都市人口计生委、四川大学人口研究所成都市2020年资源-环境人口承载力研究报告（电子版）。虽华阳国志记载：“蜀沃野千里，号称陆海，旱则引水浸润，雨则杜塞水门，故记曰：水旱从人，不知饥馑，时无荒年，天下谓之天府也。”但从2008年起，成都就已经步入了全国400个缺水城市行列，人均水资源仅660多立方米，不足世界人均的10%。图1成都市迁移人口增长状况资料来源：根据成都市统计手册计算（二）人口老龄化速度过快，老人成都初见端倪。成都市老龄化人口增长速度，超过全市人口增长速度。2007年成都市65岁及以上老龄人口超过12%，比2000年提高近4个百分点（表3）。2020年将达17.73%。成都市人口老龄化不断加速，且表现出人口老龄化的高龄化趋势。一方面，是户籍人口老年化快。成都是中西部地区较早实行计划生育的地区，生育率的下降直接导致老年人口比例提高。另一方面，是迁移的老年人口增长速度快。由于物产富饶、气候温和、适宜居住，加之生活成本不高，公共服务设施较为完善，成都市成为中西部地区许多大型企业职工养老首选之地，也是成都市周边许多地区老年人口集中之地。表3 成都市老年人口增长比较人口数（人）占总人口比重（%）2000年1990年2000年1990年0-14岁1824138178967816.4219.3115-64岁8383806688072875.4774.2565岁及以上9005905961128.116.43资料来源：成都市第五次人口普查报告书（三）城镇等级体系不合理，单极成都期待改变。成都平原地区200万人以上的城市仅成都市一个，其余以中小城市居多，城市规模在100万-200万、50-100万人档次的城市明显缺乏或不足，形成明显的断层，并且城市之间的差距较大，成都市的中心作用非常明显，以全省2.5的面积，聚集了23.7的非农业人口，33的生产总值，39.3的全社会固定资产投资，充分发挥着西南地区科技中心、商贸中心、金融中心和交通、通信枢纽的作用，资源、技术、人才、经济均呈现向成都市聚集的趋势，远没形成特大城市-大城市-中等城市-小城市-一般城镇的合理体系。四、未来20年城镇化水平下的统筹解决人口问题的政策制度安排（一）统一城乡计划生育政策，适度放开生育限制。生育政策以户口为依托，不同的户籍有不同的关于生育政策的规定，不利于统筹城乡发展，不利于统筹解决人口问题。随着城市化的加速，如果现有生育政策不变，且维持以户籍制度为依托的生育政策的话，农村人口将显著减少，城市人口将呈规模增长。按照根据有关规划，到2020年，2020年，成都市整体城市化率达到70%，换句话说，成都市享受农村人口生育政策的比例将下降15%左右，执行城镇人口生育政策的比例将增加15%左右。如果生育政策不作调整的话，成都市的生育政策将比现在更加严格，政策总和生育率将大幅度下降。并且，现行的生育政策有利于人口控制，但不利于城镇化发展。调查发现，农村一些符合农村照顾再生育政策但不符合城市照顾再生育条件的非常不愿意“农转非”，并且，由于社会抚养费在农村以农民人均纯收入、城市以人均可支配收入为计算依据，即使是城镇无业人员也是按照城镇人均可支配收入计算的，2009年城镇居民人均可支配收入18659元，农民人均纯收入7129元，户口的改变使得社会抚养费征收额增加1倍以上。与户口为依托的生育政策相一致的计划生育奖励扶助制度，农村户口可以享受，“农转非”则不能享受。因此，在统筹城乡发展中，生育政策如果向城市看齐，将加剧成都市人口长期均衡发展的矛盾；如果社会抚养费征收政策随生育政策向城市看齐的话，将加重社会抚养费征收的矛盾，使社会抚养费征收更加艰难。对于未来成都市人口发展，成都市人口计生委提出了3个预测方案（表4），方案1要求将总和生育率保持到1，方案2要求总和生育率保持在1.2，方案3要求总和生育率保持1.4。采取“父母中一方是独生子女的家表4成都市2001-2030年三种方案人口预测结果年份低方案（TFR=1）中方案（TFR=1.2）高方案（TFR=1.4）总人口出生率自  然增长率总人口出生率自  然增长率总人口出生率自  然增长率 （人）()（）（人）()（）（人）()（）2001116430247.181.55116430247.181.55116430247.181.552005116740226.250.18116887246.740.67116923996.860.792010116612745.93-0.87117249296.960.18117408427.210.442015115503404.90-2.65116730335.82-1.66117180676.52-0.942020113622214.47-4.09115373965.29-3.16116336346.12-2.262025110922433.89-5.65113192324.77-4.59114643045.56-3.692030107140183.15-8.07109971894.18-6.76111872554.94-5.81资料来源：成都市人口计生委成都市人口发展态势研究庭可生育2个孩子”的微调方案，既可减少非意愿性独生子女家庭大量出现，又符合社会发展“以人为本”价值取向，还符合公共政策“公平合理”原则；既满足今后一个时期稳定低生育水平要求，又易于为计划生育工作人员接受；既有利于生育政策平稳过渡，又在操作上简便易行 甘肃酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施等一些农村地区从20世纪80年代以来先后实行了“一对夫妻可以生育两个孩子”政策，覆盖人口840万，多年来生育水平保持在2个孩子以下，并没有出现因政策较宽松而引发出生反弹，而且，较宽松的生育政策更易为群众所接受，缓和了干群矛盾，减少了工作难度，推动了计生工作向以满足群众需求为导向的优质服务转移，也有助于促进出生性别比的正常化。参见八百万人的实践-来自二孩生育政策地区的调研报告，社会科学文献出版社，2009年11月。（二）分类建立并逐步完善社会保障制度。以社会保障均等化为目标，在分配制度改革中重点推进构建城乡统一的社会保障制度。第一、推进建立城乡统一的社会保障制度。破除“区隔化”，整体构划社会保障；清楚“碎片化”，整合基础社会保障；弥合“断裂化”，建构城乡社会保障待遇序列。第一步，城乡分头推进，创造统一的条件和基础。第二步是逐步实行城乡并轨。建立健全农村最低生活保障体系，积极创造条件，加大扶持力度，努力做到应保尽保。全面推行农村医疗保险制度，在大力落实重大疾病救助制的基础上，积极探索建立突发性救助机制，以利农村弱势群体得到有效救助。建立多层次、多类型的农村医疗保障制度，要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其它形式的农村合作医疗制度。第二、从农民工社会保险切入。农民工社会保障要根据农民工最紧迫的社会保障需求，分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保险问题。适应流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害；要兼顾农民工工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动用人单位和农民工参保的积极性。第三、分类建立农村社会保障。可以把从事农业生产的农民、进城务工的农民和转为居民的农民三类，他们各自的职业、收入来源、生活方式有较大差别，深化改革必须从实际出发，充分考虑农民分化的这一特点，探索能够覆盖三类农民、并且能适应他们流动要求的养老保障体系、医疗保障体系、就业保障体系、职业伤害保障体系、生育保障体系、社会救助体系、社会福利服务体系、社会优抚体系等一系列社会保障制度体系。第四、建立农村社会保障筹资机制。可以考虑适当投入财政资金，向已达规定退养年龄的农村老年人口发放补助性养老金，并以按计划生育和退养前参保缴费为前提条件，发挥财政资金的引导作用，吸引尽可能多的农村人口按标准参保缴费。在此基础上，通过财政资金的引导作用和科学有效的宣传教育，实现农民出资由片面强调“自愿”向自愿基础上的“义务”转变，由没有标准向有标准转变，同时整合乡镇企业社保基金、行政村公益金、土地流转收入、征用土地补偿收入等，使农民缴费达到合理的水平。（三）适应人口变化趋势改革教育体系，促进人力资源的资本化。从当前至2030年，由于出生人口呈现波动下降的趋势，各个学龄阶段人口规模都将发生变动（表5），对成都市教育资源配置提出挑战，特别是小学在校生规模将急速减少。以人口迁出为主的农村地区，尤其是迁出率高的地区，生源将更加不足；以人口迁入为主的城镇地区，人口迁移增长一定程度上补偿了因生育率下降带来的生源减少，一些地区人口迁移增长过快甚至给当地教育带来了新的压力。因此，统筹城乡教育布局，促进教育资源的合理分配，是非常必要的。从投资的外部结构讲，教育投资的重点应相对集中于人口机械增长较快的农村集镇、小城镇以及大中城市的市郊；从投资的内部结构讲，对于学龄人口呈减少趋势的地方，如教育辐射面不大的普通农村村小，大中城市中吸纳流动人口不多的老城区，教育投资应主要用于改善实验、图书等办学条件；以人口流入为主，学龄人口呈增长态势的地区，要包括基本建设在内的全方位的改善办学条件，以适应人口变动的需要。加大教育改革力度，建立以政府供给为主导、以公益性服务为主导、以公立服务机构为主导的公共教育投入保障机制。坚持重心向前（基本层次），保障基层义务教育事业的发展；坚持重心向下（农村基层）表5四川省及主要地区小学招生人数变化1999200220062007全省1240217132039610922141083015成都市125020121551108268108516泸州市63495731766670663371广元市50258490783680934392宜宾市81550913417255367835雅安市23618245161831816850资料来源：根据四川统计年鉴计算。2009年，全省普通小学在校学生人数为617.0万人，较最高的1980年的1144.2万人减少了527.2万人，下降46.1。倾斜，把重心放在乡、村；坚持重心向弱（低收入群体）倾斜，重点解决农村失地农户、“五保户”、低保对象和优抚对象中的贫困户、残疾人群的子女教育救助问题；坚持重心向实（职业教育）倾斜，优先发展面向农民的职业教育与技能培训；坚持重心向小（乡村小学）倾斜，把加快乡村基层点多面广的小教育机构、小培训机构的发展纳入重点范围，提高社会公益资源的覆盖面与公平程度。（四）统一配置劳动力资源，促进形成与产业结构结构相适应的劳动力结构。成都市确立了发展高端产业和产业高端的产业推进方向，编制完成的成都市产业功能区规划，以产业的发展为突破口，培育世界级功能的产业功能，建设起以现代服务业和总部经济为核心、高新技术为先导、强大的现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系。市级战略功能区是要在全市域范围内统筹发展资源、发展政策，集全市之力，打造高端产业或者传统产业的高端 1、天府新城高新技术产业区；2、金融总部商务区；3、东部新城文化创意产业综合功能区；4、北部新城现代商贸综合功能区；5、西部新城现代服务业综合功能区；6、“198”生态及现代服务业综合功能区；7、龙门山、龙泉山生态旅游综合功能区；8、汽车产业综合功能区；9、新能源产业功能区；10、新材料产业功能区；11、石化产业功能区；12、国际航空枢纽综合功能区；13、国际铁路物流枢纽功能区。引自战略功能区：建设世界现代田园城市的产业引擎，成都日报2010年5月7日。推进产业发展与产业升级，不仅可以实现成都市的充分就业，还可以在更高的层面上促进统筹城乡新发展。应当注意的是，加大转移力度，实行部分税收减税政策、优惠税率政策，或者进行适度的财政补贴，鼓励中心城区劳动密集型产业尤其是符合产业发展政策的劳动密集型产业向外转移，同时带动中心城区劳动力与人口的转移。注意城乡产业协调，尽量避免知识型、年轻型劳动力的过度转移，以保证提高农业生产效率对高素质劳动力的要求。加强政策引导，着眼于有效扩大农村内部的就业容量，加快农业产业化建设，建立农业产业园区、农产品加工园区，发展农产品核心品牌，积极引导民间资本投入，为推进农业产业化和扩大就业创造条件。积极承接国内外产业转移，着力培育发展一批符合国家产业政策、产业关联度高、就业带动作用强、市场前景广阔的新优势产业，努力把潜在的资源优势转化为产业竞争优势。五、统筹解决人口问题制度实现途径与步骤（一）落实人口规划的基础地位。人口规划的混乱是造成目前许多乱局的重要原因。造成人口规划的原因，则是人口规划体制不顺。因此，在涉及到人口目标的研究与确定上，方法混乱，资料混乱，结果混乱。因此，建议制定人口规划法或人口规划条例，明确人口规划的基础地位，落实人口规划的编制主体，从法律上确保人口规划的客观性、科学性。明确人口规划拟定、编制和实施的主体是人口计生部门，建立以人口计生部门为主导的人口规划拟定、编制和实施机制。人口规划并不是人口总量控制规划，根据国务院办公厅关于印发人口发展“十一五”和2020年规划的通知，人口规划的主要内容包括：人口规模规划，人口素质规划，人口的社会保障规划；贫困人口发生率规划；出生性别比规划和人口城镇化规划 国务院办公厅关于印发人口发展“十一五”和2020年规划的通知（国办发2006107号），2006年12月29日。建立人口规划实施与监督机制。虽然人口规划是指导性规划，但人口的基础性地位决定了必须强化对人口规划实施的监督，以确保人口与经济社会和资源环境的协调可持续发展。（二）推进农村产权制度改革。土地资源始终是稀缺资源，在保证农民权益和确保耕地红线的前提下，应当充分发挥土地资源在经济社会发展中的作用。首先，加快农村产权制度改革。推进农村产权制度改革，就是要用法律文本的形式确立农民的财产边界，给农民捍卫自己权利的武器，同时也帮助他们树立了保护自己合法财产的权利意识。农地确权是解决城市发展用地与保障农民权益之间矛盾的基础。通过“还权赋能”，是可以同时满足城市化和农民致富两个目标的。其次，在全域成都设立耕地占补指标交易中心，中心城区要用远郊区的占补指标，必须去交易中心竞买，转让指标所得收入投资参股远郊区工业制造业。第三，在成都经济圈内建立耕地占补指标交易中心，利用土地级差收益，改善成都经济圈内经济社会发展基础设施。第四、建立碳排放权交易制度，促进成都市或成都经济圈内经济社会发展差距。（三）推进成都经济圈 成都经济圈是指以成都为中心，半径为100公里左右，以乐山、简阳、眉山、遂宁、雅安等城市为节点构建的多元化、开放型、有特色、有规模的区域经济发展新格局。通过城际快速通道，连线乐山、简阳、眉山、遂宁、雅安等城市的地区。内的人口整合。当前户籍制度的一些规定和内容，对农村人口流动和城市化仍然有很大的限制作用：(1)当前对农民开放的只是小城镇户口，农民到大中城市落户的制度障碍依然存在；(2)农民获得大中城市户口的条件是必须购买住房，而城市的房价又很高，农民能够实现的积累是非常有限的，因此，这种以货币构筑的新门槛对普通农民而言，依然是难以逾越的；(3)就业、教育、社会保障等制度改革与户籍制度改革不同步。在市场经济条件下，城市化是一个自发的过程，政府通过政策引导、吸引特定人口和产业向特定城镇的聚集。应当注意的是，小区域人口发展目标的部分之和往往和作为区域的整体目标产生巨大的不一致性甚至构成冲突。区域人口整合强调把整个区域作为相互联系的功能整体，根据各个组成部分的功能和区位来定位小区域的人口发展目标，从而使整体和部分有机结合，充分利用区域内各种资源促进区域最优的发展。高度重视区域内人口的充分流动和无障碍流动。人口整合要求打破人口流动的各种壁垒，促进人口（特别劳动力）在区域内实现自由流动，构成整体性的劳动力市场和人才市场，使人力资源配置发挥最大效益。只有人口实现自由的流动和迁移，居住人口才能向最适合居住的区域居住，不同素质的人口在其最适宜的地方就业。如成都市中心城区产业结构调整产生不少富有劳动技能和劳动就业的失业产业工人，在城市化过程中产生很多失地农民，这些人口难以适应城市产业结构升级，难以找到就业机会，需要城市救助维持生活，但这些人口却不能向区域内中小城镇和农业地区转移，而这些中小城镇的相关产业发展是迫切需要这些劳动力人口的，这无形中造成人力资源的浪费和政府财政的巨大包袱。更有甚者，有些城市还采取排斥性就业，人为造成各种有形和无形的壁垒，使城市需要的劳动力又无法进入城市体系。碎片化的劳动力体系，对区域经济的发展显然是不利的。如果成都经济圈能促进实现区域内人口自由流动，在区域内实现人口能进能出的动态机制，则不仅有助于帮助减轻各个城市的包袱，也有助于区域内小城镇和农村地区的更快发展。与人口自由流动相联系，人口整合要求实现人口合理分工与合理布局。人口整合不是要求各个城市、各个地区人口保持同质化和平面化，而是要求人口根据各小区域定位，实现空间结构合理分化，才能使大区域整体实现功能的稳定性。成都经济圈区域发展必须形成产业合理分工和合理布局，区域内部产业结构的梯度体系和人口结构的梯度体系必须相适应，并在此基础上促进人口结构的合理化与人口布局的合理化。借鉴古典城市生态学的一些基本观点，如果把整个成都经济圈区域作为一体化的功能有机体，那么其集中和分散、分工和合作的整个过程将决定不同组成部分的功能和区位，并促进人口空间结构的合理布局。其功能体系的不断演化和更替则促进人口结空间构的不断变动和优化调整。（四）推进成都经济圈区域规划与建设一体化。成都经济圈经济一体化呼唤城市规划一体化。成都经济圈人口城市化的健康增长也需要城市规划一体化的引导。经济一体化的发展迫切需要编制跨行政区的成都经济圈城市群协调发展规划。应从成都经济圈城市群整体系统的区域层面出发，以协调发展为重点，以空间管治为主要调控手段，强调局部与整体的协调，兼顾眼前利益与长远利益，进行成都经济圈地区的人口规划，研究成都经济圈未来人口城市化的机制，并处理好人口适度增长、社会经济发展、资源合理开发利用和生态环境保护之间的关系，实现资源的合理开发与配置，增强区域综合竞争力，实现可持续发展和城乡一体化。建立区域内人口管理的互动和协作机制，在流动人口管理、计划生育管理、健康和卫生管理、就业管理、居住地管理、治安管理等方面实现更有效率的双向沟通和相互衔接。区域人口管理协作的背后是数据流和信息流的充分共享。建立成都经济圈区域性的人口发展数据平台，能够充分掌握区域人口的动态变动，为各个城市人口、资源、社会经济与可持续发展提供决策基础。例如根据区域人口数据系统实现卫生、教育、环保等社会事业的合理布局与中长期规划。同时，区域人口信息的共享也能实现更好的人口动态管理、实现人口管理的效率，并能够促进与人口变动有关的各项事业的良好管理。同时，区域人口整合要求中心城市和都市区外围之间、城市和城市之间、城市和乡村之间实现一体化的衔接，构筑区域性的城市体系。成都经济圈是正在兴起的大经济圈，经济圈内有比较密集的城市，相当多的大城市形成各自的都市区，有联系密切的交通走廊联系各都市，各都市区间没有间隔且联系密切。因此通过成都经济圈的发展，通过人口集中带动快速的人口城市化，促进农村城市化，使城市和农村的壁垒消失，使城市与城市界限消失，在整个区域内实现城乡一体和区域一体。 因此，应当加强区域内有关人口政策的相互衔接和综合调控。区域内人口生育政策、人口就业政策、教育政策、户籍政策、医疗和社会保障政策等应该是统一的、共通的和相互衔接的。人口整合要求各个城市在制定相关政策时考虑到对其他地区的影响，联手构建统一的制度框架和实施办法，逐步实现政策的规范性和统一性，营造区域性人口综合调控的政策体系。参考文献1.成都市城市总体规划（2003年-2020年）纲要2. 还权赋能:奠定长期发展的可靠基础(成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究)，北京大学出版社，2010年1月3.叶裕民人口迁移带来的城乡转型发展研究中国城市化与城乡发展国际高层论坛，2009年6月16日4. 刘家强 罗蓉 石建昌可持续生计视野下的失地农民社会保障制度研究，人口研究2007年第4期5.成都市人口计生委成都市人口发展态势研究（电子版），2007年6. 孟立联四川统筹城乡发展中的人口计生配套政策研究（电子版），2010年4月7.中国城市发展报告（2008），中国城市出版社，2009年3月8.王学义 王萍金牛区人口安全的问题与对策研究（电子版），2009年1月9. 成都市人口地域分布的研究，10.关于成都市城乡统筹发展中接纳农业人口转移的可行性研究，11. 成都市人口分布与区域经济协调发展研究，12. 成都统筹城乡发展的实证研究， 联系人：孟立联联系单位：四川省成都市人口和计划生育委员会研究室联系地址：四川省成都市天府大道北段966号40444邮政编码：610042电话号码：028 61881993 13880190783电子邮箱：sunny_0303